“村改居”社區(qū)黨組織功能“適應性”再造研究

黎明澤

摘 要：在城鎮(zhèn)化快速推進的過程中，一些“村改居”社區(qū)黨組織出現(xiàn)領導核心功能衰退、政治功能削減、經濟功能退化、服務功能弱化等問題。產生這些問題的主要原因有：“村改居”社區(qū)組織形態(tài)特殊而黨組織地位邊緣化、角色模糊化，治理結構調整而黨組織嵌入制度缺失，權力秩序重構而黨組織權力式微。應從制度維度、資源維度、自身維度考量，對社區(qū)黨組織功能進行“適應性”再造，恢復并提升其功能。

關鍵詞：“村改居”;社區(qū)黨組織;功能

中圖分類號：D267文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2020）05-0025-07

隨著新型城鎮(zhèn)化的不斷推進，一些城郊村逐漸變?yōu)椤俺侵写濉?，并在一輪又一輪的“撤村改居”運動中轉換為“村改居”社區(qū)?！按甯木印鄙鐓^(qū)雖然名義上是城鎮(zhèn)社區(qū)，但是由于改制時間普遍不長，加上自身在歷史人文、治理理念、治理模式等方面與城鎮(zhèn)社區(qū)有所區(qū)別，實際上屬于農村社區(qū)向城鎮(zhèn)社區(qū)過渡的一種特殊形態(tài)。相比傳統(tǒng)農村社區(qū)，它在組織形態(tài)、治理體制等方面具有一定的城鎮(zhèn)社區(qū)特征;相比成熟的城鎮(zhèn)社區(qū)，它在人口素質、文化歷史、交往關系、集體經濟等方面又延續(xù)一定的農村社區(qū)特質，是“‘城社會物理特征顯著，‘鄉(xiāng)社會社會遺留突出的混合樣態(tài)”①。從這個意義上理解，“村改居”社區(qū)作為農村社區(qū)向城鎮(zhèn)社區(qū)轉型的“過渡場域”，儼然是中國新型城鎮(zhèn)化宏大敘事中的一道特殊“實體場景”②。在治理制度、治理結構、治理機制乃至治理方式都發(fā)生變換的情況下，作為領導核心的黨組織當然也面臨著功能轉型的問題。如何轉型？“解體”③和“延續(xù)④是兩種帶有分野取向的代表性觀點。大量研究表明，“村改居”社區(qū)出現(xiàn)的種種不適應問題，不僅是居民參與被動化、自治組織邊緣化、治理理念滯后化、集體經濟產權模糊化等表象性問題，而且和社區(qū)黨組織的功能定位不準、作用發(fā)揮不佳等“功能障礙”緊密相關。如果這種“功能障礙”得不到及時消除，不能建立定位準確、發(fā)揮到位的功能體系，就不僅無法消解社區(qū)改制的陣痛，而且可能誘發(fā)社區(qū)紊亂，甚至可能引發(fā)人們對“村改居”制度合理性的懷疑。因此，本文認為，“村改居”社區(qū)黨組織功能既不能機械化“解體”，也不宜簡單化“延續(xù)”，而應進行“適應性”再造。那么，在新的治理制度、治理結構和治理模式下，“村改居”社區(qū)黨組織功能的實踐樣態(tài)如何？為何需要“適應性”再造？如何再造？這些正是本文力圖探討的問題。

一、“村改居”社區(qū)黨組織“功能障礙”的實踐樣態(tài)

發(fā)達地區(qū)“村改居”啟動較早，相關制度變遷和結構重組較為劇烈。因此，選取發(fā)達地區(qū)的“村改居”社區(qū)進行研究，具有較強的前沿性和代表性。本文采用的主要資料來自2014年9月至2019年6月筆者所在課題組對上海、浙江、江蘇、廣東等地18個“村改居”社區(qū)的實地調研。調研結果表明，在國家力量和社會力量不斷擴張的情況下，一些“村改居”社區(qū)黨組織出現(xiàn)了一定程度的“功能障礙”，具體表現(xiàn)在以下四個方面。

