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    政府信息公開申請(qǐng)與信訪之辨析

    2020-07-27 15:41:38李良杰
    山東青年 2020年6期
    關(guān)鍵詞:政府信息公開信訪

    李良杰

    摘 要:當(dāng)前,有效區(qū)別信訪事項(xiàng)與政府信息公開,已經(jīng)成為各級(jí)信訪部門和行政部門面臨的一道難題。本文系統(tǒng)分析了政府信息公開與信訪事項(xiàng)的區(qū)別與聯(lián)系,詳盡羅列了在政府信息公開的過程中,區(qū)分政府信息與信訪事項(xiàng)中的若干常見誤區(qū)。本文認(rèn)為,行政部門在準(zhǔn)確區(qū)分和答復(fù)涉及信訪的政府信息公開申請(qǐng)之余,還應(yīng)依法維護(hù)申請(qǐng)人的程序性權(quán)利。

    關(guān)鍵詞:政府信息公開;信訪;程序性權(quán)利

    政府信息公開制度自2008年5月正式施行以來,滿足了公民、法人、其他組織對(duì)政府信息的利用需求,保障了公民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。而信訪作為另外一種獨(dú)立制度,在實(shí)行過程中往往出現(xiàn)與信息公開互相交叉的情況,由此引發(fā)在信訪領(lǐng)域政府信息公開申請(qǐng)及行政復(fù)議案件激增

    [1]。本文著重論述了政府信息與信訪之間的區(qū)別與聯(lián)系,并提出若干正確判斷與妥善處理公民在信訪領(lǐng)域依法申請(qǐng)政府信息公開的建議。

    一、 政府信息公開與信訪事項(xiàng)的聯(lián)系和區(qū)別

    政府信息公開與信訪雖然屬于兩種不同的制度,但二者實(shí)行過程中在某些方面存在共同之處?!缎旁L條例》第二條規(guī)定:信訪是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式,向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門反映情況。提出建議、意見或者投訴請(qǐng)求,依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)。而《中華人民共和國(guó)政府信息公開規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《政府信息公開規(guī)定》)第二條規(guī)定:政府信息是指政府機(jī)關(guān)掌握的與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理和公共服務(wù)相關(guān)的,以紙質(zhì)、膠卷、磁帶、磁盤以及其他電子存儲(chǔ)材料等載體反映的內(nèi)容。根據(jù)以上規(guī)定,受理信訪事項(xiàng)和政府信息公開申請(qǐng)的主體都是政府機(jī)關(guān),而且都是由政府機(jī)關(guān)保存的從當(dāng)事人那里獲得或者自行制作的信息。另外二者在申請(qǐng)方式上有一定相似性,都可以通過書面形式提出申請(qǐng)。

    但政府信息公開與信訪有著不同的功能價(jià)值、職權(quán)設(shè)定和程序規(guī)則,如對(duì)兩者不作區(qū)分,極易導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)內(nèi)部職權(quán)劃分混亂、無法及時(shí)維護(hù)行政相對(duì)人權(quán)益和行政資源和司法資源浪費(fèi)等問題。二者的區(qū)別主要在以下幾個(gè)方面。

    1. 政府信息和信訪事項(xiàng)信息的性質(zhì)不同。前者是政府掌握的信息,政府信息公開保護(hù)的是公民、法人和其他組織對(duì)政府工作的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。后者是公民、法人和其他組織反映的情況、意見、建議和請(qǐng)求,信訪制度保護(hù)的是公民的陳述權(quán)和訴請(qǐng)權(quán)。

    2. 政府信息公開和信訪事項(xiàng)受理的范圍不同。根據(jù)《政府信息公開規(guī)定》可以公開的政府信息屬于行政機(jī)關(guān)掌握的與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理和公共服務(wù)相關(guān)的政府信息,只能是政府掌握的信息?!缎旁L條例》規(guī)定信訪人可以提出的信訪事項(xiàng)包括以下四類:一是對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的批評(píng)、建議和要求;二是檢舉、揭發(fā)行政機(jī)關(guān)工作人員的違法失職行為;三是控告侵害自己合法權(quán)益的行為;四是其他信訪事項(xiàng)。

