論《政務(wù)處分法》立法的基本立場(chǎng)

秦 毅

（吉林大學(xué)法學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130012）

根據(jù)十三屆全國(guó)人大常委會(huì)的立法規(guī)劃，《政務(wù)處分法》已經(jīng)被列入第一類(lèi)項(xiàng)目，即“條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請(qǐng)審議的法律草案”。[1]而該法律的“提請(qǐng)審議機(jī)關(guān)或牽頭起草單位”國(guó)家監(jiān)委也曾透露，2019年將重點(diǎn)推進(jìn)政務(wù)處分法起草工作。[2]《政務(wù)處分法》呼之欲出，但按照我國(guó)法律制定的傳統(tǒng)思路，在法律草案進(jìn)行公示之前，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)不會(huì)對(duì)外公布立法的有關(guān)情況。目前，理論界對(duì)政務(wù)處分的研究尚處于基礎(chǔ)階段，實(shí)務(wù)部門(mén)亦剛開(kāi)始接觸這一概念，圍繞著政務(wù)處分立法問(wèn)題，理論和實(shí)務(wù)部門(mén)對(duì)這一新鮮事物并未達(dá)成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。因此，從基礎(chǔ)理論出發(fā)，厘清政務(wù)處分的立法的基本立場(chǎng)，梳理難點(diǎn)、總結(jié)規(guī)律、凝聚共識(shí)、達(dá)成一致，對(duì)于《政務(wù)處分法》的立法具有重要意義。

一、處分概念之變化：從政紀(jì)處分到政務(wù)處分

由于政務(wù)處分是一個(gè)全新的名詞，要想對(duì)其下一個(gè)精準(zhǔn)的概念實(shí)屬不易。在可以查詢(xún)到的文獻(xiàn)中，目前只有寥寥幾位學(xué)者開(kāi)始對(duì)政務(wù)處分進(jìn)行研究。江國(guó)華教授認(rèn)為，“政務(wù)處分是監(jiān)察機(jī)關(guān)在依法調(diào)查之后，發(fā)現(xiàn)被調(diào)查的公職人員存在職務(wù)違法行為的事實(shí)，對(duì)被調(diào)查的公職人員采取的行政處分與黨內(nèi)處分的綜合懲罰措施。”對(duì)這一概念，值得肯定的是它明確指出了政務(wù)處分是監(jiān)察機(jī)關(guān)的懲罰措施，但是它混淆了政務(wù)處分和黨內(nèi)處分的概念，把黨內(nèi)處分也作為政務(wù)處分的一種形式。朱福惠教授認(rèn)為，“政務(wù)處分是對(duì)公職人員職務(wù)違法行為的處分。”這一概念的難得之處是明確了政務(wù)處分的本質(zhì)是對(duì)職務(wù)違法行為的懲處，但對(duì)處分的主體、對(duì)象、性質(zhì)都沒(méi)有概括，從下定義的角度來(lái)說(shuō)是不完整的。徐繼敏教授從政務(wù)處分的五個(gè)特點(diǎn)對(duì)政務(wù)處分的含義進(jìn)行了辨析，但尚未完整地提出政務(wù)處分的概念。①關(guān)于政務(wù)處分的概念，目前學(xué)界還沒(méi)有達(dá)成共識(shí)。在監(jiān)察體制改革前，關(guān)于政紀(jì)處分（行政處分）的論述已相當(dāng)豐富。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前提出政務(wù)處分概念的僅有3位學(xué)者。以上內(nèi)容參見(jiàn)：江國(guó)華：《中國(guó)監(jiān)察法學(xué)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2018年版第219頁(yè)。朱?；荩骸秶?guó)家監(jiān)察法對(duì)公職人員紀(jì)律處分體系的重構(gòu)》，載《行政法學(xué)研究》，2018年第4期。徐繼敏：《監(jiān)察委員會(huì)政務(wù)處分行為探究》，載《河南社會(huì)科學(xué)》2018年第10期。從字面理解，“政務(wù)”即有關(guān)政治方面的事務(wù)，也即國(guó)家的管理工作。[3]“處分”是指有關(guān)機(jī)關(guān)依法實(shí)施的一種懲戒措施，亦是處分對(duì)象承擔(dān)法律責(zé)任的一種方式。[4]政務(wù)處分來(lái)源于政紀(jì)處分（又稱(chēng)行政處分），在給出其定義之前，我們可以追根溯源，追問(wèn)政務(wù)處分與政紀(jì)處分的異同，以期給出精準(zhǔn)的定義。政務(wù)處分雖源于政紀(jì)處分，但兩者還是有一定的區(qū)別：首先是處分主體不同，政務(wù)處分的主體是監(jiān)察機(jī)關(guān)，政紀(jì)處分的處分主體是行政監(jiān)察機(jī)關(guān)（監(jiān)察體制改革后已經(jīng)并入監(jiān)察委員會(huì)）、行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位主管部門(mén)。其次是對(duì)象不同，政務(wù)處分的對(duì)象是所有的公職人員，政紀(jì)處分的對(duì)象是行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員。第三是處分依據(jù)不同，政務(wù)處分依據(jù)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》，政紀(jì)處分依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》。第四是處分實(shí)施程序不同，由于其依據(jù)不同，所以實(shí)施程序亦會(huì)有所不同，政務(wù)處分需集體討論，而有的政紀(jì)處分簽批即可，如上級(jí)法院院長(zhǎng)對(duì)下級(jí)法院領(lǐng)導(dǎo)的輕處分，簽批即生效。第五是處分救濟(jì)途徑不同，政務(wù)處分的救濟(jì)有復(fù)審、復(fù)核程序，政紀(jì)處分的救濟(jì)則為復(fù)核、申訴程序。最后是處分解除程序不同，政務(wù)處分到期自動(dòng)解除，政紀(jì)處分必須按程序辦理解除手續(xù)才生效。

