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    論《政務(wù)處分法》立法的基本立場(chǎng)

    2020-07-23 04:16:26
    社會(huì)科學(xué)家 2020年4期
    關(guān)鍵詞:監(jiān)察權(quán)監(jiān)察機(jī)關(guān)公職人員

    秦 毅

    (吉林大學(xué)法學(xué)院,吉林 長(zhǎng)春 130012)

    根據(jù)十三屆全國(guó)人大常委會(huì)的立法規(guī)劃,《政務(wù)處分法》已經(jīng)被列入第一類(lèi)項(xiàng)目,即“條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請(qǐng)審議的法律草案”。[1]而該法律的“提請(qǐng)審議機(jī)關(guān)或牽頭起草單位”國(guó)家監(jiān)委也曾透露,2019年將重點(diǎn)推進(jìn)政務(wù)處分法起草工作。[2]《政務(wù)處分法》呼之欲出,但按照我國(guó)法律制定的傳統(tǒng)思路,在法律草案進(jìn)行公示之前,有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)不會(huì)對(duì)外公布立法的有關(guān)情況。目前,理論界對(duì)政務(wù)處分的研究尚處于基礎(chǔ)階段,實(shí)務(wù)部門(mén)亦剛開(kāi)始接觸這一概念,圍繞著政務(wù)處分立法問(wèn)題,理論和實(shí)務(wù)部門(mén)對(duì)這一新鮮事物并未達(dá)成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。因此,從基礎(chǔ)理論出發(fā),厘清政務(wù)處分的立法的基本立場(chǎng),梳理難點(diǎn)、總結(jié)規(guī)律、凝聚共識(shí)、達(dá)成一致,對(duì)于《政務(wù)處分法》的立法具有重要意義。

    一、處分概念之變化:從政紀(jì)處分到政務(wù)處分

    由于政務(wù)處分是一個(gè)全新的名詞,要想對(duì)其下一個(gè)精準(zhǔn)的概念實(shí)屬不易。在可以查詢(xún)到的文獻(xiàn)中,目前只有寥寥幾位學(xué)者開(kāi)始對(duì)政務(wù)處分進(jìn)行研究。江國(guó)華教授認(rèn)為,“政務(wù)處分是監(jiān)察機(jī)關(guān)在依法調(diào)查之后,發(fā)現(xiàn)被調(diào)查的公職人員存在職務(wù)違法行為的事實(shí),對(duì)被調(diào)查的公職人員采取的行政處分與黨內(nèi)處分的綜合懲罰措施。”對(duì)這一概念,值得肯定的是它明確指出了政務(wù)處分是監(jiān)察機(jī)關(guān)的懲罰措施,但是它混淆了政務(wù)處分和黨內(nèi)處分的概念,把黨內(nèi)處分也作為政務(wù)處分的一種形式。朱福惠教授認(rèn)為,“政務(wù)處分是對(duì)公職人員職務(wù)違法行為的處分。”這一概念的難得之處是明確了政務(wù)處分的本質(zhì)是對(duì)職務(wù)違法行為的懲處,但對(duì)處分的主體、對(duì)象、性質(zhì)都沒(méi)有概括,從下定義的角度來(lái)說(shuō)是不完整的。徐繼敏教授從政務(wù)處分的五個(gè)特點(diǎn)對(duì)政務(wù)處分的含義進(jìn)行了辨析,但尚未完整地提出政務(wù)處分的概念。①關(guān)于政務(wù)處分的概念,目前學(xué)界還沒(méi)有達(dá)成共識(shí)。在監(jiān)察體制改革前,關(guān)于政紀(jì)處分(行政處分)的論述已相當(dāng)豐富。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),目前提出政務(wù)處分概念的僅有3位學(xué)者。以上內(nèi)容參見(jiàn):江國(guó)華:《中國(guó)監(jiān)察法學(xué)》,中國(guó)政法大學(xué)出版社2018年版第219頁(yè)。朱?;荩骸秶?guó)家監(jiān)察法對(duì)公職人員紀(jì)律處分體系的重構(gòu)》,載《行政法學(xué)研究》,2018年第4期。徐繼敏:《監(jiān)察委員會(huì)政務(wù)處分行為探究》,載《河南社會(huì)科學(xué)》2018年第10期。從字面理解,“政務(wù)”即有關(guān)政治方面的事務(wù),也即國(guó)家的管理工作。[3]“處分”是指有關(guān)機(jī)關(guān)依法實(shí)施的一種懲戒措施,亦是處分對(duì)象承擔(dān)法律責(zé)任的一種方式。[4]政務(wù)處分來(lái)源于政紀(jì)處分(又稱(chēng)行政處分),在給出其定義之前,我們可以追根溯源,追問(wèn)政務(wù)處分與政紀(jì)處分的異同,以期給出精準(zhǔn)的定義。政務(wù)處分雖源于政紀(jì)處分,但兩者還是有一定的區(qū)別:首先是處分主體不同,政務(wù)處分的主體是監(jiān)察機(jī)關(guān),政紀(jì)處分的處分主體是行政監(jiān)察機(jī)關(guān)(監(jiān)察體制改革后已經(jīng)并入監(jiān)察委員會(huì))、行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位主管部門(mén)。其次是對(duì)象不同,政務(wù)處分的對(duì)象是所有的公職人員,政紀(jì)處分的對(duì)象是行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員。第三是處分依據(jù)不同,政務(wù)處分依據(jù)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》,政紀(jì)處分依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》。第四是處分實(shí)施程序不同,由于其依據(jù)不同,所以實(shí)施程序亦會(huì)有所不同,政務(wù)處分需集體討論,而有的政紀(jì)處分簽批即可,如上級(jí)法院院長(zhǎng)對(duì)下級(jí)法院領(lǐng)導(dǎo)的輕處分,簽批即生效。第五是處分救濟(jì)途徑不同,政務(wù)處分的救濟(jì)有復(fù)審、復(fù)核程序,政紀(jì)處分的救濟(jì)則為復(fù)核、申訴程序。最后是處分解除程序不同,政務(wù)處分到期自動(dòng)解除,政紀(jì)處分必須按程序辦理解除手續(xù)才生效。

