反傾銷(xiāo)“替代國(guó)”方法的適用條件及濫用情況下中國(guó)的應(yīng)對(duì)策略

陳國(guó)芳

摘 要：反傾銷(xiāo)替代國(guó)方法適用的邏輯前提是政府掌控生產(chǎn)要素價(jià)格并影響市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制的形成，在這種情況下，采用替代國(guó)方法導(dǎo)致傾銷(xiāo)行為、傾銷(xiāo)幅度更容易被認(rèn)定，也導(dǎo)致出口方企業(yè)難以預(yù)判市場(chǎng)結(jié)果。按照《反傾銷(xiāo)協(xié)定》的規(guī)定，替代國(guó)方法的適用有嚴(yán)格的限定條件，只能對(duì)“中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”國(guó)家及入世有承諾授權(quán)國(guó)家采用，而“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位”并不是替代國(guó)方法適用的充分必要條件。對(duì)于中國(guó)而言，《議定書(shū)》第15條到期后，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家依然以“市場(chǎng)扭曲”為名對(duì)中國(guó)商品反傾銷(xiāo)中濫用替代國(guó)方法，違背了WTO的非歧視性原則，在WTO法律體系中并無(wú)依據(jù)。因此中國(guó)應(yīng)該利用WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制、規(guī)則談判及個(gè)案抗辯等策略來(lái)加以應(yīng)對(duì)。

關(guān)鍵詞：反傾銷(xiāo);替代國(guó);《議定書(shū)》;《反傾銷(xiāo)協(xié)定》;非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位

《中國(guó)加入WTO議定書(shū)》（下稱(chēng)《議定書(shū)》）第15條到期之后，WTO成員方對(duì)中國(guó)商品實(shí)施反傾銷(xiāo)能否繼續(xù)適用“替代國(guó)”方法引起了巨大爭(zhēng)議。從該條內(nèi)容與邏輯關(guān)系看，15條的內(nèi)容明顯具備“落日條款”性質(zhì)，即15年過(guò)渡期結(jié)束后就應(yīng)該終止適用。然而，該條到期后，西方發(fā)達(dá)國(guó)家在其內(nèi)容及邏輯關(guān)系上大做文章，認(rèn)為過(guò)渡期結(jié)束后并不能證明WTO成員方負(fù)有終止適用“替代國(guó)”方法之法律義務(wù)。從法律的角度看，《議定書(shū)》第15條設(shè)定的是WTO成員方對(duì)華實(shí)施反補(bǔ)貼、反傾銷(xiāo)的基本條件及適用范圍，而并不是對(duì)中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位的整體認(rèn)定。因此，針對(duì)WTO其他成員方對(duì)中國(guó)商品反傾銷(xiāo)調(diào)查濫用替代國(guó)方法，不能簡(jiǎn)單將其歸結(jié)于中國(guó)的非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位，也不應(yīng)該局限于該條設(shè)定的內(nèi)容，而是應(yīng)該全面分析WTO規(guī)則中反傾銷(xiāo)替代國(guó)方法的運(yùn)用邏輯與條件，才能采取有針對(duì)性的應(yīng)對(duì)措施。

一、反傾銷(xiāo)“替代國(guó)”方法及其負(fù)面影響

（一）替代國(guó)方法的適用邏輯

所謂的傾銷(xiāo)，按照WTO《反傾銷(xiāo)協(xié)定》的解釋?zhuān)侵敢粋€(gè)國(guó)家或地區(qū)的出口經(jīng)營(yíng)者以低于國(guó)內(nèi)市場(chǎng)正?；蚱骄鶅r(jià)格甚至低于成本價(jià)格向另一國(guó)市場(chǎng)銷(xiāo)售其產(chǎn)品的行為?？梢?jiàn)，認(rèn)定傾銷(xiāo)行為主要是比較涉案產(chǎn)品的出口價(jià)和正常值之間的偏離幅度。而替代國(guó)方法，則是在反傾銷(xiāo)調(diào)查中，不按照出口方國(guó)內(nèi)生產(chǎn)成本或市場(chǎng)價(jià)格來(lái)判定涉案產(chǎn)品的正常價(jià)值，而是以第三方的生產(chǎn)成本或市場(chǎng)價(jià)格來(lái)判定涉案產(chǎn)品正常價(jià)值的方法。適用替代國(guó)方法的前提是，出口方市場(chǎng)條件迥異于正常貿(mào)易條件，反傾銷(xiāo)機(jī)構(gòu)無(wú)法基于出口方的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)成本及市場(chǎng)價(jià)格來(lái)判定涉案產(chǎn)品正常價(jià)值，所以選擇一個(gè)生產(chǎn)同類(lèi)產(chǎn)品且對(duì)出口方有出口事實(shí)的第三方國(guó)內(nèi)生產(chǎn)成本及市場(chǎng)價(jià)格來(lái)判定涉案產(chǎn)品正常價(jià)值。在反傾銷(xiāo)實(shí)踐中，替代國(guó)方法的適用多數(shù)是針對(duì)沒(méi)有獲得“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位”認(rèn)可的WTO成員方。