1.領導核心功能衰退

一是社區(qū)事務話語權不足?！按甯木印鄙鐓^(qū)從傳統(tǒng)村落轉型而來，大部分還保留著基于血緣、宗族等初級關系而形成的社會結構和治理結構。即便是實行“政社分離”“社企分離”，不少“村改居”社區(qū)本質上依然是“多合一”的治理體制。比如D市，2013年起就開始實行“村改居”社區(qū)的黨工委、居委會、股份合作公司“三套機構、一套人馬、交叉任職”的管理模式，黨工委書記兼任居委會主任和股份合作公司董事長。這種治理體制在制度設計上看起來似乎便于黨組織發(fā)揮領導核心作用，但實際上，黨組織在社區(qū)實務中的話語權嚴重不足。在調研過程中，當被問及“您認為目前黨組織事實上是不是社區(qū)的領導核心”時，53.0%的人認為“是”，21.1%的人認為“不是”，還有25.8%的人表示“說不清楚”。對于“誰是社區(qū)的‘一把手”的認知，56.5%的人認為是股份合作公司董事長，19.2%的人認為是居委會主任，24.3%的人認為是黨組織書記。訪談中發(fā)現(xiàn)，許多社區(qū)居民看重的不是社區(qū)黨組織書記的身份，而是股份合作公司董事長的身份，社區(qū)黨組織書記的身份帶有強烈的“影子”味道。LZ社區(qū)居民陳某說：“社區(qū)黨委書記是管黨內的事務的，股份合作公司董事長是管集體資產的，社區(qū)的黨組織能有什么事呢，我們的物業(yè)出租、社區(qū)環(huán)境、股東分紅才是更重要的?！庇械牡貐^(qū)社區(qū)黨組織書記和股份公司董事長分設，在涉及集體資產處置、城市更新項目的申報等方面，社區(qū)黨組織更成為“靠邊站”的角色。

二是社區(qū)資源支配權欠缺。《關于加強和改進城市基層黨的建設工作的意見》明確要求確保社區(qū)黨組織有資源有能力為群眾服務?！百Y源”從哪里來？不僅需要上級部門的支持，還需要社區(qū)自身資源的統(tǒng)籌。與計劃經濟時代社區(qū)黨組織及轉制之前村委會幾乎獨攬資源不同，“村改居”社區(qū)黨組織的功能發(fā)揮必須充分考慮資源分散、治理主體多元化的態(tài)勢。作為“村改居”社區(qū)經濟社會發(fā)展的領導核心，村級黨組織必須具備整合農村各種治理資源的能力，有效協(xié)調各種治理主體參與到社區(qū)發(fā)展當中來。調研發(fā)現(xiàn)，不少“村改居”社區(qū)黨組織整合協(xié)調各種治理主體的情況不容樂觀。有訪談對象指出：“現(xiàn)在基本上都是黨支部、居民委員會和股份合作公司‘三足鼎立，關系好的話還好，如果關系不好，‘三足鼎立就會變?yōu)椤銓??！保˙G社區(qū)民姚某，64歲）這在一定程度上反映出“村改居”社區(qū)黨組織在整合“三足”關系中的無奈。除了這三大主體，近幾年社會工作機構、物業(yè)管理公司、社區(qū)興趣組織等各種社會治理主體像雨后春筍般不斷涌現(xiàn)，“村改居”社區(qū)黨組織不再是居民利益訴求表達的唯一對象。在統(tǒng)籌社區(qū)各類組織加強社區(qū)治理方面協(xié)調能力的不足，在一定程度上反映了“村改居”社區(qū)黨組織功能的“失位”。

三是社區(qū)發(fā)展決策權式微。與計劃經濟時代黨組織全權負責村里大小事務決策不同，目前集體經濟組織的股東大會基本上掌握了“村改居”社區(qū)發(fā)展尤其是經濟發(fā)展重大事項的決策權，居委會實際上擔負著“執(zhí)行機構”的角色。S市N街道實行“村改居”社區(qū)黨組織書記和股份合作公司董事長分設，但社區(qū)黨組織書記通過法定程序兼任集體資產管理委員會主任，涉及集體資產重大事項的決策必須經過書記簽字方能生效，這就從制度上保證了社區(qū)黨組織書記在社區(qū)重大事項決策中的最終否決權，從而較好地實現(xiàn)了黨組織在社區(qū)重大事項決策中的角色“嵌入”。同樣是該街道，有的“村改居”社區(qū)卻沒有采用這一模式，即黨組織書記和董事長分設，社區(qū)黨組織書記擔任專職黨組織書記，不兼任集資委主任。在這種模式下，黨組織在社區(qū)重大事項決策中就出現(xiàn)了“隱身”的情況。究竟誰是社區(qū)重大事項的最終決定者，人們的認識不盡一致，49.1%的調查對象認為是股東大會，另有23.4%的人認為是黨組織，還有27.5%的人認為是居委會。有人一針見血地指出：“你看換屆選舉時是黨組織書記競爭激烈、居委會主任競爭激烈還是股份合作公司董事長競爭激烈，就知道誰說了算啦?！边@從一個側面反映出社區(qū)黨組織決策權的衰落。