根據(jù)對(duì)政紀(jì)處分、行政處分等概念的梳理，再結(jié)合《監(jiān)察法》的規(guī)定，我們還需明確政務(wù)處分的幾個(gè)基本構(gòu)成要件（亦可稱(chēng)為特點(diǎn)）：在政務(wù)處分主體方面，應(yīng)為監(jiān)察機(jī)關(guān)，目前我國(guó)的監(jiān)察機(jī)關(guān)包括國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)和地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)；在處分對(duì)象方面，根據(jù)監(jiān)察法的規(guī)定，則為行使公權(quán)力的公職人員，共有六大類(lèi)公職人員；在處分事由方面，應(yīng)為“有違法行為”，其所謂的“法”只能是相關(guān)法律、法規(guī)、國(guó)務(wù)院決定和規(guī)章，不能是各部門(mén)的規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章；在處分性質(zhì)上，政務(wù)處分是針對(duì)公職人員的職務(wù)違法行為，并不針對(duì)違紀(jì)行為，因此，不是紀(jì)律責(zé)任而是法律責(zé)任。[5]

據(jù)此，在明確以上基本構(gòu)成的基礎(chǔ)上，我們可以嘗試提出政務(wù)處分的概念：政務(wù)處分是監(jiān)察機(jī)關(guān)依據(jù)法定程序?qū)毴藛T作出的一種監(jiān)察處置措施，也是公職人員承擔(dān)法律責(zé)任的方式之一。

二、處分性質(zhì)之升華：從行政監(jiān)察到國(guó)家監(jiān)察

政務(wù)處分的性質(zhì)是《政務(wù)處分法》立法的核心問(wèn)題和關(guān)鍵要素。全面準(zhǔn)確理解政務(wù)處分的性質(zhì)，至少?gòu)囊韵氯齻€(gè)方面來(lái)考慮：

（一）政務(wù)處分是監(jiān)察機(jī)關(guān)行使監(jiān)察權(quán)的體現(xiàn)

隨著國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的成立，監(jiān)察理論隨著實(shí)踐的深化而不斷升華。行政監(jiān)察已經(jīng)被國(guó)家監(jiān)察所替代，監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)也理應(yīng)隨著實(shí)踐的變化而升華。關(guān)于監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)，學(xué)術(shù)界還有不少爭(zhēng)議。有學(xué)者認(rèn)為，監(jiān)察權(quán)是一種復(fù)合型權(quán)力，并對(duì)其特征進(jìn)行了總結(jié)，如具備反腐敗的專(zhuān)門(mén)性、地位的獨(dú)特性、權(quán)力行使的強(qiáng)制性等。[6]有學(xué)者認(rèn)為監(jiān)察權(quán)是現(xiàn)代公共權(quán)力的“第四權(quán)”。[7]還有學(xué)者認(rèn)為，監(jiān)察權(quán)是五種權(quán)源加總之和的權(quán)力，紀(jì)檢權(quán)、監(jiān)察權(quán)、反貪?rùn)?quán)、反瀆權(quán)和職務(wù)犯罪預(yù)防權(quán)之總和。[8]以上觀點(diǎn)從各自的側(cè)面對(duì)監(jiān)察權(quán)進(jìn)行了一定的闡釋?zhuān)残允菍⒈O(jiān)察權(quán)等同于調(diào)查權(quán)，其邏輯分析起點(diǎn)建立在對(duì)調(diào)查權(quán)的論證上（其中魏昌東教授的文章中還稍許提到了監(jiān)督權(quán)）。但需要強(qiáng)調(diào)的是，監(jiān)察權(quán)是由監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)、處置權(quán)三種權(quán)力組成，調(diào)查權(quán)只是其中一種權(quán)力，不能以偏概全，以對(duì)調(diào)查權(quán)的論證就推導(dǎo)出監(jiān)察權(quán)為何種權(quán)力的結(jié)論。筆者認(rèn)為，監(jiān)察權(quán)既是一種全新的權(quán)力，但也不能割裂與來(lái)源權(quán)力繼承的關(guān)系，也不能否認(rèn)其獨(dú)特性。它是將行政監(jiān)察權(quán)、預(yù)防腐敗權(quán)、職務(wù)犯罪偵查權(quán)與職務(wù)犯罪預(yù)防權(quán)等幾種不同形態(tài)及屬性的權(quán)力重新黏合，并對(duì)其權(quán)力的基本屬性進(jìn)行改造，“揚(yáng)棄和克服進(jìn)而涅槃，帶來(lái)該權(quán)力屬性的質(zhì)的飛躍，”[6]在此基礎(chǔ)上融合而成的一種新型的國(guó)家權(quán)力，其本質(zhì)是國(guó)家對(duì)現(xiàn)有政治權(quán)力的再調(diào)整和再分配。

根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)履行三項(xiàng)職責(zé)：監(jiān)督、調(diào)查、處置。處置，按照《辭?！返慕忉層袃蓪雍x：一是處理和安排，二是發(fā)落和懲治。這是對(duì)監(jiān)察權(quán)的細(xì)化和闡釋。監(jiān)察法上的處置，即監(jiān)察機(jī)關(guān)按法定程序?qū)ΡO(jiān)察對(duì)象行使的具有懲戒性質(zhì)的法律措施，它是監(jiān)察權(quán)行使的具體化。而政務(wù)處分則是具體的處置方式之一。經(jīng)過(guò)對(duì)監(jiān)察法的梳理，從權(quán)力的行使方式來(lái)看，可以清楚政務(wù)處分權(quán)在監(jiān)察權(quán)中屬于從屬的地位，其邏輯順序?yàn)楸O(jiān)察權(quán)＞處置權(quán)＞政務(wù)處分權(quán)，政務(wù)處分權(quán)僅是處置權(quán)中的一種，與問(wèn)責(zé)權(quán)、移送檢察機(jī)關(guān)提起公訴權(quán)和監(jiān)察建議權(quán)等一道，共同構(gòu)成了處置權(quán)的四梁八柱。

（二）政務(wù)處分是處分對(duì)象承擔(dān)法律責(zé)任的形式

責(zé)任一詞，在法律文獻(xiàn)中是一個(gè)使用頻率很高的詞匯。其在現(xiàn)代漢語(yǔ)中的基本含義有以下三種。一是為分內(nèi)應(yīng)當(dāng)完成的事情，如崗位責(zé)任、盡職盡責(zé)。這是一種角色義務(wù)，此種語(yǔ)境下的責(zé)任的意思為“義務(wù)”。二是特定的人對(duì)特定的事項(xiàng)的發(fā)生負(fù)有積極的助長(zhǎng)義務(wù)，如擔(dān)保責(zé)任、舉證責(zé)任。三是因沒(méi)有履行一定的角色義務(wù)而承擔(dān)的不利后果或強(qiáng)制性義務(wù)，如違約責(zé)任。[9]狹義上的法律責(zé)任一般是從上述第三種解釋上展開(kāi)的。