進(jìn)口方在發(fā)起反傾銷(xiāo)調(diào)查中采用替代國(guó)方法，其主要是認(rèn)為非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位成員方企業(yè)的生產(chǎn)要素、商品價(jià)格等是由政府所控制的，生產(chǎn)及交易行為并不是自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為，進(jìn)而無(wú)法判定涉案商品的正常價(jià)值。這也就使得進(jìn)口方在反傾銷(xiāo)調(diào)查中無(wú)法找到合適的生產(chǎn)成本及價(jià)格來(lái)判定涉案商品的傾銷(xiāo)行為是否成立，進(jìn)而也就無(wú)法計(jì)算傾銷(xiāo)幅度。由此，非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位國(guó)家的市場(chǎng)價(jià)格及生產(chǎn)成本不能作為判定涉案產(chǎn)品正常價(jià)值的依據(jù)，需要用第三方的生產(chǎn)成本及市場(chǎng)價(jià)格來(lái)認(rèn)定。由此可以看出其認(rèn)定邏輯：第一，非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位國(guó)家的生產(chǎn)要素及商品價(jià)格是政府掌控的;第二，政府管控經(jīng)濟(jì)的行為影響了涉案商品正常價(jià)格機(jī)制的形成;第三，用第三方特別是具備市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位的第三方市場(chǎng)價(jià)格或生產(chǎn)成本來(lái)計(jì)算可以更好地判定涉案產(chǎn)品的正常價(jià)值。這三重邏輯具備遞進(jìn)關(guān)系，即政府掌控生產(chǎn)要素或干預(yù)定價(jià)是非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法反映生產(chǎn)及市場(chǎng)的真實(shí)狀況，由此適用替代國(guó)方法具備合理性。

（二）替代國(guó)方法的負(fù)面影響

第一，導(dǎo)致傾銷(xiāo)行為更容易被認(rèn)定。采用第三方的數(shù)據(jù)來(lái)計(jì)算涉案商品的實(shí)際成本及價(jià)格，導(dǎo)致認(rèn)定的涉案商品正常價(jià)值往往偏高，使得傾銷(xiāo)行為更容易成立。一旦傾銷(xiāo)行為被認(rèn)定成立，進(jìn)口方就會(huì)對(duì)涉案企業(yè)征收較高的反傾銷(xiāo)稅。中國(guó)商務(wù)部2018年向美國(guó)商務(wù)部提交的美國(guó)對(duì)華反傾銷(xiāo)案例評(píng)論中認(rèn)為，美國(guó)采用替代國(guó)方法認(rèn)定的中國(guó)涉案商品正常價(jià)值是同案中“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”國(guó)家同類(lèi)商品正常價(jià)值的數(shù)倍，最高的達(dá)到了15倍。正是因?yàn)樯姘府a(chǎn)品正常價(jià)值認(rèn)定過(guò)高，導(dǎo)致中國(guó)商品被征收較高的反傾銷(xiāo)稅，降低了中國(guó)商品在美國(guó)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)在2019年的一份反傾銷(xiāo)評(píng)估報(bào)告中指出，用替代國(guó)方法對(duì)非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體輸美產(chǎn)品進(jìn)行反傾銷(xiāo)認(rèn)定，平均征收的反傾銷(xiāo)稅率要高出對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體征收的反傾銷(xiāo)稅率的50.85%。