    根據(jù)對(duì)政紀(jì)處分、行政處分等概念的梳理,再結(jié)合《監(jiān)察法》的規(guī)定,我們還需明確政務(wù)處分的幾個(gè)基本構(gòu)成要件(亦可稱(chēng)為特點(diǎn)):在政務(wù)處分主體方面,應(yīng)為監(jiān)察機(jī)關(guān),目前我國(guó)的監(jiān)察機(jī)關(guān)包括國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)和地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì);在處分對(duì)象方面,根據(jù)監(jiān)察法的規(guī)定,則為行使公權(quán)力的公職人員,共有六大類(lèi)公職人員;在處分事由方面,應(yīng)為“有違法行為”,其所謂的“法”只能是相關(guān)法律、法規(guī)、國(guó)務(wù)院決定和規(guī)章,不能是各部門(mén)的規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章;在處分性質(zhì)上,政務(wù)處分是針對(duì)公職人員的職務(wù)違法行為,并不針對(duì)違紀(jì)行為,因此,不是紀(jì)律責(zé)任而是法律責(zé)任。[5]

    據(jù)此,在明確以上基本構(gòu)成的基礎(chǔ)上,我們可以嘗試提出政務(wù)處分的概念:政務(wù)處分是監(jiān)察機(jī)關(guān)依據(jù)法定程序?qū)毴藛T作出的一種監(jiān)察處置措施,也是公職人員承擔(dān)法律責(zé)任的方式之一。

    二、處分性質(zhì)之升華:從行政監(jiān)察到國(guó)家監(jiān)察

    政務(wù)處分的性質(zhì)是《政務(wù)處分法》立法的核心問(wèn)題和關(guān)鍵要素。全面準(zhǔn)確理解政務(wù)處分的性質(zhì),至少?gòu)囊韵氯齻€(gè)方面來(lái)考慮:

    (一)政務(wù)處分是監(jiān)察機(jī)關(guān)行使監(jiān)察權(quán)的體現(xiàn)