因政務(wù)處分脫胎于政紀(jì)處分，按通說(shuō)的觀點(diǎn)，政紀(jì)處分作為一種懲戒性的制裁措施，是公務(wù)員承擔(dān)行政責(zé)任的方式。行政責(zé)任是指行政主體及其公務(wù)人員因違反行政法律規(guī)范而依法必須承擔(dān)的法律責(zé)任。行政責(zé)任具有以下特征：首先它是因?yàn)樾姓`法或行政不當(dāng)引起的法律后果；其次它是一種獨(dú)立的法律責(zé)任，區(qū)別于行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的道義責(zé)任等；第三它的主體是行使職權(quán)的主體。而承擔(dān)行政責(zé)任的方式則分為兩個(gè)方面，一方面，行政主體承擔(dān)行政責(zé)任，包括撤銷(xiāo)違法行為、糾正不當(dāng)?shù)男姓袨榈?；另一方面，公職人員承擔(dān)行政責(zé)任的方式則包括通報(bào)批評(píng)、問(wèn)責(zé)和行政處分。有學(xué)者就認(rèn)為：“行政處分是公務(wù)員承擔(dān)違法行政責(zé)任的主要形式，是國(guó)家行政機(jī)關(guān)依照行政隸屬關(guān)系對(duì)違法失職的公務(wù)員給予的懲戒措施”。[10]

如前所述，行政監(jiān)察制度上升為國(guó)家監(jiān)察制度，政務(wù)處分代替了政紀(jì)處分，完成了紀(jì)律處分“由分散向集中、由紀(jì)律責(zé)任向法律責(zé)任的轉(zhuǎn)變，”[11]成為了法律的概念，其內(nèi)涵和外延有所變化。公職人員違紀(jì)違法承擔(dān)的責(zé)任和后果是在兩個(gè)維度上進(jìn)行的，即職務(wù)違法和職務(wù)犯罪。如果是單純的職務(wù)違法行為，公職人員表現(xiàn)為承受?chē)?guó)家機(jī)關(guān)（這里指監(jiān)察機(jī)關(guān)）對(duì)其所作的否定性評(píng)價(jià)，必然會(huì)承擔(dān)應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任，這是行政違法行為上升為違法行為的必然結(jié)果。從行政法的角度來(lái)看，公民和公務(wù)員雖然在行政法上的地位有所不同，但是兩者在遵守法律方面是一樣的，公民承擔(dān)法律責(zé)任的方式是接受行政機(jī)關(guān)的行政處罰等，嚴(yán)重的觸犯刑律的還得接受刑法的制裁。公職人員一般的違法行為首先是接受監(jiān)察機(jī)關(guān)的政務(wù)處分，嚴(yán)重的觸犯刑律、構(gòu)成犯罪的一樣會(huì)接受刑法的制裁。故此，政務(wù)處分是處分對(duì)象承擔(dān)職務(wù)違法責(zé)任的方式。

（三）政務(wù)處分在性質(zhì)上仍然屬于一種內(nèi)部懲戒措施

在監(jiān)察體制改革前，學(xué)者們普遍認(rèn)為政紀(jì)處分是一種內(nèi)部行政行為，是國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)其違紀(jì)違法的公務(wù)員實(shí)施的一種懲戒措施。監(jiān)察體制改革后，主要有兩大變化：一是監(jiān)察機(jī)關(guān)由行政監(jiān)察機(jī)關(guān)變成了國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)；二是由于公務(wù)員要遵守的紀(jì)律已經(jīng)全部上升為國(guó)家法律，違紀(jì)違法的行為更改成了職務(wù)違法行為。但監(jiān)察權(quán)的以下幾個(gè)屬性沒(méi)有變：首先，作為監(jiān)察機(jī)關(guān)與監(jiān)察對(duì)象的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系沒(méi)有變。根據(jù)監(jiān)察法規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)是行使國(guó)家監(jiān)察職能的專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān)，依法對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)督。這一規(guī)定體現(xiàn)了監(jiān)察機(jī)關(guān)與監(jiān)察對(duì)象存在的權(quán)力支配關(guān)系，這種關(guān)系是一種國(guó)家機(jī)構(gòu)的內(nèi)部權(quán)力關(guān)系。其次，處分的救濟(jì)程序沒(méi)有變。根據(jù)監(jiān)察法的規(guī)定，公職人員對(duì)政務(wù)處分決定不服的，不能通過(guò)行政訴訟的方式對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)提起訴訟，只能通過(guò)監(jiān)察法制定的救濟(jì)程序進(jìn)行。為了保障監(jiān)察對(duì)象的權(quán)益，監(jiān)察法特別制定了復(fù)審、復(fù)核制度，即受到處分決定之日起一個(gè)月內(nèi)向決定機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)審，對(duì)復(fù)審仍然不服的可以自受到復(fù)審決定之日起一個(gè)月內(nèi)向上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)核。再次，處分的種類(lèi)沒(méi)有改變。延續(xù)了《公務(wù)員法》和2010年《行政監(jiān)察法》的六大種類(lèi)，分為警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職和開(kāi)除六種。相同的處分種類(lèi)必然導(dǎo)致了相同的處分程序、相同的法律后果。因此，從上述情況可以看出，政務(wù)處分代替政紀(jì)處分，雖然部分內(nèi)容發(fā)生變化，但政務(wù)處分從其“適用的法律法規(guī)、種類(lèi)以及救濟(jì)途徑來(lái)看，并沒(méi)有改變國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部紀(jì)律處分的性質(zhì)”。[11]其在法律性質(zhì)上仍然屬于國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部的一種處分。