第二，導(dǎo)致傾銷(xiāo)幅度更容易計(jì)算。采用替代國(guó)計(jì)算方法，使得進(jìn)口方反傾銷(xiāo)部門(mén)在計(jì)算傾銷(xiāo)幅度上享有更大的自由裁量權(quán)。2001-2018年美國(guó)對(duì)華發(fā)起了106起反傾銷(xiāo)調(diào)查，而做出了肯定性反傾銷(xiāo)裁決的比例達(dá)到了80.1%，即85起案件被裁定傾銷(xiāo)行為成立。無(wú)論是立案數(shù)還是實(shí)施反傾銷(xiāo)措施案件數(shù)，在同期均位居美國(guó)對(duì)外反傾銷(xiāo)立案數(shù)及裁決措施數(shù)的首位。美國(guó)之所以輕易就認(rèn)定中國(guó)商品傾銷(xiāo)行為成立并計(jì)算出傾銷(xiāo)幅度，根源就是這85起肯定性裁決案件中，有50起案件用印度作為唯一替代國(guó)，而印度的同類(lèi)商品生產(chǎn)成本明顯高于中國(guó)。最終這85起作出肯定性裁定案件的傾銷(xiāo)幅度分別被認(rèn)定為20.5%-163.39%不等。

第三，導(dǎo)致出口方企業(yè)無(wú)法預(yù)判市場(chǎng)結(jié)果。采用替代國(guó)方法來(lái)認(rèn)定傾銷(xiāo)行為，使得反傾銷(xiāo)調(diào)查結(jié)果帶有較大的不確定性。在正常市場(chǎng)條件下，出口方企業(yè)能夠基于自身的生產(chǎn)成本和出口成本來(lái)確定銷(xiāo)售價(jià)格，由此也可以按照這個(gè)價(jià)格來(lái)預(yù)判是否在銷(xiāo)售的時(shí)候構(gòu)成傾銷(xiāo)行為，并提前做好預(yù)防措施。但在采用替代國(guó)方法的情況下，出口方企業(yè)對(duì)自身的生產(chǎn)成本與正常市場(chǎng)價(jià)之間的差額無(wú)法判定，傾銷(xiāo)行為是否成立并不能依據(jù)商業(yè)行為來(lái)預(yù)判，故難以事先采取有效的預(yù)防措施。

二、替代國(guó)方法適用的條件

（一）限定條件：“中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國(guó)家”或入世承諾有授權(quán)的國(guó)家

《反傾銷(xiāo)協(xié)定》第2條第1款確立了正常價(jià)值的含義，即正常貿(mào)易過(guò)程中出口國(guó)供消費(fèi)的同類(lèi)產(chǎn)品可比價(jià)格。換言之，即正常貿(mào)易過(guò)程中出口方國(guó)內(nèi)銷(xiāo)售價(jià)格就可以認(rèn)定是出口商品的正常價(jià)值。這是各國(guó)反傾銷(xiāo)實(shí)踐中確立涉案商品正常市場(chǎng)價(jià)的普遍做法。而該協(xié)定第2條第2款又規(guī)定，如果出口國(guó)在正常貿(mào)易中不存在該同類(lèi)產(chǎn)品或是出口國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)銷(xiāo)售量過(guò)低，難以進(jìn)行價(jià)格比較的情況下，判定傾銷(xiāo)幅度可以選擇適當(dāng)?shù)牡谌龂?guó)可比價(jià)格進(jìn)行比較，或是通過(guò)原產(chǎn)國(guó)的生產(chǎn)成本、利潤(rùn)、管理費(fèi)用和一般費(fèi)用來(lái)確定。同時(shí)，《反傾銷(xiāo)協(xié)定》第2條第7款規(guī)定，如果進(jìn)口方進(jìn)口的商品完全來(lái)自于壟斷國(guó)家，在其所有價(jià)格均在政府控制的情況下，按照第2.1條無(wú)法判定其國(guó)內(nèi)銷(xiāo)售價(jià)，進(jìn)口方可以考慮采用第三國(guó)的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格來(lái)進(jìn)行比較。該條通常被視為是替代國(guó)適用的法律依據(jù)。但該條只是提出了一種建議的可能性，而非授權(quán)進(jìn)口方直接采用替代國(guó)方法。特別需要注意的是，該條要求采用替代國(guó)方法必須遵循嚴(yán)格的限定條件，即出口方政府對(duì)貿(mào)易或生產(chǎn)要素完全壟斷，并控制商品定價(jià)。顯然，這一條件是針對(duì)“中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”國(guó)家而設(shè)定的?？v觀當(dāng)今世界，很難找到一個(gè)中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的國(guó)家。從這個(gè)角度看，《反傾銷(xiāo)協(xié)定》第2.7條的內(nèi)容已經(jīng)沒(méi)有適用之基礎(chǔ)。