2.政治功能削減

一是政治引領功能淡化。改革開放以來，社會結構變動劇烈、多元文化思潮涌起，都給社會發(fā)展帶來強烈的沖擊。特別是近年來隨著網絡信息技術的發(fā)展，大量新媒體不斷涌現(xiàn)，給基層黨組織的政治引領功能發(fā)揮帶來很大挑戰(zhàn)。對于“村改居”社區(qū)黨組織而言，由于受域外文化、城市文化強烈輻射，這種沖擊尤為明顯。與此同時，有的“村改居”社區(qū)黨組織有關負責同志的工作理念、工作方式、工作方法與時代發(fā)展相比顯得滯后，導致社區(qū)黨組織政治功能出現(xiàn)一定的淡化趨勢。比如，對意識形態(tài)新形勢、新特征把握不足，對意識形態(tài)領域斗爭的復雜性、尖銳性認識不深刻;在宣傳貫徹落實黨的基本理論、基本路線、基本方略和上級黨組織各項決策方面，方法陳舊落后;黨內政治生活質量欠佳;等等。還有人錯誤地認為：“村里最重要的事情是股東和村民的經濟利益問題，基層黨組織如果說要發(fā)揮作用，最重要的是怎么帶領大家發(fā)家致富?！保╕L社區(qū)居民盧某，40歲）從種種情況來看，一些“村改居”社區(qū)黨組織存在的政治引領功能淡化問題值得警惕。

二是政治組織功能弱化。在“村改居”社區(qū)，政治組織功能體現(xiàn)為把廣大黨員和群眾組織起來，貫徹中央和地方的決策部署，形成心往一處想、勁往一處使的良好局面。由于自身領導能力不足、權威消解等原因，一些“村改居”社區(qū)黨組織政治組織功能發(fā)揮不甚理想。比如，在開展黨內政治生活方面，黨員參加“三會一課”等組織生活本來是黨員的義務，但在訪談中有人反映：“過去開支部大會給50塊誤工補貼，大家還愿意來，現(xiàn)在不讓發(fā)補貼了，有的黨員三請四請才很不情愿地來?！痹诮M織和發(fā)動群眾方面，有的“村改居”社區(qū)黨組織將這一功能主動“讓渡”于社區(qū)居委會，認為組織和發(fā)動群眾貫徹落實上級決策部署、參與社區(qū)建設是“事務性”工作，而非“政治性”工作。以上情況在一定程度上反映了部分“村改居”社區(qū)黨組織政治組織功能弱化的現(xiàn)實。

三是政治監(jiān)督功能虛化?！吨袊伯a黨黨內監(jiān)督條例》在明確基層黨組織的監(jiān)督職責的同時，把政治監(jiān)督納入監(jiān)督的范疇。作為黨在基層的重要組織形態(tài)之一，“村改居”社區(qū)黨組織履行政治監(jiān)督功能責無旁貸。但調研發(fā)現(xiàn)，一些“村改居”社區(qū)黨組織在發(fā)揮政治監(jiān)督功能方面存在“缺位”“錯位”和“不到位”的情況，政治監(jiān)督更多地停留在文字層面。在“缺位”方面，有的“村改居”社區(qū)黨組織在社區(qū)居委會特別是股份合作公司董事會、監(jiān)事會等換屆選舉活動中，對有的參選人拉幫結派干涉選舉、宗族家族勢力干預選舉、請客送禮影響選舉、違規(guī)干預選舉行為由“地上”轉入“地下”等情況存在監(jiān)督“失察”的情況。在“錯位”方面，有的“村改居”社區(qū)黨組織對社區(qū)發(fā)展、社區(qū)事務的一般性監(jiān)督關注較多，而對政治性監(jiān)督關注較少;有的對社區(qū)重大事項決策監(jiān)督較多，但對黨員能不能發(fā)揮先鋒模范帶頭作用監(jiān)督較少。在“不到位”方面，主要體現(xiàn)在貫徹落實黨中央重大決策部署、同黨中央保持高度一致、對黨忠誠等方面監(jiān)督不到位。有的黨組織書記把主要精力放在關注黨員是否違反治安管理處罰法、是否違反計劃生育政策等方面，而對黨員在政治方向、政治立場、言論行動等方面的表現(xiàn)缺乏足夠的關注和監(jiān)督。