三、處分對(duì)象之?dāng)U張：從單一到多元

（一）政務(wù)處分對(duì)象與監(jiān)察對(duì)象的關(guān)系辨析

要想梳理政務(wù)處分的對(duì)象，首先得從監(jiān)察對(duì)象研究起。根據(jù)《監(jiān)察法》第15條的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)共對(duì)六類(lèi)公職人員實(shí)施監(jiān)察，監(jiān)察對(duì)象的范圍大大拓展，從原來(lái)的行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員，擴(kuò)展到所有行使公權(quán)力的公職人員，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)督全覆蓋，消除了監(jiān)督的盲區(qū)和空白。在監(jiān)察對(duì)象立法設(shè)計(jì)時(shí)，立法者將行使公權(quán)力作為必要要件，“明確規(guī)定監(jiān)察全覆蓋的是‘行使公權(quán)力的公職人員’，而不是所有公職人員?！盵12]究其原因，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗?！耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)?！盵13]失去監(jiān)督的權(quán)力容易更導(dǎo)致腐敗，因此監(jiān)察法在制定時(shí)就著重對(duì)公權(quán)力的行使進(jìn)行監(jiān)督。同時(shí)，為了解決監(jiān)察對(duì)象過(guò)寬過(guò)泛的問(wèn)題，立法者還設(shè)計(jì)了補(bǔ)充的原則，即監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄雖是屬人管轄為基礎(chǔ)，但也融入動(dòng)態(tài)識(shí)別原則，結(jié)合了“身份”和“行為”兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。所謂“身份”，就是指行使公權(quán)力的公職人員；所謂“行為”，即必須從事與職權(quán)相關(guān)聯(lián)的行為，如普通的醫(yī)生、教師不是監(jiān)察對(duì)象，從事了學(xué)校和醫(yī)院的管理工作才算監(jiān)察對(duì)象。

政務(wù)處分權(quán)是監(jiān)察處置權(quán)的其中一種具體權(quán)力，其外延和內(nèi)涵均不得超過(guò)監(jiān)察權(quán)行使的范圍。因此，一般情況下，政務(wù)處分的對(duì)象也應(yīng)以監(jiān)察對(duì)象為限度。權(quán)力的范圍有其特殊的規(guī)律，處于子權(quán)力的政務(wù)處分權(quán)，在行使過(guò)程中當(dāng)然得從屬其主權(quán)力的監(jiān)察權(quán)。但是，并不是說(shuō)監(jiān)察權(quán)及子權(quán)力都不會(huì)超過(guò)監(jiān)察對(duì)象以外的主體，還存在一種特殊情況，其最典型的例子就是留置對(duì)象了，根據(jù)一般理解，留置對(duì)象亦應(yīng)以監(jiān)察對(duì)象為限，如果不是監(jiān)察對(duì)象，監(jiān)察機(jī)關(guān)則無(wú)權(quán)對(duì)相關(guān)人員采取監(jiān)察權(quán)的子權(quán)力調(diào)查權(quán)中的留置措施。但根據(jù)法律關(guān)系的理論，“什么樣的個(gè)人或組織能夠成為法律關(guān)系的主體，取決于法律的規(guī)定”，[14]而不是我們對(duì)于法理的一般推導(dǎo)?！侗O(jiān)察法》第22條第2款明確規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)可以對(duì)涉嫌行賄罪或共同犯罪的涉案人員采取留置措施，此處的行賄人或共同犯罪人并不一定為監(jiān)察對(duì)象，該條款的留置對(duì)象超過(guò)了監(jiān)察對(duì)象的范圍。同理，筆者認(rèn)為，政務(wù)處分的對(duì)象一般情況下應(yīng)以監(jiān)察對(duì)象為限，但不排除例外，即在法律明確規(guī)定下，非監(jiān)察對(duì)象亦成為政務(wù)處分對(duì)象。

（二）“有關(guān)人員”之辨析——《監(jiān)察法》第15條的展開(kāi)

《監(jiān)察法》第15條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)“公職人員”和“有關(guān)人員”進(jìn)行監(jiān)察。而《監(jiān)察法》第11條、45條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)“公職人員”作出政務(wù)處分。這兩個(gè)條款的規(guī)定引起了學(xué)術(shù)界的深入討論，有學(xué)者據(jù)此得出結(jié)果，監(jiān)察對(duì)象的范圍大于政務(wù)處分對(duì)象的范圍。有學(xué)者認(rèn)為，“有關(guān)人員”是指“按照國(guó)家法律或者國(guó)家機(jī)關(guān)委托在公共組織、集體事務(wù)組織中從事管理公共事務(wù)、集體事務(wù)的人員，或者具有執(zhí)法權(quán)力的國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位聘任從事公務(wù)的人員”。[15]亦有學(xué)者認(rèn)為，“有關(guān)人員”指本身并無(wú)公職身份，臨時(shí)行使公權(quán)力的人員。[16]因此，唯有厘清《監(jiān)察法》第15條“有關(guān)人員”的范圍，才能更加精準(zhǔn)地區(qū)分監(jiān)察對(duì)象和政務(wù)處分對(duì)象的范圍。筆者認(rèn)為，此處的“有關(guān)人員”可以從兩個(gè)維度上進(jìn)行分析，一是從語(yǔ)義分析的角度，第15條的有關(guān)人員是對(duì)公職人員的補(bǔ)充，并沒(méi)有特指哪一類(lèi)人員。在立法過(guò)程中，面對(duì)紛繁復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)情況，對(duì)于一些不能羅列完全的情況，用“有關(guān)人員”作為該句的兜底，以應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)中存在的特殊情況。二是監(jiān)察機(jī)關(guān)在工作過(guò)程中，不可避免的涉及到非公職人員，例如監(jiān)察法第63條規(guī)定了有關(guān)人員違法阻礙、干擾監(jiān)察工作的法律責(zé)任，這里的“有關(guān)人員”既包括公職人員，也包括公職人員以外的其他人員。因此，不宜對(duì)《監(jiān)察法》第15條“有關(guān)人員”的范圍作出精準(zhǔn)的羅列，只能根據(jù)具體問(wèn)題具體分析。所以亦不能認(rèn)為《監(jiān)察法》第15條的規(guī)定就表明監(jiān)察對(duì)象的范圍大于政務(wù)處分對(duì)象的范圍。