    隨著國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的成立,監(jiān)察理論隨著實(shí)踐的深化而不斷升華。行政監(jiān)察已經(jīng)被國(guó)家監(jiān)察所替代,監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)也理應(yīng)隨著實(shí)踐的變化而升華。關(guān)于監(jiān)察權(quán)的性質(zhì),學(xué)術(shù)界還有不少爭(zhēng)議。有學(xué)者認(rèn)為,監(jiān)察權(quán)是一種復(fù)合型權(quán)力,并對(duì)其特征進(jìn)行了總結(jié),如具備反腐敗的專(zhuān)門(mén)性、地位的獨(dú)特性、權(quán)力行使的強(qiáng)制性等。[6]有學(xué)者認(rèn)為監(jiān)察權(quán)是現(xiàn)代公共權(quán)力的“第四權(quán)”。[7]還有學(xué)者認(rèn)為,監(jiān)察權(quán)是五種權(quán)源加總之和的權(quán)力,紀(jì)檢權(quán)、監(jiān)察權(quán)、反貪?rùn)?quán)、反瀆權(quán)和職務(wù)犯罪預(yù)防權(quán)之總和。[8]以上觀點(diǎn)從各自的側(cè)面對(duì)監(jiān)察權(quán)進(jìn)行了一定的闡釋?zhuān)残允菍⒈O(jiān)察權(quán)等同于調(diào)查權(quán),其邏輯分析起點(diǎn)建立在對(duì)調(diào)查權(quán)的論證上(其中魏昌東教授的文章中還稍許提到了監(jiān)督權(quán))。但需要強(qiáng)調(diào)的是,監(jiān)察權(quán)是由監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)、處置權(quán)三種權(quán)力組成,調(diào)查權(quán)只是其中一種權(quán)力,不能以偏概全,以對(duì)調(diào)查權(quán)的論證就推導(dǎo)出監(jiān)察權(quán)為何種權(quán)力的結(jié)論。筆者認(rèn)為,監(jiān)察權(quán)既是一種全新的權(quán)力,但也不能割裂與來(lái)源權(quán)力繼承的關(guān)系,也不能否認(rèn)其獨(dú)特性。它是將行政監(jiān)察權(quán)、預(yù)防腐敗權(quán)、職務(wù)犯罪偵查權(quán)與職務(wù)犯罪預(yù)防權(quán)等幾種不同形態(tài)及屬性的權(quán)力重新黏合,并對(duì)其權(quán)力的基本屬性進(jìn)行改造,“揚(yáng)棄和克服進(jìn)而涅槃,帶來(lái)該權(quán)力屬性的質(zhì)的飛躍,”[6]在此基礎(chǔ)上融合而成的一種新型的國(guó)家權(quán)力,其本質(zhì)是國(guó)家對(duì)現(xiàn)有政治權(quán)力的再調(diào)整和再分配。

    根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定,監(jiān)察委員會(huì)履行三項(xiàng)職責(zé):監(jiān)督、調(diào)查、處置。處置,按照《辭?!返慕忉層袃蓪雍x:一是處理和安排,二是發(fā)落和懲治。這是對(duì)監(jiān)察權(quán)的細(xì)化和闡釋。監(jiān)察法上的處置,即監(jiān)察機(jī)關(guān)按法定程序?qū)ΡO(jiān)察對(duì)象行使的具有懲戒性質(zhì)的法律措施,它是監(jiān)察權(quán)行使的具體化。而政務(wù)處分則是具體的處置方式之一。經(jīng)過(guò)對(duì)監(jiān)察法的梳理,從權(quán)力的行使方式來(lái)看,可以清楚政務(wù)處分權(quán)在監(jiān)察權(quán)中屬于從屬的地位,其邏輯順序?yàn)楸O(jiān)察權(quán)>處置權(quán)>政務(wù)處分權(quán),政務(wù)處分權(quán)僅是處置權(quán)中的一種,與問(wèn)責(zé)權(quán)、移送檢察機(jī)關(guān)提起公訴權(quán)和監(jiān)察建議權(quán)等一道,共同構(gòu)成了處置權(quán)的四梁八柱。

    (二)政務(wù)處分是處分對(duì)象承擔(dān)法律責(zé)任的形式

    責(zé)任一詞,在法律文獻(xiàn)中是一個(gè)使用頻率很高的詞匯。其在現(xiàn)代漢語(yǔ)中的基本含義有以下三種。一是為分內(nèi)應(yīng)當(dāng)完成的事情,如崗位責(zé)任、盡職盡責(zé)。這是一種角色義務(wù),此種語(yǔ)境下的責(zé)任的意思為“義務(wù)”。二是特定的人對(duì)特定的事項(xiàng)的發(fā)生負(fù)有積極的助長(zhǎng)義務(wù),如擔(dān)保責(zé)任、舉證責(zé)任。三是因沒(méi)有履行一定的角色義務(wù)而承擔(dān)的不利后果或強(qiáng)制性義務(wù),如違約責(zé)任。[9]狹義上的法律責(zé)任一般是從上述第三種解釋上展開(kāi)的。

