城市基層管理體制的改革創(chuàng)新研究

祁發(fā)仲

Research on Reform and Innovation of Urban Grassroots Management System

QI Fa-zhong

【摘? 要】城市基層管理體制的創(chuàng)新一直是我們面臨的重大理論和現(xiàn)實(shí)問題。城市基層管理體制需要改革突破，需要順應(yīng)基本公共服務(wù)貼近基層、貼近居民的要求。為此，論文從當(dāng)前城市基層管理體制的弊端出發(fā)，以幾個(gè)實(shí)際例子作為補(bǔ)充，對城市基層管理體制改革提出幾點(diǎn)建議。

【Abstract】The innovation of urban grassroots management system has always been an important theoretical and practical problem we are facing. The urban grassroots management system needs a breakthrough in reform and needs to comply with the requirement that basic public services should be close to the grassroots and residents. Therefore， this paper starts from the disadvantages of the current urban grassroots management system and supplements it with several practical examples to put forward some suggestions for the reform of urban grassroots management system.

【關(guān)鍵詞】城市;基層管理;改革創(chuàng)新

【Keywords】city; grassroots management; reform and innovation

【中圖分類號(hào)】D669.3? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文章編號(hào)】1673-1069（2020）05-0068-02

1 引言

隨著城市化進(jìn)程的加快和居民自治意識(shí)的提高，大量社會(huì)公共基礎(chǔ)事務(wù)逐漸回歸到社區(qū)服務(wù)之中，社區(qū)基層組織開始承擔(dān)越來越多的社會(huì)管理職能。但是我國現(xiàn)行的城市基層管理體制卻暴露出管理制度不健全、管理結(jié)構(gòu)不合理、管理方式單一等弊端，難以承擔(dān)全部社會(huì)管理職能。因此，需要在借鑒西方發(fā)達(dá)國家和國內(nèi)部分地區(qū)成熟經(jīng)驗(yàn)和已經(jīng)做的改革的基礎(chǔ)上，重新構(gòu)建我國的城市基層管理體制。

2 當(dāng)前城市基層管理體制的弊端

2.1 城市基層管理制度不健全

現(xiàn)有的城市基層管理制度設(shè)計(jì)和職能設(shè)置更側(cè)重于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的層面，過度地關(guān)注經(jīng)濟(jì)問題使得許多新的社會(huì)問題如何處理尚未形成制度，城市基層管理的一些領(lǐng)域還存在著制度上的空白。另外，政府管理實(shí)體性制度較多，程序性制度較少，容易造成辦事流程不完善、工作標(biāo)準(zhǔn)不明確、權(quán)利運(yùn)行不透明等問題，缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制。制度的不健全使得行政管理過程中容易出現(xiàn)不規(guī)范的現(xiàn)象，致使有些人鉆法律的空子做違反道德倫理的事情。

2.2 城市基層管理結(jié)構(gòu)不合理

許多歷史遺留原因和城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的新問題和新矛盾不斷，為此各種機(jī)構(gòu)部門也在不斷的增設(shè)，相關(guān)部門的數(shù)量越多，便增加了部門之間的運(yùn)行內(nèi)部損耗，且無法很好地提供社會(huì)公共服務(wù)。城市基層管理區(qū)劃和管理層級沒有進(jìn)行科學(xué)合理的設(shè)置，有的區(qū)劃過大，層級太多，管理流程過于煩瑣，導(dǎo)致管理傳遞周期過長，辦事效率十分低下。許多人辦事不知道找哪個(gè)部門辦理，凸顯城市基層管理結(jié)構(gòu)的不合理。

2.3 城市基層管理方式過于簡單

很多地區(qū)對城市基層管理不夠重視，由于歷史原因，城市基層管理往往沿用以慣于采用的管理方式，管理方式單一，常常無法滿足社會(huì)公眾的普遍需求。很多管理方式向別的地方學(xué)習(xí)時(shí)不顧自身的需求，濫用管理方式，導(dǎo)致辦事效率低下，居民的滿意度不高。