（三）特殊政務(wù)處分對(duì)象之辨析

當(dāng)然，任何制度的設(shè)計(jì)也不可能是完美的，在實(shí)踐中，我們發(fā)現(xiàn)以下問(wèn)題并亟待解決：

1．關(guān)于國(guó)有控股、參股企業(yè)中市場(chǎng)化聘任的管理人員的問(wèn)題。實(shí)踐中，國(guó)有控股、參股企業(yè)中由市場(chǎng)化聘任的管理人員（如公司的高管和中層管理人員），由于不具有國(guó)家工作人員身份，有關(guān)法律法規(guī)并未明文規(guī)定其是否應(yīng)當(dāng)納入監(jiān)察對(duì)象和政務(wù)處分對(duì)象。筆者認(rèn)為，在國(guó)有控股、參股企業(yè)中，不論該人員代表哪方出任，任命的方式如何，只要其在企業(yè)中從事管理工作，是無(wú)法區(qū)分其究竟經(jīng)營(yíng)管理“國(guó)有資產(chǎn)”還是“非國(guó)有資產(chǎn)”，畢竟在公司運(yùn)行過(guò)程中，公、私兩部分財(cái)產(chǎn)合二為一，故管理人員的行為會(huì)經(jīng)營(yíng)管理到國(guó)有資產(chǎn)，因而我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將國(guó)有控股、參股企業(yè)市場(chǎng)化聘任的從事組織、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、管理職能的工作人員也納入監(jiān)察范圍，成為政務(wù)處分對(duì)象。但也需注意，對(duì)國(guó)有控股、參股企業(yè)管理人員進(jìn)行監(jiān)察不可背離混合所有制企業(yè)治理結(jié)構(gòu)多元化的初衷，需尊重混合所有制企業(yè)的正常經(jīng)營(yíng)決策權(quán)，不影響國(guó)有控股、參股企業(yè)的管理效率。

2．關(guān)于村民小組長(zhǎng)等其他人員受委托從事集體事務(wù)管理的問(wèn)題?！侗O(jiān)察法》及《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)管轄規(guī)定（試行）》未明確規(guī)定村民小組長(zhǎng)是否屬于監(jiān)察對(duì)象。筆者認(rèn)為，“其他受委托從事集體事務(wù)管理的人員”，主要包括：村民小組長(zhǎng)，村（居）民委員會(huì)報(bào)賬員、“村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、社區(qū)居務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員”等人員，這類(lèi)人員應(yīng)納入監(jiān)察范圍，成為政務(wù)處分對(duì)象。因?yàn)榇逦瘯?huì)、居委會(huì)是法定的基層群眾性自治組織，所從事的集體事務(wù)具有很強(qiáng)的公共屬性，其行使的自治權(quán)力自然應(yīng)屬于社會(huì)公權(quán)力，并且這種社會(huì)公權(quán)力與國(guó)家公權(quán)力之間的關(guān)系比一般的社會(huì)公權(quán)力更為密切。如村民小組長(zhǎng)不是村民委員會(huì)成員，但受村民委員會(huì)委派從事集體事務(wù)，屬于村民委員會(huì)管理集體事務(wù)這種社會(huì)公權(quán)力的延伸，應(yīng)納入政務(wù)處分對(duì)象。

3．關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織的管理人員的問(wèn)題。這類(lèi)人員的情況比較復(fù)雜，尤其是90年代廣東部分地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織改革，有的地方成立了社區(qū)股份合作公司，股份公司既具有部分管理職能，又有經(jīng)營(yíng)職能。筆者認(rèn)為，這類(lèi)人員應(yīng)納入監(jiān)察范圍，亦應(yīng)成為政務(wù)處分對(duì)象。因?yàn)榧w經(jīng)濟(jì)是集體成員利用集體所有的資源要素（包括資源性資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)），通過(guò)合作與聯(lián)合實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展的一種經(jīng)濟(jì)形態(tài)，是《憲法》規(guī)定的社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。其主要功能是管理集體資產(chǎn)、開(kāi)發(fā)集體資源、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)和服務(wù)集體成員。這就決定了集體經(jīng)濟(jì)組織中管理集體資產(chǎn)的人員，從事的是具有公共管理屬性的工作，其管理人員應(yīng)當(dāng)屬于政務(wù)處分對(duì)象。

4．工作地點(diǎn)在地方，干部管理權(quán)限在主管部門(mén)的（如海關(guān)、邊檢等上級(jí)垂直管理單位）從事公務(wù)的人員是否執(zhí)行屬地管轄，并由地方監(jiān)察委員會(huì)給予政務(wù)處分的問(wèn)題。對(duì)《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)管轄規(guī)定（試行）》第29條規(guī)定的理解，出現(xiàn)兩種觀點(diǎn)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為上級(jí)垂直管理單位的監(jiān)察對(duì)象涉嫌職務(wù)違法的，由中央紀(jì)委、國(guó)家監(jiān)委派駐相關(guān)單位的紀(jì)檢監(jiān)察組管轄；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，中央、省駐珠單位的監(jiān)察對(duì)象職務(wù)違法問(wèn)題由駐地所在省、市監(jiān)委按級(jí)別實(shí)行屬地管轄。筆者認(rèn)為，從有利于監(jiān)督管理的角度出發(fā)，應(yīng)當(dāng)賦予地方監(jiān)委屬地管轄權(quán)，實(shí)行雙重管轄。如果按照第一種理解，將使地方失去對(duì)垂直管理部門(mén)監(jiān)督制約的有效手段，導(dǎo)致監(jiān)督不到位等問(wèn)題更為突出。

四、處分類(lèi)型之革新：從單一化到體系化

政務(wù)處分的類(lèi)型，是指政務(wù)處分的具體的分類(lèi)，它是公職人員承擔(dān)法律責(zé)任的具體形式，也是監(jiān)察機(jī)關(guān)履行政務(wù)處分權(quán)的具體方式。根據(jù)目前我國(guó)《公務(wù)員法》《監(jiān)察法》《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》，政務(wù)處分有警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開(kāi)除六大類(lèi)型。

（一）政務(wù)處分類(lèi)型的現(xiàn)狀考察

1．處分類(lèi)型及其法律后果

處分的法律后果，是指被處分人在受處分期間在晉升工資檔次、級(jí)別、職務(wù)上所受到的影響。[17]不同的處分類(lèi)型具有不同的法律后果，這是公職人員承擔(dān)法律責(zé)任的具體形式。

表1 各種處分檔次的法律后果

2．關(guān)于政務(wù)處分類(lèi)型設(shè)計(jì)存在的問(wèn)題

一是政務(wù)處分與黨紀(jì)處分的銜接機(jī)制不健全。黨紀(jì)處分和政務(wù)處分的相銜接，是構(gòu)建科學(xué)合理的處分體系一個(gè)重要標(biāo)志，由于我國(guó)紀(jì)委監(jiān)委合署辦公，決定了調(diào)查、處置都是黨政合一的模式。因此，構(gòu)建合理的銜接機(jī)制是解決黨紀(jì)政務(wù)相適應(yīng)的關(guān)鍵。但無(wú)論是2018年8月修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，還是2018年3月通過(guò)的《監(jiān)察法》，對(duì)黨紀(jì)政務(wù)處分的銜接都沒(méi)有作出規(guī)定，“在黨內(nèi)法規(guī)和法律之間并沒(méi)有形成銜接機(jī)制”，[11]造成了適用上存在諸多困難。可喜的是，在制定《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》的時(shí)候，立法者已經(jīng)注意到這個(gè)問(wèn)題。該規(guī)定第8條制定了相對(duì)簡(jiǎn)單的匹配規(guī)則，即黨紀(jì)的撤銷(xiāo)黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看處分匹配政務(wù)的撤職處分，雖然類(lèi)似的條款還太少，但至少邁出了第一步。