3.經濟功能退化

一是領導經濟發(fā)展角色過度“退讓”。伴隨著“村改居”的進程，不僅是社區(qū)治理結構發(fā)生深刻變革，集體產權制度也相應發(fā)生向現(xiàn)代企業(yè)制度的改革。在新的治理結構中，原來村黨支部直接支配人、財、物等重要資源的領導地位、功能也發(fā)生改變，社區(qū)居委會、股份合作公司的地位、職責等也有別于傳統(tǒng)農村社區(qū)的規(guī)定。在這種轉換過程中，個別“村改居”社區(qū)黨組織負責人簡單地以為，這是一種明確分工、互不干涉的治理格局：居委會屬居民自治組織，履行社區(qū)治理功能;股份合作公司實行董事會或理事會制度，獨立負責集體經濟運營;社區(qū)黨組織完全從集體經濟發(fā)展和社區(qū)事務管理中“脫身”出來，專注于黨的建設。在這樣一種理解下，黨組織自身在領導經濟發(fā)展中的角色無疑是過度“退讓”了。在實際運行中，社區(qū)發(fā)展重大事項往往由社區(qū)居委會決策，集體經濟發(fā)展重大決策則交由股份合作公司董事會或理事會獨立完成，黨組織的地位自然會邊緣化。

二是領導經濟發(fā)展缺乏制度支持?！吨袊伯a黨支部工作條例（試行）》規(guī)定了農村黨支部的“全面領導”職責，《關于加強和改進城市基層黨的建設工作的意見》也明確規(guī)定社區(qū)黨組織對社區(qū)內有關重要事項決定、資金使用等，要發(fā)揮社區(qū)黨組織的主導作用。但在具體運作層面，社區(qū)黨組織如何領導社區(qū)發(fā)展，如何發(fā)揮社區(qū)黨組織在社區(qū)內有關重要事項決定、資金使用等方面的主導作用，相關制度支撐仍不夠?！按甯木印焙?，各地的相關文件規(guī)定了社區(qū)黨組織、居委會、股份合作公司的權責關系，但相關法律法規(guī)對集體經濟組織、黨組織、自治組織這“三駕馬車”的關系界定得不夠明確，導致各地的做法如“八仙過海、各顯神通”，怎么方便怎么來。比如，有的地方規(guī)定黨組織書記兼任股份合作公司董事長（理事長）;有的地方實行社區(qū)黨組織書記、居委會主任和股份合作公司董事長（理事長）“一肩挑”;有的地方實行黨組織書記、居委會主任、股份合作公司董事長（理事長）互不兼任。有的股份合作公司董事長自以為掌握經濟發(fā)展“大權”，就可以不服從社區(qū)黨組織領導。個別“村改居”社區(qū)甚至一度出現(xiàn)股份合作組織拒不承擔黨組織活動經費、停發(fā)黨組織書記工資津貼的極端事例。

三是領導經濟發(fā)展缺乏能力支撐。經過近兩次的“兩委”換屆，城鄉(xiāng)社區(qū)黨組織班子成員的結構普遍優(yōu)化。但綜合來看，仍存在一些問題。調查數(shù)據(jù)顯示，51.3%的群眾認為社區(qū)黨組織領導經濟發(fā)展的能力“一般”，認為“非常強”和“比較強”的分別只占12.2%、27.4%。多數(shù)“村改居”社區(qū)黨組織班子成員沒有接受過系統(tǒng)的相關知識培訓，社區(qū)建設、社區(qū)發(fā)展、社區(qū)管理、公共服務等所需要的基本理論知識較為欠缺。不少“村改居”社區(qū)集體經濟組織可持續(xù)力不強，農村集體經濟發(fā)展基本上是以物業(yè)經濟為主，主要靠土地、廠房、商鋪等租金收入。受土地資源日益稀缺、產業(yè)結構調整等因素影響，這種發(fā)展模式難以為繼，集體經濟組織發(fā)展缺乏后勁，但是對于如何轉型升級、擴量提質，很少有黨組織書記會主動進行戰(zhàn)略性謀劃。特別是經濟較為落后的“村改居”集體經濟組織沒有獨立的班子、獨立的賬戶、獨立的辦公場所，大部分集體經濟組織缺少資源、資產，集體收入十分薄弱，集體經濟組織絕大多數(shù)是“空殼”。這些情況的出現(xiàn)，當然和所在區(qū)位、自然資源等因素緊密相關，但和黨組織班子領導集體經濟發(fā)展的能力不足也不無關系。

4.服務功能弱化

一是各職能部門服務下沉而黨組織自身能力欠缺。在目前的體制機制設計下，衛(wèi)健、人社、民政、公安、住建、工商等部門從各自職能出發(fā)，向“村改居”社區(qū)下沉不同的站所、服務中心等，社區(qū)的機構越來越多。調研發(fā)現(xiàn)，D社區(qū)掛了全國文化信息資源共享工程基層服務點、黨群聯(lián)心辦公室、省黨員干部遠程教育大型戶外示范站點、婦女之家示范點、社會綜合治理辦公室、綜治信訪維穩(wěn)工作站、黨員遠程教育終端接收點等34塊牌子。在新形勢下，“村改居”社區(qū)黨組織在統(tǒng)籌協(xié)調好與這些站所（中心）的關系方面，能力顯得有些捉襟見肘。