而第2.7條內(nèi)容是來(lái)源于GATT時(shí)期，原屬于社會(huì)主義陣營(yíng)的波蘭、匈牙利、羅馬尼亞等國(guó)入關(guān)時(shí)所作的承諾并在工作組報(bào)告中對(duì)適用替代國(guó)方法進(jìn)行了授權(quán)，并確立了期限。而現(xiàn)在，世界上再?zèng)]有哪個(gè)國(guó)家將上述三國(guó)視為是中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國(guó)家，對(duì)其出口商品反傾銷(xiāo)調(diào)查也不會(huì)使用替代國(guó)方法。中國(guó)、越南在加入WTO的時(shí)候，同樣以《議定書(shū)》的形式進(jìn)行了授權(quán)并確定了期限，中國(guó)是15年，越南是18年。這就說(shuō)明，中國(guó)、越南等國(guó)的《議定書(shū)》與上述東歐三國(guó)在入關(guān)時(shí)所作的承諾是一種附期限的授權(quán)。由此而論，在現(xiàn)行WTO框架下，反傾銷(xiāo)依照出口方國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)或生產(chǎn)成本來(lái)認(rèn)定出口價(jià)格對(duì)于中國(guó)而言，15年授權(quán)期已過(guò)，其他國(guó)家再對(duì)中國(guó)商品反傾銷(xiāo)適用替代國(guó)方法并無(wú)WTO規(guī)則的支持。

（二）“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位”并不是替代國(guó)適用的充分必要條件

由于《中國(guó)加入WTO議定書(shū)》第15條的存在以及發(fā)達(dá)國(guó)家在對(duì)華反傾銷(xiāo)實(shí)踐中頻繁適用替代國(guó)方法，導(dǎo)致不少人認(rèn)為這是由于中國(guó)的非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位所致。其實(shí)并非如此，非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位并不是替代國(guó)方法適用的充分必要條件。具體而言：第一，WTO規(guī)則沒(méi)有認(rèn)定非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位國(guó)家是替代國(guó)方法適用的條件。綜觀WTO一攬子協(xié)議，對(duì)非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)沒(méi)有明確之界定，更談不上將非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位作為采用替代國(guó)方法的條件。《反傾銷(xiāo)協(xié)定》第2條第7款規(guī)定極為明確，替代國(guó)方法只能是局限于貿(mào)易、價(jià)格被國(guó)家壟斷的經(jīng)濟(jì)體。由此認(rèn)定，非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位并不等于“中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”。而且《議定書(shū)》第15條d款明確規(guī)定，如果中國(guó)某個(gè)行業(yè)依照進(jìn)口方國(guó)內(nèi)法能夠證明其具備市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位，替代國(guó)方法就不能適用。這也表明，WTO規(guī)則并未將非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位作為替代國(guó)方法適用之前提。第二，將非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位與替代國(guó)方法進(jìn)行掛鉤并無(wú)國(guó)際法依據(jù)。非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位這一提法并不是WTO規(guī)則中的內(nèi)容，而是在歐美發(fā)達(dá)國(guó)家反傾銷(xiāo)實(shí)踐中逐步形成的，并不是國(guó)際法意義上的通行規(guī)則。而且，非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)只能是按照進(jìn)口方的國(guó)內(nèi)法來(lái)認(rèn)可，由此表明其更不是國(guó)際法規(guī)則。美國(guó)在反傾銷(xiāo)實(shí)踐中第一次采用替代國(guó)方法是1960年針對(duì)捷克自行車(chē)反傾銷(xiāo)案，那時(shí)美國(guó)國(guó)內(nèi)法中并無(wú)“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。直到1974年的《貿(mào)易法案》出臺(tái)后，才第一次規(guī)定對(duì)非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家應(yīng)當(dāng)使用替代國(guó)方法，但對(duì)非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)并沒(méi)有明確界定。直到1988年，美國(guó)出臺(tái)《貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)力法案》，才將非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)予以明確。這一標(biāo)準(zhǔn)自從出臺(tái)后一直飽受爭(zhēng)議，而且對(duì)商務(wù)部的授權(quán)過(guò)大。而歐盟的反傾銷(xiāo)法律中對(duì)非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)從未作出明確的規(guī)定，適用替代國(guó)的方法帶有更大的隨意性。