二是處分的檔次設(shè)置不科學(xué)。從系統(tǒng)論的角度來(lái)講，構(gòu)建科學(xué)合理的處分檔次是充分發(fā)揮懲處作用的重要因素，而處分體系本身的科學(xué)性尤其重要。從現(xiàn)行政務(wù)處分的檔次來(lái)看，警告—記過(guò)—記大過(guò)—降級(jí)—撤職—開(kāi)除的體系還存在優(yōu)化的空間。按照處分法定原則，《公務(wù)員法》和《監(jiān)察法》均只規(guī)定了上述六類(lèi)處分種類(lèi)，雖然不宜設(shè)立新的處分種類(lèi)，但可以適度調(diào)整各種處分的影響后果。如：記過(guò)和記大過(guò)之間的檔次拉得不夠開(kāi)，僅在影響期限上有所不同，即記大過(guò)比記過(guò)多6個(gè)月，但其他的影響結(jié)果一樣，導(dǎo)致記大過(guò)在實(shí)踐中很少發(fā)揮應(yīng)有的作用。又如降級(jí)處分算是一種比較嚴(yán)厲的重處分，但實(shí)際上，影響的結(jié)果主要為降低工資級(jí)別，處分對(duì)象受到的處罰不夠重，違反了處分與違法行為相適應(yīng)的原則。

三是部分處分的懲戒性不強(qiáng)。以上六種處分形式中，警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)屬于輕處分，撤職和開(kāi)除屬于重處分，部分輕處分的懲戒性不強(qiáng)，例如警告、記過(guò)處分，僅相當(dāng)于批評(píng)和警示的作用；又如警告、記過(guò)、記大過(guò)處分，工資水平還保持不變，相關(guān)人員并沒(méi)有收到物質(zhì)上的損失，僅僅是一種精神上的懲戒；再如“不得晉升級(jí)別和職務(wù)”的條款，尤其是對(duì)于一些基層的公務(wù)員來(lái)講，晉升本就是十分困難的事情，對(duì)其影響的后果也相當(dāng)?shù)挠邢蕖?/p>

四是對(duì)一些特殊群體的處分后果不明顯。因處分種類(lèi)的設(shè)置問(wèn)題，對(duì)于部分公職人員的處分效果影響不大，與實(shí)現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋的目標(biāo)相悖，也同“與違法行為的性質(zhì)、情節(jié)、危害程度相適應(yīng)”的原則相悖。首先，對(duì)于已退休的公職人員，因其已退休，晉升、評(píng)優(yōu)評(píng)先和年度考核已經(jīng)不復(fù)存在，現(xiàn)行的處分種類(lèi)對(duì)其沒(méi)有實(shí)質(zhì)的影響，因此現(xiàn)實(shí)中便出現(xiàn)了一種新的變通方式，即“降低或取消退休待遇”并按某一級(jí)別重新確定其退休待遇，這樣的處分方式雖然可以讓其受到一定程度的處理，對(duì)其退休后的政治待遇和生活待遇都會(huì)有某些影響，但畢竟“退休或取消退休待遇”屬于六種處分以外新增的處分種類(lèi)。其次，對(duì)于剛?cè)肼氃囉闷诘墓毴藛T，以上六種類(lèi)型的適用性也明顯較弱，因試用期本身還未定級(jí)，有的處分種類(lèi)無(wú)法適用。再次，對(duì)于受委派類(lèi)的公職人員，現(xiàn)行的處分種類(lèi)除了開(kāi)除之外，其他幾種處分種類(lèi)都缺乏應(yīng)有的制約作用。

（二）政務(wù)處分實(shí)踐的類(lèi)型化考察

因政務(wù)處分制度剛剛建立，從公開(kāi)渠道查詢(xún)到的公開(kāi)信息并不太多。但結(jié)合監(jiān)察體制改革前的政紀(jì)處分的情況，可以總結(jié)實(shí)踐中適用政務(wù)處分之種類(lèi)的特點(diǎn)和規(guī)律。

1．黨紀(jì)政務(wù)處分匹配不佳

在實(shí)踐中，由于銜接機(jī)制不健全，造成黨紀(jì)政務(wù)處分匹配存在兩個(gè)極端現(xiàn)象：一是黨紀(jì)政務(wù)處分不匹配，存在畸輕畸重的現(xiàn)象，例如有的黨紀(jì)處分適用了開(kāi)除黨籍，政務(wù)處分僅給予輕處分；二是匹配對(duì)應(yīng)關(guān)系單一，不是根據(jù)具體案件的情節(jié)、性質(zhì)作出適當(dāng)?shù)奶幚?。而是生硬的將開(kāi)除黨籍的黨紀(jì)處分對(duì)應(yīng)政務(wù)開(kāi)除處分。

2．處分種類(lèi)適用上存在不均衡現(xiàn)象

在實(shí)踐中，存在重處分多，輕處分少的情況，從中管干部受處分統(tǒng)計(jì)來(lái)看，絕大部分適用了開(kāi)除處分，居第二位的是撤職處分。這一方面與十八大以來(lái)我們加大反腐敗力度，嚴(yán)厲打擊職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為有關(guān)；另一方面則反映出適用政務(wù)處分的種類(lèi)的適用存在不均衡的現(xiàn)象。此外，輕處分較少，反映出我們的工作還存在一些問(wèn)題，在實(shí)踐監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，抓早抓小的工作力度方面與上級(jí)要求還存在一定的差距。

表2 22001188年年33月月至至2今01中9年管3干月部中受管政干務(wù)部處受分政情務(wù)況處統(tǒng)分計(jì)情表況統(tǒng)計(jì)表