二是服務任務繁重而人員資金短缺。調研發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)掛牌設站所（中心）的部門都不向社區(qū)派駐人員、不下?lián)芙涃M，幾乎所有的工作都由社區(qū)干部承擔，有的“兩委”干部一人兼10多項職務，社區(qū)只能用集體經濟組織收入來彌補缺口。近幾年不少“村改居”社區(qū)集體經濟因結構單一、產業(yè)鏈低端等問題，當遭遇外部不利因素影響時，出現(xiàn)了發(fā)展動力不足、發(fā)展速度慢的情況，甚至有一些出現(xiàn)下滑趨勢。以GS社區(qū)為例，2015年村集體經濟收入為4000多萬元，2016年下降到3000多萬元。而社區(qū)的開支，除了工作人員工資、股民分紅、補貼村民社保教育費用、為老年人和特困人員提供生活補貼，還要承擔道路、學校等公共設施建設、維護、管理的費用，經濟壓力很大。與此同時，隨著社會的發(fā)展進步，人們的服務需求越來越多元化、精細化、專業(yè)化。除一般的審批、蓋章、收費、戶口遷移、就業(yè)低保等傳統(tǒng)項目以外，健康知識講座、心理咨詢、法制維權、生活服務等服務需求也十分迫切。在這種情況下，不少“村改居”社區(qū)黨組織常常面臨“巧婦難為無米之炊”的困境。

三是“政經分離”而社區(qū)發(fā)展投入不足?！按甯木印辈粌H體現(xiàn)為農村戶口變更為居民戶口、村委會改為居委會這兩個表象，也不僅體現(xiàn)為“政商分離”后帶來的社區(qū)治理結構的重構，更體現(xiàn)為轉型后集體經濟組織職責如何定位、市政基礎設施建設和管理經費的投入如何保障、“農轉居”人口如何享受與城市居民同樣的公共服務等深層次問題。按理說，既然已經由村改居，“村改居”社區(qū)和社區(qū)居民應該享受到與一般社區(qū)和社區(qū)居民同等的資源投入和公共服務，但實際情況離這一目標還差得很遠。不少“村改居”社區(qū)在改制后，更多的只是名稱的改變，實際管理體制和運行機制依然沿用以往的村級管理邏輯，外來的資源投入和公共服務提供仍不樂觀。比如Z市的127個居委會中，有57個仍執(zhí)行舊時的“村委會”管理體制。社區(qū)居民教育、治安、社區(qū)建設、衛(wèi)生健康等各項社會事務，社區(qū)各類基本公共服務的運行經費、社區(qū)居民的社會保險金以及“兩委”委員的工資依然由集體經濟組織承擔?！吧罾幚?，錢還是要村里出啊，而且由鎮(zhèn)里統(tǒng)一拉走，我們出的錢更多，每年多出十幾萬。治安也是社區(qū)自己負責，工作人員工資、巡邏油費、攝像頭維護等開支非常大?！保℅S社區(qū)黨委書記，43歲）這種情況不僅不利于集體經濟的發(fā)展和黨組織功能的實現(xiàn)，而且會對“村改居”制度的前景帶來沖擊。

二、“村改居”社區(qū)黨組織“功能障礙”的原因追溯

部分“村改居”社區(qū)黨組織之所以出現(xiàn)“功能障礙”，根本原因在于黨組織功能再造的“延滯性”與制度變遷及社區(qū)結構重組的“急劇性”之間產了生矛盾。具體來說，主要原因有以下幾個方面。

1.組織形態(tài)特殊而黨組織地位邊緣化、角色模糊化

“村改居”社區(qū)是一種區(qū)別于城市社區(qū)和農村社區(qū)的特殊組織形態(tài)，其空間形態(tài)的“城市性”、資源投入的“強自主性”、社會關系的“半熟人化”、產業(yè)結構的“非農化”等特征，都決定了其不可能簡單套用城市社區(qū)或農村社區(qū)的治理制度或模式。在頂層設計上，《中華人民共和國城市居民委員會組織法》《中華人民共和國村民委員會組織法》等法律并沒有對“村改居”這一特殊形態(tài)作出制度安排?！吨袊伯a黨支部工作條例（試行）》《中國共產黨農村基層組織工作條例》《關于加強和改進城市基層黨的建設工作的意見》等黨內法規(guī)也沒有對“村改居”社區(qū)黨組織的職責作出明確規(guī)定。在實踐中，“村改居”社區(qū)黨組織既不擁有居委會的自治權，對股份合作公司也沒有領導決策及實施監(jiān)督的權力。當前，“村改居”社區(qū)普遍實行黨組織書記和居委會主任“一肩挑”和“兩委”成員高度“交叉任職”，有的甚至實行黨組織書記、居委會主任和股份合作公司董事長“一肩挑”，這種安排本來意圖強化黨組織的領導功能，但實際上并沒有從根本上改變社區(qū)黨組織“地位弱化”和“角色邊緣化”的狀況?！案h支部，不如靠近個體戶”，社區(qū)黨組織在居民心中的地位，還不如一些致富能手。另外，一些地方的宗族勢力成為“村改居”社區(qū)治理的一股“非制度化”力量，也給社區(qū)黨組織地位帶來一定的負面影響。在治理制度已經城鎮(zhèn)化而運行機制仍保持鄉(xiāng)土性的情況下，“村改居”黨組織的地位邊緣化或角色模糊化對其功能發(fā)揮產生抵消作用。