    3. 政府信息公開和信訪事項(xiàng)救濟(jì)的渠道不同?!墩畔⒐_規(guī)定》對(duì)行政機(jī)關(guān)公開政府信息的范圍、方式和程序做出了明確規(guī)定。如果公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益,可以向有關(guān)機(jī)關(guān)或者部門申請(qǐng)行政復(fù)議,也可以直接向人民法院提起行政訴訟。而對(duì)于信訪人的來信來訪,有關(guān)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)做出回復(fù),但行政機(jī)關(guān)的回復(fù)不會(huì)對(duì)信訪人做出影響其權(quán)利義務(wù)的決定,因而不是一種具體的行政行為。

    二、 在信訪領(lǐng)域申請(qǐng)政府信息公開的幾大誤區(qū)

    在政府信息公開的過程中,如何區(qū)分政府信息與信訪事項(xiàng)是行政機(jī)關(guān)工作的難點(diǎn)。以下列出了幾種常見誤區(qū)。

    1. 以申請(qǐng)政府信息公開的名義反映信訪、舉報(bào)的問題。

    眾所周知,無論是信訪,還是舉報(bào),都不受政府信息公開制度的調(diào)整,即使是行使信訪和舉報(bào)的權(quán)利,公民、法人或者其他組織也應(yīng)當(dāng)按照法律的規(guī)定,向有管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)提出,而不能通過隨意向一個(gè)沒有管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)提出一個(gè)訴求。

    針對(duì)形式上是政府信息公開,但是所申請(qǐng)的內(nèi)容屬于信訪、舉報(bào)事項(xiàng)的申請(qǐng),行政機(jī)關(guān)不能將其納入政府信息公開的受理范圍,而應(yīng)對(duì)申請(qǐng)人的政府信息公開申請(qǐng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審核,對(duì)確屬于信訪、舉報(bào)事項(xiàng)的政府信息公開申請(qǐng),應(yīng)按照《政府信息公開條例》規(guī)定的期限將其申請(qǐng)不屬于政府信息公開受理范圍的事實(shí)書面告知申請(qǐng)人。

    2. 以申請(qǐng)政府信息公開的方式詢問信訪事項(xiàng)的處理情況或結(jié)果。

    信訪人對(duì)信訪事項(xiàng)的處理情況或結(jié)果的詢問應(yīng)通過信訪渠道進(jìn)行,如果對(duì)信訪事項(xiàng)的答復(fù)意見不服,可以按照“三級(jí)答復(fù)”的原則向上級(jí)行政主管部門反映,要求對(duì)信訪答復(fù)意見進(jìn)行復(fù)查復(fù)核,而不能將對(duì)信訪事項(xiàng)的詢問或不服演變成政府信息公開申請(qǐng)。否則,就混淆了兩種制度的作用,更違背了政府信息公開制度設(shè)立的本意。

    3. 以申請(qǐng)政府信息公開的方式要求提供信訪答復(fù)意見中提到的細(xì)化文件。

    部分信訪人對(duì)行政機(jī)關(guān)出具的答復(fù)意見不服,要求行政機(jī)關(guān)通過政府信息公開的方式提供答復(fù)意見中提到政策依據(jù)、制度規(guī)定、法律法規(guī)等細(xì)化文件?!墩畔⒐_條例》是政府信息公開領(lǐng)域的一般法,而《信訪條例》是調(diào)整信訪領(lǐng)域相關(guān)行為的特別法,根據(jù)特別法優(yōu)于一般法的原理,公民、法人和其他組織申請(qǐng)獲取行政機(jī)關(guān)在信訪處理過程中的相關(guān)信息的,應(yīng)按照《信訪條例》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行。

    行政機(jī)關(guān)在處理申請(qǐng)公開信訪事項(xiàng)回復(fù)所依據(jù)的相關(guān)文件的申請(qǐng)時(shí),首先明確該文件的制作保存機(jī)關(guān)是否為行政機(jī)關(guān),若否則需進(jìn)一步明確該機(jī)關(guān)是否在履職過程中保存了該信息,若否則可書面告知申請(qǐng)人該信息不屬于政府信息;若所申請(qǐng)文件是由行政機(jī)關(guān)制作、或者在履職過程從他處獲取保存的,則需結(jié)合《信訪條例》的具體規(guī)定核實(shí)確定該文件是否為《信訪條例》具體規(guī)定的細(xì)化文件,若是則該文件屬于信訪制度的調(diào)整范圍,若否則應(yīng)屬于政府信息公開的調(diào)整范圍。