3．開(kāi)除處分的名稱(chēng)適用比較混亂

開(kāi)除處分作為政務(wù)處分的最高一檔，是對(duì)被處分人最嚴(yán)厲的懲罰措施，應(yīng)當(dāng)慎之又慎。但實(shí)踐中，適用這個(gè)處分檔次時(shí)的，名稱(chēng)一直比較混亂，有時(shí)候用“開(kāi)除公職”，有時(shí)候用“行政開(kāi)除”，還有時(shí)候直接用“開(kāi)除”的表述。從中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站查詢(xún)，在政務(wù)處分制度制定之前，一度使用“行政開(kāi)除”的表述，后期逐漸使用“開(kāi)除公職”這一表述。根據(jù)當(dāng)時(shí)中央紀(jì)委的答復(fù)來(lái)看，行政開(kāi)除適用于行政機(jī)關(guān)公務(wù)員，開(kāi)除公職適用于其他非行政機(jī)關(guān)的公務(wù)員，如黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)等。但建議為規(guī)范表述，統(tǒng)一采用開(kāi)除公職的表述。[18]監(jiān)察體制改革后，《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》列舉的處分種類(lèi)只有“開(kāi)除”，且《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》的也只規(guī)定了“開(kāi)除”的處分方式。筆者認(rèn)為，政務(wù)處分涉及到公職人員的一種嚴(yán)厲的法律制裁措施，必須嚴(yán)格遵循處分法定原則，處分的條件、程序甚至種類(lèi)都必須嚴(yán)格由法律規(guī)定。因此，在政務(wù)處分時(shí)只能使用“開(kāi)除”這一表述。

（三）構(gòu)建科學(xué)合理的政務(wù)處分體系

處分的方式和種類(lèi)是否科學(xué)合理，直接關(guān)系到政務(wù)處分作用的發(fā)揮。只有確定科學(xué)合理的處分方式，才能最大限度的發(fā)揮處分的懲處作用，實(shí)現(xiàn)處分的目的。

1．規(guī)范處分的檔次

在考慮處分設(shè)置時(shí)，至少應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注以下幾個(gè)現(xiàn)實(shí)：首先是適用的基礎(chǔ)問(wèn)題。監(jiān)察體制改革后，一方面加快了黨紀(jì)政務(wù)處分的融合，強(qiáng)化了黨紀(jì)政務(wù)處分聯(lián)動(dòng)的工作理念，黨紀(jì)處分和政務(wù)處分共同構(gòu)成了對(duì)黨員（監(jiān)察對(duì)象）懲戒的雙重模式；另一方面，黨的十九大把“四種形態(tài)”寫(xiě)進(jìn)黨章，強(qiáng)調(diào)運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)‘四種形態(tài)’，抓早抓小、防微杜漸，并要求經(jīng)常開(kāi)展批評(píng)和自我批評(píng)、談話(huà)函詢(xún)，讓“紅紅臉、出出汗”成為常態(tài)。在此背景下，政務(wù)輕處分的適用情形將明顯減少，更多的被監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”所吸納。其次，降級(jí)處分（即降低工資級(jí)別的處分）在實(shí)施過(guò)程中也效果欠佳，按照設(shè)計(jì)初衷，降級(jí)處于處分層級(jí)的偏重檔次，應(yīng)當(dāng)是對(duì)被處分人較為嚴(yán)厲的懲處，但制定工資級(jí)別的配套文件與政務(wù)處分沒(méi)有形成較好的銜接，公職人員工資級(jí)別的層級(jí)間距不大，適用該處分對(duì)公職人員工資影響不大，懲處功能弱化，影響了處分的效果；且工資政策又經(jīng)常進(jìn)行調(diào)整，影響了執(zhí)行的穩(wěn)定性。

處分檔次的設(shè)定“實(shí)際上就是類(lèi)型化思維的具體運(yùn)用過(guò)程”，這一過(guò)程非常復(fù)雜，“因?yàn)轭?lèi)型化思維的立法運(yùn)用過(guò)程，不是對(duì)象的被動(dòng)直觀白描，而是對(duì)象意義的評(píng)價(jià)性闡釋過(guò)程。”[19]這一過(guò)程又十分重要，一方面要關(guān)照到法律規(guī)范存在的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，即生活事實(shí)；另一方面也不能排除根據(jù)立法的目的對(duì)客觀事實(shí)進(jìn)行評(píng)價(jià)后并作出選擇。因此，應(yīng)該進(jìn)一步規(guī)范處分的設(shè)置。在政務(wù)處分法制定的時(shí)候，配套制定執(zhí)行工作細(xì)則，將各檔次的處分情形、適用條件和影響效果予以明確，以便更具操作性。

2．構(gòu)建合理的體系

所謂政務(wù)處分的體系，是指立法者從有利于發(fā)揮政務(wù)處分的功能的角度出發(fā)，選擇一定的懲戒方式并加以歸類(lèi)，由法律依照一定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)各種政務(wù)處分方式進(jìn)行排列而形成的處分序列。首先，處分體系構(gòu)成的要素是具體的處分方式，即政務(wù)處分的六大種類(lèi)；其次，構(gòu)成處分體系要素的方式是經(jīng)過(guò)立法者長(zhǎng)期的選擇而確定的，如我國(guó)經(jīng)歷了1957年《關(guān)于國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲暫行規(guī)定》規(guī)定的八類(lèi)處分，到1996年《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》規(guī)定的六類(lèi)處分（警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開(kāi)除），基本奠定了今天的處分體系。時(shí)至今日，2018年頒布的《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》仍然采用的上述六大類(lèi)處分形式。第三，構(gòu)成處分體系要素的各種方式是按照一定的標(biāo)準(zhǔn)排列的，目前按照懲處的嚴(yán)厲程度從輕到重依次排列。第四，處分的體系由法律明文規(guī)定，處分法定原則是政務(wù)處分制度的基本原則，因此它決定了政務(wù)處分的體系必須由監(jiān)察法和政務(wù)處分法作出明確規(guī)定。合理的政務(wù)處分體系對(duì)于實(shí)現(xiàn)政務(wù)處分的目的，實(shí)現(xiàn)我國(guó)政務(wù)處分體系的科學(xué)化具有十分重要的意義。