    因政務(wù)處分脫胎于政紀(jì)處分,按通說(shuō)的觀點(diǎn),政紀(jì)處分作為一種懲戒性的制裁措施,是公務(wù)員承擔(dān)行政責(zé)任的方式。行政責(zé)任是指行政主體及其公務(wù)人員因違反行政法律規(guī)范而依法必須承擔(dān)的法律責(zé)任。行政責(zé)任具有以下特征:首先它是因?yàn)樾姓`法或行政不當(dāng)引起的法律后果;其次它是一種獨(dú)立的法律責(zé)任,區(qū)別于行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的道義責(zé)任等;第三它的主體是行使職權(quán)的主體。而承擔(dān)行政責(zé)任的方式則分為兩個(gè)方面,一方面,行政主體承擔(dān)行政責(zé)任,包括撤銷(xiāo)違法行為、糾正不當(dāng)?shù)男姓袨榈?;另一方面,公職人員承擔(dān)行政責(zé)任的方式則包括通報(bào)批評(píng)、問(wèn)責(zé)和行政處分。有學(xué)者就認(rèn)為:“行政處分是公務(wù)員承擔(dān)違法行政責(zé)任的主要形式,是國(guó)家行政機(jī)關(guān)依照行政隸屬關(guān)系對(duì)違法失職的公務(wù)員給予的懲戒措施”。[10]

    如前所述,行政監(jiān)察制度上升為國(guó)家監(jiān)察制度,政務(wù)處分代替了政紀(jì)處分,完成了紀(jì)律處分“由分散向集中、由紀(jì)律責(zé)任向法律責(zé)任的轉(zhuǎn)變,”[11]成為了法律的概念,其內(nèi)涵和外延有所變化。公職人員違紀(jì)違法承擔(dān)的責(zé)任和后果是在兩個(gè)維度上進(jìn)行的,即職務(wù)違法和職務(wù)犯罪。如果是單純的職務(wù)違法行為,公職人員表現(xiàn)為承受?chē)?guó)家機(jī)關(guān)(這里指監(jiān)察機(jī)關(guān))對(duì)其所作的否定性評(píng)價(jià),必然會(huì)承擔(dān)應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任,這是行政違法行為上升為違法行為的必然結(jié)果。從行政法的角度來(lái)看,公民和公務(wù)員雖然在行政法上的地位有所不同,但是兩者在遵守法律方面是一樣的,公民承擔(dān)法律責(zé)任的方式是接受行政機(jī)關(guān)的行政處罰等,嚴(yán)重的觸犯刑律的還得接受刑法的制裁。公職人員一般的違法行為首先是接受監(jiān)察機(jī)關(guān)的政務(wù)處分,嚴(yán)重的觸犯刑律、構(gòu)成犯罪的一樣會(huì)接受刑法的制裁。故此,政務(wù)處分是處分對(duì)象承擔(dān)職務(wù)違法責(zé)任的方式。

    (三)政務(wù)處分在性質(zhì)上仍然屬于一種內(nèi)部懲戒措施

    在監(jiān)察體制改革前,學(xué)者們普遍認(rèn)為政紀(jì)處分是一種內(nèi)部行政行為,是國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)其違紀(jì)違法的公務(wù)員實(shí)施的一種懲戒措施。監(jiān)察體制改革后,主要有兩大變化:一是監(jiān)察機(jī)關(guān)由行政監(jiān)察機(jī)關(guān)變成了國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān);二是由于公務(wù)員要遵守的紀(jì)律已經(jīng)全部上升為國(guó)家法律,違紀(jì)違法的行為更改成了職務(wù)違法行為。但監(jiān)察權(quán)的以下幾個(gè)屬性沒(méi)有變:首先,作為監(jiān)察機(jī)關(guān)與監(jiān)察對(duì)象的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系沒(méi)有變。根據(jù)監(jiān)察法規(guī)定,監(jiān)察委員會(huì)是行使國(guó)家監(jiān)察職能的專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān),依法對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)督。這一規(guī)定體現(xiàn)了監(jiān)察機(jī)關(guān)與監(jiān)察對(duì)象存在的權(quán)力支配關(guān)系,這種關(guān)系是一種國(guó)家機(jī)構(gòu)的內(nèi)部權(quán)力關(guān)系。其次,處分的救濟(jì)程序沒(méi)有變。根據(jù)監(jiān)察法的規(guī)定,公職人員對(duì)政務(wù)處分決定不服的,不能通過(guò)行政訴訟的方式對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)提起訴訟,只能通過(guò)監(jiān)察法制定的救濟(jì)程序進(jìn)行。為了保障監(jiān)察對(duì)象的權(quán)益,監(jiān)察法特別制定了復(fù)審、復(fù)核制度,即受到處分決定之日起一個(gè)月內(nèi)向決定機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)審,對(duì)復(fù)審仍然不服的可以自受到復(fù)審決定之日起一個(gè)月內(nèi)向上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)核。再次,處分的種類(lèi)沒(méi)有改變。延續(xù)了《公務(wù)員法》和2010年《行政監(jiān)察法》的六大種類(lèi),分為警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職和開(kāi)除六種。相同的處分種類(lèi)必然導(dǎo)致了相同的處分程序、相同的法律后果。因此,從上述情況可以看出,政務(wù)處分代替政紀(jì)處分,雖然部分內(nèi)容發(fā)生變化,但政務(wù)處分從其“適用的法律法規(guī)、種類(lèi)以及救濟(jì)途徑來(lái)看,并沒(méi)有改變國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部紀(jì)律處分的性質(zhì)”。[11]其在法律性質(zhì)上仍然屬于國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部的一種處分。