2.治理結構調整而黨組織嵌入制度缺失

在傳統(tǒng)農村社區(qū)當中，雖然存在村級黨組織、村委會以及集體經濟組織等重要主體，但在具體運行當中，村委會基本上處于主導地位，村級黨組織成為村委會的依附組織，集體經濟組織也基本上由村委會把持。在這一模式下，農村社區(qū)儼然處于村委會的一元統(tǒng)治之下?！按甯木印币院?，集體經濟組織獨立出來，村委會的經濟職能逐漸讓渡于集體經濟組織，村委會專注于公共治理和公共服務。在這一過程中，原農村社區(qū)經歷了從幾乎是村委會的“一元治理”結構到包括社區(qū)黨組織、居委會、集體經濟組織、監(jiān)委會及其他各種組織在內的多元結構的轉換。這些“重構”或“轉型”而來的多元化組織以及“延續(xù)”下來的宗族力量乃至“異質性”特征明顯的居民個體，構筑了“村改居”社區(qū)復雜的關系網絡。各種治理主體之間的相互關系發(fā)生了變化，不同治理主體的職責有所不同。在居民隨著“城市性”的不斷增長而利益訴求更加多元化的情況下，作為領導核心的黨組織采取何種社區(qū)治理方式，是“懸浮治理”⑤還是“嵌入治理”，是統(tǒng)攬式治理還是協(xié)同式治理，都是亟待解決的問題。筆者在調研中發(fā)現(xiàn)，雖然一些“村改居”社區(qū)在黨組織介入重大事項決策方面有自己的“土規(guī)定”，但全國層面的制度設計仍為空白，總體上看，黨組織在社區(qū)及村集體經濟重大事項決策嵌入制度缺失的問題較為普遍。

3.權力秩序重構而黨組織權力式微

不管是自然界還是人類社會，均呈現(xiàn)一定的秩序特征，只不過在秩序的性質、結構以及強弱上存在差異。對于傳統(tǒng)農村社區(qū)、轉型社區(qū)、城市社區(qū)等不同類型的基層社區(qū)，其權力秩序結構有所不同。在“村改居”之后，其原有的權力秩序必然會經歷從解構到重構的過程，在社區(qū)治理主體發(fā)生變化的情況下，這些治理主體之間的互動關系也發(fā)生相應的調整。在這種權力秩序結構中，社區(qū)黨組織不再以“從屬者”的角色出現(xiàn)，居委會不再是社區(qū)一切資源的統(tǒng)攬者和分配者，集體經濟組織更專注于集體經濟發(fā)展，新出現(xiàn)的監(jiān)委會、物業(yè)管理企業(yè)、社會服務組織等治理主體也依據(jù)其角色和功能定位參與到社區(qū)公共事務中。社區(qū)黨組織的社區(qū)領導權、居委會的居民自治權、集體經濟組織的經濟發(fā)展權、物業(yè)管理企業(yè)的物業(yè)管理權、社會組織的服務提供權等共同構成“村改居”社區(qū)的新型權力秩序。雖然社區(qū)權力秩序發(fā)生了重構，但黨組織的權力并沒有得到“應然”的賦予，其對其他組織的統(tǒng)籌權、對社區(qū)資源的協(xié)調和分配權、重大事項決策話語權等并未得到彰顯。

三、“村改居”社區(qū)黨組織功能“適應性”再造的有效路徑

“村改居”不是制度的簡單更替，而是一種涉及治理理念、治理體制、治理方式的整體性變革，必然要求各治理主體的功能及時進行“適應性”再造。黨組織作為領導核心，其功能的“適應性”再造尤為迫切。在新型城鎮(zhèn)化背景下，“村改居”社區(qū)可以從以下三個維度進行考量，對“村改居”社區(qū)黨組織功能進行“適應性”再造，不斷強化其領導核心功能、政治功能、領導經濟發(fā)展功能、領導公共服務功能和社會整合功能，建構黨組織引領“村改居”社區(qū)治理的良性機制，減輕社區(qū)改制的政治成本、制度成本和社會成本。