處分體系的核心在于保持六大種類(lèi)處分的層次性，在處分效果上形成逐漸遞增的處分層次。目前，需要重點(diǎn)對(duì)以下幾個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行修正。首先，因現(xiàn)實(shí)中記大過(guò)處分適用效果不佳，可以考慮將記過(guò)和記大過(guò)處分的影響后果進(jìn)行改造，拉大兩者之間的距離，適當(dāng)加重記大過(guò)處分的影響后果。其次，對(duì)降級(jí)處分的級(jí)別進(jìn)行明確規(guī)定，增強(qiáng)降級(jí)處分的懲戒性，如必須降幾個(gè)工資級(jí)別以上，增強(qiáng)其懲戒性。再次，對(duì)撤職處分進(jìn)行規(guī)范，如有的公職人員往往擔(dān)任多個(gè)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，撤掉其中一個(gè)職務(wù)，實(shí)際上并未對(duì)其造成影響。所以，需要明確撤銷(xiāo)主要職務(wù)的，附屬職務(wù)亦應(yīng)相應(yīng)撤銷(xiāo)。

3．增加處分的內(nèi)容

雖然有些政務(wù)處分，如撤職、開(kāi)除等本身也存在經(jīng)濟(jì)制裁的因素，但對(duì)經(jīng)濟(jì)方面的違法行為作用有限，起不到明顯的遏制作用。因此政務(wù)處分應(yīng)增加經(jīng)濟(jì)處罰的內(nèi)容?，F(xiàn)階段，公職人員大量的職務(wù)違法行為與經(jīng)濟(jì)利益有關(guān)，表現(xiàn)為侵害國(guó)家、集體和個(gè)人的合法權(quán)益，利用職務(wù)便利條件謀取不正當(dāng)利益，諸如貪污受賄、以權(quán)謀私等。這些職務(wù)違法行為造成的后果是嚴(yán)重侵犯了國(guó)家、集體和個(gè)人的經(jīng)濟(jì)利益。因此，對(duì)此類(lèi)職務(wù)違法行為的制裁不僅要有精神上、職務(wù)上、職級(jí)上的懲處，還應(yīng)包括相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)上的處罰，使違法者在經(jīng)濟(jì)上受損失。有學(xué)者認(rèn)為，對(duì)違法進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰，可以有效發(fā)揮處分的制裁作用，近年來(lái)貪污賄賂、以權(quán)謀私行為蔓延，其中一個(gè)原因便是因?yàn)樘幏秩鄙俳?jīng)濟(jì)罰的內(nèi)容。在此問(wèn)題上，有兩個(gè)借鑒：一是西方國(guó)家的經(jīng)濟(jì)處罰，比如蘇聯(lián)法律和瑞士聯(lián)邦的法律就明確規(guī)定，公職人員存在行政違法的可以罰款；二是我國(guó)的于1982年頒布實(shí)施的《企業(yè)職工獎(jiǎng)懲條例》也規(guī)定了經(jīng)濟(jì)罰的內(nèi)容，對(duì)企業(yè)職工處分可給予一次性罰款。[20]因此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況，在政務(wù)處分中增加經(jīng)濟(jì)處罰的內(nèi)容。經(jīng)濟(jì)處罰可單獨(dú)適用，也可與其他行政處分形式同時(shí)附加適用。

此外，還有兩個(gè)誤區(qū)需要澄清，第一個(gè)誤區(qū)是有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)監(jiān)察法已經(jīng)規(guī)定了對(duì)違法取得的財(cái)物應(yīng)當(dāng)依法沒(méi)收、追繳和責(zé)令退賠，在某種意義上已經(jīng)有經(jīng)濟(jì)處罰的內(nèi)容存在。如錢(qián)曉萍教授就認(rèn)為沒(méi)收、追繳和責(zé)令退賠是一種監(jiān)察決定，并認(rèn)為這是對(duì)涉及經(jīng)濟(jì)違法行為的處置方式。[4]但筆者認(rèn)為，要正確認(rèn)識(shí)經(jīng)濟(jì)處罰的本質(zhì)，所謂的經(jīng)濟(jì)處罰是指對(duì)違法行為人從財(cái)產(chǎn)上進(jìn)行懲罰的一種手段。而沒(méi)收、追繳和責(zé)令退賠，是為違法行為所涉及的財(cái)物進(jìn)行處理，因此不能算為經(jīng)濟(jì)處罰。第二個(gè)誤區(qū)是有學(xué)者認(rèn)為，由于監(jiān)察對(duì)象受處分后，其工資會(huì)相應(yīng)降低，因此這也是一種經(jīng)濟(jì)處罰的內(nèi)容。[21]在許多國(guó)家，減薪等物質(zhì)懲戒被廣泛運(yùn)用，我國(guó)將減薪等在內(nèi)的物質(zhì)懲戒沒(méi)有單列出來(lái)，而是作為一種附帶性的手段。[22]筆者認(rèn)為，如給予降級(jí)、撤職等處分后，監(jiān)察對(duì)象的經(jīng)濟(jì)收入會(huì)受到損失，但這不是經(jīng)濟(jì)處罰的內(nèi)容，而是處分產(chǎn)生的后果。理由如下：首先，雖然這實(shí)際上給被處分人造成了經(jīng)濟(jì)損失，但這種效力和影響是長(zhǎng)期的，如被降級(jí)或撤職后，其工資級(jí)別會(huì)永久性的降低；而經(jīng)濟(jì)處罰更強(qiáng)調(diào)一次性的懲戒。再者，這種處分的后果由法律法規(guī)明文規(guī)定，強(qiáng)調(diào)其強(qiáng)制性和一貫性，但缺乏靈活性；而經(jīng)濟(jì)處罰則不同，其選擇可以是靈活多變的、一次性的，幅度也是可以選擇的。

4．建立有效的銜接

建立與黨紀(jì)處分相協(xié)調(diào)的銜接機(jī)制，是政務(wù)處分立法應(yīng)當(dāng)考慮的又一重點(diǎn)。一是合理匹配原則。黨紀(jì)輕處分對(duì)應(yīng)政務(wù)輕處分，黨紀(jì)重處分對(duì)應(yīng)政務(wù)重處分。這樣才能說(shuō)明黨紀(jì)和政務(wù)對(duì)違紀(jì)違法行為作出的評(píng)判是一致的和均衡的。二是合理選擇原則。只有單純違反行政紀(jì)律的，如事故問(wèn)責(zé)類(lèi)，可單獨(dú)適用政務(wù)處分；對(duì)全面從嚴(yán)治黨不力的，可單獨(dú)適用黨紀(jì)輕處分；對(duì)其他情況，才考慮適用黨紀(jì)政務(wù)雙重處分。