    三、處分對(duì)象之?dāng)U張:從單一到多元

    (一)政務(wù)處分對(duì)象與監(jiān)察對(duì)象的關(guān)系辨析

    要想梳理政務(wù)處分的對(duì)象,首先得從監(jiān)察對(duì)象研究起。根據(jù)《監(jiān)察法》第15條的規(guī)定,監(jiān)察機(jī)關(guān)共對(duì)六類(lèi)公職人員實(shí)施監(jiān)察,監(jiān)察對(duì)象的范圍大大拓展,從原來(lái)的行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員,擴(kuò)展到所有行使公權(quán)力的公職人員,實(shí)現(xiàn)了監(jiān)督全覆蓋,消除了監(jiān)督的盲區(qū)和空白。在監(jiān)察對(duì)象立法設(shè)計(jì)時(shí),立法者將行使公權(quán)力作為必要要件,“明確規(guī)定監(jiān)察全覆蓋的是‘行使公權(quán)力的公職人員’,而不是所有公職人員?!盵12]究其原因,絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗?!耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)?!盵13]失去監(jiān)督的權(quán)力容易更導(dǎo)致腐敗,因此監(jiān)察法在制定時(shí)就著重對(duì)公權(quán)力的行使進(jìn)行監(jiān)督。同時(shí),為了解決監(jiān)察對(duì)象過(guò)寬過(guò)泛的問(wèn)題,立法者還設(shè)計(jì)了補(bǔ)充的原則,即監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄雖是屬人管轄為基礎(chǔ),但也融入動(dòng)態(tài)識(shí)別原則,結(jié)合了“身份”和“行為”兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。所謂“身份”,就是指行使公權(quán)力的公職人員;所謂“行為”,即必須從事與職權(quán)相關(guān)聯(lián)的行為,如普通的醫(yī)生、教師不是監(jiān)察對(duì)象,從事了學(xué)校和醫(yī)院的管理工作才算監(jiān)察對(duì)象。

    政務(wù)處分權(quán)是監(jiān)察處置權(quán)的其中一種具體權(quán)力,其外延和內(nèi)涵均不得超過(guò)監(jiān)察權(quán)行使的范圍。因此,一般情況下,政務(wù)處分的對(duì)象也應(yīng)以監(jiān)察對(duì)象為限度。權(quán)力的范圍有其特殊的規(guī)律,處于子權(quán)力的政務(wù)處分權(quán),在行使過(guò)程中當(dāng)然得從屬其主權(quán)力的監(jiān)察權(quán)。但是,并不是說(shuō)監(jiān)察權(quán)及子權(quán)力都不會(huì)超過(guò)監(jiān)察對(duì)象以外的主體,還存在一種特殊情況,其最典型的例子就是留置對(duì)象了,根據(jù)一般理解,留置對(duì)象亦應(yīng)以監(jiān)察對(duì)象為限,如果不是監(jiān)察對(duì)象,監(jiān)察機(jī)關(guān)則無(wú)權(quán)對(duì)相關(guān)人員采取監(jiān)察權(quán)的子權(quán)力調(diào)查權(quán)中的留置措施。但根據(jù)法律關(guān)系的理論,“什么樣的個(gè)人或組織能夠成為法律關(guān)系的主體,取決于法律的規(guī)定”,[14]而不是我們對(duì)于法理的一般推導(dǎo)?!侗O(jiān)察法》第22條第2款明確規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)可以對(duì)涉嫌行賄罪或共同犯罪的涉案人員采取留置措施,此處的行賄人或共同犯罪人并不一定為監(jiān)察對(duì)象,該條款的留置對(duì)象超過(guò)了監(jiān)察對(duì)象的范圍。同理,筆者認(rèn)為,政務(wù)處分的對(duì)象一般情況下應(yīng)以監(jiān)察對(duì)象為限,但不排除例外,即在法律明確規(guī)定下,非監(jiān)察對(duì)象亦成為政務(wù)處分對(duì)象。