3 城市基層管理體制的改革創(chuàng)新的實(shí)例

3.1 海淀區(qū)“街鎮(zhèn)吹哨、部門報(bào)到”改革

建立符合中國城市特色的基層社會(huì)管理體系，是國家治理體系現(xiàn)代化和國家治理能力建設(shè)的重要組成部分。北京海淀區(qū)以民眾需求為導(dǎo)向進(jìn)行改革等工作，“街鎮(zhèn)吹哨、部門報(bào)到”，積極研究和創(chuàng)新管理體系結(jié)構(gòu)。它有效地激發(fā)了一個(gè)新的、創(chuàng)新的時(shí)代的“集團(tuán)”關(guān)系、政黨和群眾之間的關(guān)系以及“政治社會(huì)”之間的關(guān)系。通過黨建引領(lǐng)推進(jìn)街鎮(zhèn)行政體制和機(jī)構(gòu)改革，推進(jìn)城鄉(xiāng)進(jìn)行“多網(wǎng)”融合發(fā)展與建立“大城管”體系，建設(shè)綜合執(zhí)法平臺(tái)，制定職責(zé)清單，持續(xù)地推動(dòng)社區(qū)減負(fù)并向街鎮(zhèn)賦權(quán)，建立“街巷長”制和“小巷管家”隊(duì)伍、街區(qū)責(zé)任規(guī)劃師制度等系列舉措，這項(xiàng)改革實(shí)現(xiàn)了部門再造、社區(qū)再造和城市再造，為創(chuàng)新新時(shí)代“條塊”關(guān)系、黨群關(guān)系與“政社”關(guān)系提供了幫助和啟示。

3.2 貴陽探索建立“社區(qū)制”

貴陽的城市基層管理體制改革主要是建立社區(qū)制，它是一個(gè)非常簡單、高效和多樣化的城市基層管理體系和運(yùn)行機(jī)制。一是簡化管理層次。取消街道黨工委、街道辦事處，建立直屬街道社區(qū)黨委和社區(qū)服務(wù)中心，作為區(qū)域黨建工作的基本平臺(tái)，變“市—區(qū)—街道—社區(qū)”四級管理為“市—區(qū)—社區(qū)”三級管理，實(shí)現(xiàn)黨的工作重心下移的目標(biāo)。社區(qū)服務(wù)中心是直接為群眾提供公共管理服務(wù)的基層事業(yè)單位。二是構(gòu)建“一委一會(huì)一中心”組織構(gòu)架?！耙晃保瓷鐓^(qū)黨委，是社區(qū)各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)核心?！耙粫?huì)”，即居民議事會(huì)，是社區(qū)議事協(xié)商機(jī)構(gòu)。“一中心”，即社區(qū)服務(wù)中心，是政府在社區(qū)實(shí)施服務(wù)和管理的平臺(tái)。形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社區(qū)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)治理格局。三是實(shí)行“一社多居”，以區(qū)域面積和服務(wù)半徑為基礎(chǔ)，結(jié)合人口、治安管理、公共服務(wù)資源配置等因素，重新界定社區(qū)管理服務(wù)范圍，每個(gè)社區(qū)地域面積為2～3km2，人口數(shù)量2～4萬人。這樣的社區(qū)劃分更貼近居民，更注重人們的便利和利益。四是推行“居政分離”。居委會(huì)協(xié)助社區(qū)服務(wù)中心的工作，不承擔(dān)行政事務(wù)工作。政府需要幫助居委會(huì)的工作，應(yīng)當(dāng)及時(shí)通過“政府購買服務(wù)”的方式兌現(xiàn)資金，從而實(shí)現(xiàn)“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”“養(yǎng)事不養(yǎng)人”。

4 未來城市基層管理體制改革的建議

4.1 淡化社區(qū)組織的行政化色彩，增強(qiáng)社區(qū)自治功能

社區(qū)管理的體制改革旨在依法賦予人民權(quán)力，使他們成為“自我組織、自我管理和自我教育”的大眾自治組織。在城市社區(qū)管理體制改革的下一階段，政府應(yīng)改變其作用和地位，明確規(guī)定其主要職能：制定政策，管理部門，創(chuàng)建一個(gè)新的地方政府，有利于改變社區(qū)事務(wù)一體化和民主化方針的環(huán)境。目前，有兩個(gè)主要領(lǐng)域正在進(jìn)行之中：建立和改進(jìn)社區(qū)人民代表大會(huì)制度和居民公約制度。