三、替代國(guó)方法濫用背景下中國(guó)的應(yīng)對(duì)策略

（一）警惕新的替代國(guó)方法

因《反傾銷(xiāo)協(xié)定》第2條第2款中對(duì)“特殊市場(chǎng)狀況”并未進(jìn)行內(nèi)涵界定，該條的這一未盡之處，為歐美發(fā)達(dá)國(guó)家采用替代國(guó)方法找到了新的“法律依據(jù)”。當(dāng)前，對(duì)于中國(guó)而言，需要警惕《議定書(shū)》第15條到期后新的替代國(guó)方法。對(duì)于第15條的法律解釋及效力認(rèn)定還需要WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)作出裁決。然而，在實(shí)踐中，歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)對(duì)中國(guó)采用新替代國(guó)方法的情況留有后手。美國(guó)在2018年出臺(tái)的《貿(mào)易優(yōu)惠擴(kuò)展法》中進(jìn)一步細(xì)化了“特殊市場(chǎng)情況” “市場(chǎng)扭曲情形”等規(guī)定，為其對(duì)中國(guó)繼續(xù)采用替代國(guó)方法做鋪墊。2017年歐盟在《貿(mào)易現(xiàn)代化法案》中雖然刪除了非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條款，但繼而以“市場(chǎng)扭曲”條款來(lái)替代非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條款，凡是被歐盟認(rèn)定為存在市場(chǎng)扭曲的國(guó)家，可以繼續(xù)采用替代國(guó)方法。澳大利亞在2018年修訂《綜合貿(mào)易法案》中用“特殊市場(chǎng)狀況”條款來(lái)替代非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條款，替代國(guó)方法可以繼續(xù)適用存在“特殊市場(chǎng)狀況”的國(guó)家，而從該法修訂至今，澳對(duì)中國(guó)商品發(fā)起的幾起反傾銷(xiāo)調(diào)查案件，在確定傾銷(xiāo)幅度的時(shí)候繼續(xù)選擇韓國(guó)、印度作為替代國(guó)。

從上述歐美國(guó)家的法律規(guī)定看，無(wú)論是以“特殊市場(chǎng)狀況”還是以“市場(chǎng)扭曲”為由，主要是為其在反傾銷(xiāo)中繼續(xù)采用替代國(guó)方法提供正當(dāng)法律理由，由此排除了在反傾銷(xiāo)調(diào)查中采用出口方的國(guó)內(nèi)成本和價(jià)格來(lái)計(jì)價(jià)的普遍方法。雖然《反傾銷(xiāo)協(xié)定》第2條第2款存在模糊之處，但從嚴(yán)格的文本上解讀，并不能為歐美、澳等國(guó)家繼續(xù)采用替代國(guó)方法提供法律依據(jù)。實(shí)際上，替代國(guó)方法一直在WTO規(guī)則中沒(méi)有明確的法律支持，更沒(méi)有規(guī)則支持替代國(guó)方法與非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位存在內(nèi)在聯(lián)系。WTO之所以持這種態(tài)度，就是對(duì)替代國(guó)方法濫用可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)及貿(mào)易保護(hù)抱有警惕，無(wú)意將這一歧視性做法上升為WTO規(guī)則。而通過(guò)議定書(shū)或入世承諾等法律文件來(lái)對(duì)特定成員方反傾銷(xiāo)采用替代國(guó)方法的特殊制度安排，是新成員在加入WTO后與各方談判妥協(xié)的結(jié)果，本質(zhì)上是一種利益交換，只能是階段性的制度安排，不能成為永久性規(guī)則，否則就與WTO奉行的非歧視性原則和最惠國(guó)待遇原則相違背。