    4. 以申請(qǐng)政府信息公開的方式要求提供行政機(jī)關(guān)內(nèi)部公文。

    行政機(jī)關(guān)內(nèi)部處于討論、研究或者審查中的過程性信息、決策性信息以及在日常工作中產(chǎn)生的內(nèi)部管理信息,如行政機(jī)關(guān)內(nèi)部上下級(jí)之間的請(qǐng)示、通知、工作報(bào)告、會(huì)議紀(jì)要等信息通常被列為可以不公開的情形。這些信息普遍具有“內(nèi)部性”和“非終極性”的特點(diǎn),屬于“意思形成”的信息,一旦過早公開,可能會(huì)引起誤解和混亂,或者妨礙坦率的意見交換以及正常的意思形成,從而降低政府效率。這類信息免于公開目的是保護(hù)政府決策過程的完整性,鼓勵(lì)各級(jí)行政機(jī)關(guān)之間的相互討論,防止做出草率決定[2]。

    《政府信息公開條例》雖然對(duì)內(nèi)部信息、過程信息、決策信息是否可以申請(qǐng)公開沒有作出明確規(guī)定,但《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好政府信息依申請(qǐng)公開工作的意見》(國(guó)辦發(fā)〔2010〕5號(hào))第二條中規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)在日常工作中制作或者獲取的內(nèi)部管理信息以及處于討論、研究或者審查中的過程性信息,一般不屬于《條例》所指應(yīng)公開的政府信息?!?/p>

    從對(duì)以上問題的分析中可以看出,信訪事項(xiàng)信息的范圍要大于政府信息的范圍,它包括了信訪人在信訪過程中有關(guān)行政機(jī)關(guān)尚不掌握或并不屬于相關(guān)行政機(jī)關(guān)掌握的一些信息。在實(shí)際操作過程中,對(duì)于明確屬于信訪事項(xiàng)的信息,除有特殊的情形外,原則上應(yīng)當(dāng)按信訪的規(guī)定尋求救濟(jì),而不應(yīng)該走政府信息公開的程序。

    三、 依法維護(hù)公民申請(qǐng)政府信息公開的程序性權(quán)利

    即使對(duì)于屬于信訪事項(xiàng)的信息,申請(qǐng)人通過政府信息公開的方式向行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)的,行政機(jī)關(guān)也不能拒接申請(qǐng),而應(yīng)當(dāng)按照政府信息公開的程序在規(guī)定期限內(nèi)進(jìn)行答復(fù),不能擅自將申請(qǐng)人的申請(qǐng)轉(zhuǎn)到信訪部門,或者按照信訪答復(fù)形式進(jìn)行處理。

    另外,上訪是《憲法》和《信訪條例》賦予公民的一項(xiàng)基本權(quán)利?!缎旁L條例》同樣保障了信訪人在信訪過程中應(yīng)當(dāng)享受基本權(quán)利,主要包含以下幾種:依法反映情況的權(quán)利、不受打擊報(bào)復(fù)的權(quán)利、查詢辦理情況的權(quán)利、要求復(fù)查、復(fù)核的權(quán)利、得到獎(jiǎng)勵(lì)的權(quán)利等。信訪人可按照《信訪條例》的規(guī)定,要求行政機(jī)關(guān)出具有關(guān)書面答復(fù)材料,維護(hù)自身對(duì)信訪過程中產(chǎn)生信息的知情權(quán)。

    綜上所述,行政機(jī)關(guān)在辦理政府信息公開申請(qǐng)的過程中,應(yīng)對(duì)政府信息公開與信訪事項(xiàng)進(jìn)行全面分析,認(rèn)真區(qū)分,提高行政機(jī)關(guān)答復(fù)的準(zhǔn)確性、合法性、高效性,并依法維護(hù)申請(qǐng)人的程序性權(quán)利。

    [參考文獻(xiàn)]

    [1]樊長(zhǎng)春,《政府信息公開糾紛訴訟指引與實(shí)務(wù)解答》,法律出版社,2017年5月第一版,P58-62.

    [2]侯丹華,《政府信息公開行政訴訟有關(guān)問題研究》,《行政法學(xué)研究》,2010年第4期.

    (作者單位:中國(guó)石油化工集團(tuán)有限公司綜合管理部,北京 100728)

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