1.制度維度：強化“村改居”社區(qū)黨組織功能實現(xiàn)的法理依據(jù)

目前我國關于城市社區(qū)和農村黨組織工作的制度文件重申了城市社區(qū)黨組織和農村社區(qū)黨組織的職責，但對于名義為“居”而實際為“村”的“村改居”社區(qū)卻缺乏相關規(guī)定?！按甯木印鄙鐓^(qū)雖然是一種帶有過渡性質的社區(qū)形態(tài)，但過渡的時間將是十分漫長的，在相當長的時間內，這一社區(qū)形態(tài)仍然會大量存在。鑒于此，應根據(jù)《關于加強和改進城市基層黨的建設工作的意見》《中國共產黨農村基層組織工作條例》等黨內法規(guī)的基本精神，進一步完善法律法規(guī)，強化黨組織功能實現(xiàn)的法理依據(jù)。一是明確提出構建黨組織對“村改居”社區(qū)各類組織全面領導的體制機制，構建“一核多元”治理體系。主要是確立以黨組織為領導核心、自治組織為主體、社區(qū)服務站為平臺、集體經濟組織為支撐、社會組織等為補充的組織體系，黨組織在社區(qū)組織體系中居于領導核心地位，統(tǒng)率其他各類組織，建立健全充滿活力的基層群眾性自治機制。二是明確黨組織領導社區(qū)重大事項決策的合法性程序。涉及社區(qū)建設、社區(qū)發(fā)展、居民自治章程、村規(guī)民約、集體經濟發(fā)展等的重大事項決策，須在黨組織的領導下進行，并在決策程序中通過“角色嵌入”的制度化，保障黨組織領導功能的實現(xiàn)。

2.資源維度：實現(xiàn)“村改居”社區(qū)黨組織的有效賦權

“村改居”社區(qū)黨組織要發(fā)揮好自身功能，需要各種條件保障和資源支撐，不能做“無米之炊”。一是建立社區(qū)行政事務準入機制。應厘清基層政府和居委會的職責界限，切實減輕居委會的行政負擔，建立社區(qū)行政事務準入機制，加快“村改居”社區(qū)的“去行政化”轉型，為“村改居”社區(qū)黨組織更好發(fā)揮功能“減負”“增能”。應以市一級政府部門為主導，系統(tǒng)梳理下放到“村改居”社區(qū)的事權，制定完善“村改居”社區(qū)的工作任務減負清單，規(guī)范“村改居”社區(qū)自治組織依法自治事項、依法協(xié)助政府開展工作的主要事項等。對于“村改居”社區(qū)承擔的政府有關部門下放的事權，盡可能地通過政府購買服務的方式開展服務，切實解決長期以來困擾基層的“千條線、一根針”的問題。同時，建立社區(qū)行政事項準入審批制度。對于各種“村改居”社區(qū)新增工作事項，應建立一定的“攔截機制”，明確審批程序，只有通過程序審批下沉的事項方能落到社區(qū)。二是完善資源投入保障機制?！按甯木印钡募w經濟一般具有較強的經濟實力，過去社區(qū)公共設施建設維護以及公共事業(yè)投入主要由集體經濟承擔，短期內改由政府財政全盤接管不符合現(xiàn)實。建議采用分步走、逐步過渡的方案，逐步解決“村改居”社區(qū)基本公共服務均等化問題。設定一定的過渡期，在過渡期內，“村改居”社區(qū)基本公共服務由政府財政和集體經濟組織共同承擔，其中的比例分成根據(jù)集體經濟組織的經濟實力進行合理確定，政府財政承擔的比例應逐年提高，具體變動比例根據(jù)實際情況通過科學測算而定。過渡期結束后，政府應承擔“村改居”社區(qū)基本公共服務的全部供給，并實現(xiàn)與純城市社區(qū)居民的均等化。在完全實現(xiàn)轉型的“村改居”社區(qū)，政府應堅持一視同仁，按一般城市社區(qū)的標準提供公共服務和各種資源的投入保障。三是健全共建共享共融機制。黨組織在“村改居”社區(qū)中不是孤立的主體，而是和社區(qū)其他組織、個人發(fā)生密切的聯(lián)系。推動“村改居”社區(qū)黨組織功能再生產，既要理順社區(qū)組織體系和治理結構，又要明確區(qū)域內各種主體參與社區(qū)治理的權責和義務。應堅持“共駐共建共享”的理念，以社區(qū)的區(qū)域化黨建為依托，健全“一體化”共建工作機制，完善“共享化”資源整合機制，創(chuàng)新“共融式”聯(lián)動機制。

