新常態(tài)下我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)與防范

吉曉娜

摘 要：在國內(nèi)社會經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展進(jìn)程中，基礎(chǔ)設(shè)施方面的建設(shè)投資和各級地方政府綜合財(cái)力之間潛在的矛盾沖突日益突出，部分地區(qū)政府不得以走上舉債之路。在這一新常態(tài)下，我國對各級地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)綜合評價(jià)及防范工作的關(guān)注度日益提升。鑒于此，本文主要圍繞我國地方政府在新常態(tài)下債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的評價(jià)和防范展開深入的研究，便于地方政府今后能夠更好地落實(shí)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高效評價(jià)和防范各項(xiàng)實(shí)踐工作。

關(guān)鍵詞：地方政府;新常態(tài);債務(wù);風(fēng)險(xiǎn)評價(jià);防范

現(xiàn)階段，我國各級地方政府面臨著日益緊張化的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面的問題，對于構(gòu)建債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)評價(jià)體系及制定防范措施的重視度逐漸提升，基于此，為更好地緩解及防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，深入研究我國地方政府在新常態(tài)下債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的評價(jià)和防范，有一定的現(xiàn)實(shí)意義和價(jià)值。

一、構(gòu)建債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)評價(jià)體系

（一）指標(biāo)選取

地方政府防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵點(diǎn)，就是確立有效、科學(xué)合理的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)專項(xiàng)體系。地方政府的債務(wù)往往涉及政府、經(jīng)濟(jì)、社會多個(gè)層面，風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)期間，只依靠若干項(xiàng)指標(biāo)難以達(dá)到最終的評價(jià)目的，故而在構(gòu)建地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)評價(jià)體系期間，務(wù)必要堅(jiān)持可操作性、可比性、完整性、科學(xué)性等各項(xiàng)基本原則。同時(shí)，地方政府產(chǎn)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有眾多誘發(fā)因素，地方政府自身承擔(dān)債務(wù)規(guī)模屬于誘發(fā)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵因素。地方政府的資產(chǎn)總量、償債能力均對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效破除有重要影響[1]。因此，在堅(jiān)持上述指標(biāo)選取各項(xiàng)原則的基礎(chǔ)上，結(jié)合國內(nèi)和國外現(xiàn)有的研究資料，本文從國內(nèi)地方政府資產(chǎn)、負(fù)債方面共同選定我國在2019年30個(gè)省份中的30項(xiàng)評價(jià)指標(biāo)（見表1）。

（二）確立指標(biāo)體系

針對所選定的30項(xiàng)指標(biāo)，因指標(biāo)項(xiàng)相對較多，為防止各指標(biāo)存在共線性，需將不敏感的指標(biāo)項(xiàng)剔除，將冗余變量減少，以聚類分析方式實(shí)施指標(biāo)篩選，再借助KMO的統(tǒng)計(jì)量及Bartlett的球度檢驗(yàn)最終結(jié)果，二次篩選指標(biāo)變量，最終確定10項(xiàng)指標(biāo)，詳見表2。

地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)度量指標(biāo)有地方政府的負(fù)債率、債務(wù)的違約率、債務(wù)率、債務(wù)余額等。債務(wù)的違約率，即年末所有逾期的債務(wù)余額實(shí)際占據(jù)年末債務(wù)余額的比例，其是地方政府所有逾期無法償還債務(wù)實(shí)際占據(jù)總債務(wù)比例的度量指標(biāo)，能夠?qū)⒌胤秸陨韨鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)際程度直接反映出來;債務(wù)率，即年末的債務(wù)余額占地方政府當(dāng)年綜合財(cái)力的實(shí)際比例;負(fù)債率，即地方政府年末的債務(wù)余額占地區(qū)生產(chǎn)總值的實(shí)際比例，而地方政府在債務(wù)余額方面需承擔(dān)救助債務(wù)責(zé)任，也就是直接償還責(zé)任債務(wù)，并承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任債務(wù)，這三個(gè)變量即地方政府評價(jià)債務(wù)規(guī)模的關(guān)鍵指標(biāo)，可間接反映出地方政府所需承擔(dān)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)際程度及水平。

此外，資產(chǎn)類別指標(biāo)也與政府負(fù)債有關(guān)，其以反映各級地方政府舉債原因及償債能力為主。地方政府固定資產(chǎn)投資占據(jù)本地區(qū)生產(chǎn)總值的實(shí)際比例及赤字依賴程度等，均可直接反映出地方政府實(shí)際舉債的原因。在一定程度上，財(cái)政赤字的依存度，即地方政府部門財(cái)政赤字占財(cái)政支出的實(shí)際比例，表明了地方政府部門一年內(nèi)的支出對財(cái)政赤字的實(shí)際依賴度[2]。從各級地方政府部門發(fā)布的關(guān)于政府性質(zhì)債務(wù)審計(jì)調(diào)查報(bào)告中債務(wù)支出實(shí)際投向情況可了解到，政府債務(wù)多數(shù)投于交通運(yùn)輸及市政等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還有保障性的住房建設(shè)等。