4.2 提高居民參與意識(shí)，提供居民參與渠道

提高居民參與意識(shí)，提供居民參與渠道是社區(qū)自治的一個(gè)重要保障。為此目的，周口市在社區(qū)管理體制改革的框架內(nèi)，致力于三個(gè)方面：一是在社區(qū)居民中培養(yǎng)社區(qū)認(rèn)同感和社區(qū)歸屬感。二是將“團(tuán)結(jié)”人口轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)”和“社區(qū)”，以此作為民眾參與的基本要素，這需要一個(gè)漫長的過程。此外，通過提高服務(wù)水平，特別是通過提供個(gè)性化服務(wù)，加強(qiáng)居民對社區(qū)的依賴。三是投資于培養(yǎng)一批社區(qū)領(lǐng)袖，通過他們動(dòng)員民眾。在社區(qū)事務(wù)中，這些社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)人是杰出的人物，是社區(qū)或社會(huì)組織的重要組成部分，是具有很高的知名度、社會(huì)地位、道德、智慧的精英，他們強(qiáng)大的公民意識(shí)可以幫助他人參與社區(qū)管理。社區(qū)聽證會(huì)系統(tǒng)讓社區(qū)居民參與社區(qū)內(nèi)的重要決策，即建立一個(gè)小組長制度，使居住在社區(qū)內(nèi)的人能夠自行組織社區(qū)的管理，加強(qiáng)社區(qū)居民之間的聯(lián)系，為本社區(qū)發(fā)展獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。

4.3 大力發(fā)展各類社區(qū)社會(huì)組織

在西方很多發(fā)達(dá)國家，社會(huì)組織與政府和企業(yè)有著一定的聯(lián)系，通常被稱為“第三產(chǎn)業(yè)”。在新加坡，社會(huì)管理服務(wù)主要由社區(qū)組織提供，而香港的社區(qū)管理服務(wù)由政府、非政府組織和公眾共同管理。因此，借鑒其他國家的成功經(jīng)驗(yàn)，改革城市基層管理體制十分有必要，以便最終使城市基層管理結(jié)構(gòu)多樣化，并建立社區(qū)治理機(jī)制，讓政府組織、宗教區(qū)自治組織和社區(qū)組織參與管理。目前的城市基層管理重點(diǎn)是建立和發(fā)展社區(qū)管理組織，如勞動(dòng)權(quán)利組織、流動(dòng)服務(wù)和扶貧組織、鄰里組織、志愿組織、老年人協(xié)會(huì)和藝術(shù)團(tuán)體、社區(qū)環(huán)境組織等。家庭老年、慈善贈(zèng)款、中介服務(wù)、環(huán)境管理、再培訓(xùn)也在發(fā)展中。通過社會(huì)組織的活動(dòng)，可以有效地減輕政府在社會(huì)管理和公共服務(wù)方面的工作量，使理事會(huì)在管理和服務(wù)方面有一個(gè)幫手。

5 結(jié)語

城市基層社會(huì)管理體制創(chuàng)新要高度重視各級各部門和省、市部署的要求，把深化街道管理體制改革作為加強(qiáng)和改進(jìn)城市基層黨建工作的核心，縱深推進(jìn)城市基層黨建示范引領(lǐng)行動(dòng)。各級部門街道要結(jié)合實(shí)際提前謀劃，按照“四辦兩中心一中隊(duì)”結(jié)構(gòu)設(shè)置，因地制宜地推進(jìn)展開，努力構(gòu)建黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨委組織部門牽頭負(fù)責(zé)、有關(guān)部門和行業(yè)系統(tǒng)齊抓共管的領(lǐng)導(dǎo)體制和責(zé)任機(jī)制。各級各部門要加強(qiáng)宣傳和輿論引導(dǎo)，鼓勵(lì)和支持基層探索創(chuàng)新，努力推廣好經(jīng)驗(yàn)、好做法，打造一批有影響力的基層治理創(chuàng)新品牌，營造良好的社會(huì)氛圍，促進(jìn)城市基層管理體制改革順利開展。

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