3.自身維度：提升“村改居”社區(qū)黨組織的組織力

打鐵還需自身硬。習近平總書記在全國組織工作會議上指出：“要以提升組織力為重點，突出政治功能，健全基層組織，優(yōu)化組織設置，理順隸屬關系，創(chuàng)新活動方式，擴大基層黨的組織覆蓋和工作覆蓋?！雹迣崿F(xiàn)“村改居”社區(qū)黨組織功能轉型，從根本上要靠完善自身建設機制，不斷提升自身組織力，推動“村改居”社區(qū)黨的建設全面進步全面過硬。一是統(tǒng)一規(guī)范集體經濟組織黨組織設置模式。中國共產黨的基層組織體系一直是獨具特色的。由于組織稟賦和政治使命的要求，執(zhí)政黨運用基層組織嵌入社會的方式，獲得強大的動員和組織力量。⑦要嚴格按照黨組織設置的規(guī)范化要求，全面理順“村改居”社區(qū)黨組織體系。特別是對于集體經濟組織來說，應根據(jù)股東中正式黨員人數(shù)情況，根據(jù)“應建盡建”的原則，推動具備單獨成立黨組織條件的集體經濟組織成立黨組織。成立黨組織后，推行社區(qū)黨組織書記兼任集體經濟組織黨組織書記，并通過合法性程序由黨組織書記擔任董事長，實現(xiàn)黨對集體經濟組織的領導。二是切實提高社區(qū)黨組織班子的執(zhí)政能力。應根據(jù)“村改居”社區(qū)工作對象復雜化、利益訴求多元化的實際，不斷提升“村改居”社區(qū)黨組織領導經濟發(fā)展、服務居民群眾的能力。尤其要從夯實黨的執(zhí)政根基的高度，把政治屬性這一根本屬性鮮明地凸顯出來，把政治功能這一首要功能發(fā)揮出來，為“村改居”社區(qū)黨組織提升執(zhí)政能力提供全方位“營養(yǎng)來源”。三是加快黨建工作模式的現(xiàn)代化轉型。應根據(jù)改制后的形勢、任務、要求的變化，加快農村基層黨組織向城市基層黨組織的角色轉換，在工作理念、工作對象、工作內容乃至工作方式等方面主動調適，實現(xiàn)從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的模式轉型。比如在工作理念方面，加快從封閉集中向開放民主轉變;在工作對象方面，加快從戶籍人口向常住人口全覆蓋轉變;在工作內容上，加快從過于注重單一的服務向整體領導轉變;在工作方式上，加快從偏重于禮治向更加注重法治轉變。

注釋

①馬光川、林聚任：《分割與整合：“村改居”的制度困境及未來》，《山東社會科學》2015年第9期。

②藍宇蘊：《轉型社區(qū)的“總體性”組織及其破解》，《學術研究》2016年第11期。

③李昌平：《對“撤村并居”“農民上樓”的系統(tǒng)思考》，《中國黨政干部論壇》2011年第3期。

④田鵬、陳紹軍：《論“村改居”后村委會的功能嬗變》，《湖北社會科學》2015年第7期;邱國良：《多元與權威：農村社區(qū)轉型與居民信任》，《國家行政學院學報》2014年第6期。

⑤周飛舟在《從汲取型政權到“懸浮型”政權——稅費改革對國家與農民關系之影響》（《社會學研究》2006年第3期）一文中提出了“‘懸浮型政權”的概念。受其啟發(fā)，本文提出“懸浮治理”一詞，意為“村改居”社區(qū)黨組織“懸浮”于社區(qū)治理體系之外而難以真正發(fā)揮作用的狀態(tài)。

⑥習近平：《在全國組織工作會議上的講話》，人民出版社，2018年，第13—14頁。

⑦彭勃、邵春霞：《組織嵌入與功能調適：執(zhí)政黨基層組織研究》，《上海行政學院學報》2012年第2期。

責任編輯：浩 淼 文 武

Abstract：In the process of rapid urbanization， some community Party organizations of "village to residence" encountered problems such as the decline of core leadership functions， the reduction of political functions， the degradation of economic functions and the weakening of service functions. The main reasons for these problems are： the "village to residence" community organization form is special， the Party organization status is marginalized， the role is blurred， the governance structure adjustment and the Party organization embedded system is missing， the power order reconstruction and the Party organization power is small. The function of the community Party organization should be reconstructed adaptively from the perspective of system dimension， resource dimension and self-dimension.

Key words："village to residence"; community Party organization; function