二、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有效防范的若干合理化建議

（一）注重改革體制

第一，地方政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變職能?，F(xiàn)階段，各級地方政府缺少明確的職能定位，側(cè)重于盈利、競爭性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目，而公益類的項(xiàng)目較少。地方政府需注重自身職能的合理轉(zhuǎn)變，做好財(cái)政支出調(diào)整工作。中央應(yīng)積極出臺舉債融資相關(guān)政策，積極引導(dǎo)地方政府做好財(cái)政宏觀調(diào)控，便于把控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。第二，注重財(cái)政體制深化改革，可實(shí)行穩(wěn)定性較高的主體稅種培育，做好各級地方政府部門財(cái)政支出的責(zé)任明確劃分;深入貫徹落實(shí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)制度效用的有效發(fā)揮，將地方政府財(cái)政緊張方面的問題妥善處理好。第三，做好地方政府部門干部政績考核評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)調(diào)整，構(gòu)建政績評價(jià)專項(xiàng)體系，把地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解及防范能力全部納入考核體系，落實(shí)責(zé)任追究制，確保地方政府自身防范各種債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的綜合能力強(qiáng)化。

（二）構(gòu)建全新的防范機(jī)制

一是建立風(fēng)險(xiǎn)管理專項(xiàng)組織。在一定程度上，各級地方政府部門的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理工作大部分由當(dāng)?shù)刎?cái)政部門負(fù)責(zé)，但部分地區(qū)政府財(cái)政部門缺少人力資源，無法高效落實(shí)債務(wù)管理各項(xiàng)工作，故而各級地方政府務(wù)必要組建債務(wù)管理專項(xiàng)小組，統(tǒng)籌全局，制定完善的風(fēng)險(xiǎn)管控實(shí)施流程及方案，高效化管控政府債務(wù);積極吸納及培養(yǎng)更多債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控方面的人才，確立考評體系，強(qiáng)化管控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。二是統(tǒng)一管控政府債務(wù)，把債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控工作歸入財(cái)務(wù)管理范疇，財(cái)務(wù)部門在預(yù)算編制中，要對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)各項(xiàng)管控內(nèi)容予以有效明確，比如：實(shí)施資產(chǎn)負(fù)債相關(guān)表格細(xì)致編制、強(qiáng)化管控資產(chǎn)負(fù)債等，方便地方政府科學(xué)制定高效的防范方案或者措施。三是規(guī)范及完善地方政府償債機(jī)制，如實(shí)施長期性償債規(guī)劃編制，積極指導(dǎo)地方政府更好地緩解各種債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。四是結(jié)合自身具體情況，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為著力點(diǎn)，做好隱性的債務(wù)綜合整治工作，制定相應(yīng)整改方案或策略;若是醫(yī)院、學(xué)校等公益性質(zhì)資產(chǎn)的抵押融資，需要求有關(guān)單位主動向其債權(quán)人作出申明，申明現(xiàn)有債務(wù)并不歸屬政府債務(wù)[3]。如果地方政府已實(shí)施擔(dān)保融資的行為，存量債務(wù)需重新定性，政府的融資職能也需重新定位。

（三）逐步完善風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警專項(xiàng)機(jī)制

為更好地防范地方政府各種債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，要求各級地方政府務(wù)必結(jié)合自身具體情況，確立及逐步完善風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警專項(xiàng)機(jī)制，妥善制定針對性處理方案或措施，以便于各地政府更好地把控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)影響，詳細(xì)策略如下。第一，各級地方政府需先對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分類，務(wù)必要結(jié)合自身具體情況，做好債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)各項(xiàng)指標(biāo)的有效調(diào)整工作，實(shí)現(xiàn)對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的細(xì)致化解。第二，構(gòu)建債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)預(yù)警系統(tǒng)，精準(zhǔn)識別風(fēng)險(xiǎn)，綜合評估及判斷分析風(fēng)險(xiǎn)。識別債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)期間，地方政府需詳細(xì)且全面地做好摸底考察工作，綜合分析及管控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn);風(fēng)險(xiǎn)評估期間，要求地方政府巧妙運(yùn)用定量及定性的科學(xué)評價(jià)手段，高效落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)評估實(shí)踐工作;風(fēng)險(xiǎn)判斷分析期間，需要以評價(jià)結(jié)果為基礎(chǔ)，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際情況，綜合考量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，妥善制定高效的處理決策。第三，可引入PPP模式，舒緩各級地方政府在債務(wù)方面的壓力，便于地方政府能夠形成多元化的投資機(jī)制，確保地方政府的整體財(cái)政負(fù)擔(dān)得以降低。

三、結(jié)語

從總體來說，構(gòu)建地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)評價(jià)體系期間，要求地方政府務(wù)必堅(jiān)持可操作性、可比性、完整性、科學(xué)性等各項(xiàng)基本原則，做好指標(biāo)變量的篩選處理，最終將指標(biāo)確定下來，通過度量地方政府的負(fù)債率、債務(wù)的違約率、債務(wù)率、債務(wù)余額，實(shí)現(xiàn)對地方政府整體債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際程度及水平的綜合評價(jià)。同時(shí)，還應(yīng)注重改革體制、構(gòu)建全新的防范機(jī)制、逐步完善風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警專項(xiàng)機(jī)制，以便于更好地防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，確保地方政府綜合評價(jià)及防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的能力得以有效強(qiáng)化，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展助力。

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