    (二)“有關(guān)人員”之辨析——《監(jiān)察法》第15條的展開(kāi)

    《監(jiān)察法》第15條規(guī)定,監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)“公職人員”和“有關(guān)人員”進(jìn)行監(jiān)察。而《監(jiān)察法》第11條、45條規(guī)定,監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)“公職人員”作出政務(wù)處分。這兩個(gè)條款的規(guī)定引起了學(xué)術(shù)界的深入討論,有學(xué)者據(jù)此得出結(jié)果,監(jiān)察對(duì)象的范圍大于政務(wù)處分對(duì)象的范圍。有學(xué)者認(rèn)為,“有關(guān)人員”是指“按照國(guó)家法律或者國(guó)家機(jī)關(guān)委托在公共組織、集體事務(wù)組織中從事管理公共事務(wù)、集體事務(wù)的人員,或者具有執(zhí)法權(quán)力的國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位聘任從事公務(wù)的人員”。[15]亦有學(xué)者認(rèn)為,“有關(guān)人員”指本身并無(wú)公職身份,臨時(shí)行使公權(quán)力的人員。[16]因此,唯有厘清《監(jiān)察法》第15條“有關(guān)人員”的范圍,才能更加精準(zhǔn)地區(qū)分監(jiān)察對(duì)象和政務(wù)處分對(duì)象的范圍。筆者認(rèn)為,此處的“有關(guān)人員”可以從兩個(gè)維度上進(jìn)行分析,一是從語(yǔ)義分析的角度,第15條的有關(guān)人員是對(duì)公職人員的補(bǔ)充,并沒(méi)有特指哪一類(lèi)人員。在立法過(guò)程中,面對(duì)紛繁復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)情況,對(duì)于一些不能羅列完全的情況,用“有關(guān)人員”作為該句的兜底,以應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)中存在的特殊情況。二是監(jiān)察機(jī)關(guān)在工作過(guò)程中,不可避免的涉及到非公職人員,例如監(jiān)察法第63條規(guī)定了有關(guān)人員違法阻礙、干擾監(jiān)察工作的法律責(zé)任,這里的“有關(guān)人員”既包括公職人員,也包括公職人員以外的其他人員。因此,不宜對(duì)《監(jiān)察法》第15條“有關(guān)人員”的范圍作出精準(zhǔn)的羅列,只能根據(jù)具體問(wèn)題具體分析。所以亦不能認(rèn)為《監(jiān)察法》第15條的規(guī)定就表明監(jiān)察對(duì)象的范圍大于政務(wù)處分對(duì)象的范圍。

    (三)特殊政務(wù)處分對(duì)象之辨析

    當(dāng)然,任何制度的設(shè)計(jì)也不可能是完美的,在實(shí)踐中,我們發(fā)現(xiàn)以下問(wèn)題并亟待解決:

    1.關(guān)于國(guó)有控股、參股企業(yè)中市場(chǎng)化聘任的管理人員的問(wèn)題。實(shí)踐中,國(guó)有控股、參股企業(yè)中由市場(chǎng)化聘任的管理人員(如公司的高管和中層管理人員),由于不具有國(guó)家工作人員身份,有關(guān)法律法規(guī)并未明文規(guī)定其是否應(yīng)當(dāng)納入監(jiān)察對(duì)象和政務(wù)處分對(duì)象。筆者認(rèn)為,在國(guó)有控股、參股企業(yè)中,不論該人員代表哪方出任,任命的方式如何,只要其在企業(yè)中從事管理工作,是無(wú)法區(qū)分其究竟經(jīng)營(yíng)管理“國(guó)有資產(chǎn)”還是“非國(guó)有資產(chǎn)”,畢竟在公司運(yùn)行過(guò)程中,公、私兩部分財(cái)產(chǎn)合二為一,故管理人員的行為會(huì)經(jīng)營(yíng)管理到國(guó)有資產(chǎn),因而我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將國(guó)有控股、參股企業(yè)市場(chǎng)化聘任的從事組織、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、管理職能的工作人員也納入監(jiān)察范圍,成為政務(wù)處分對(duì)象。但也需注意,對(duì)國(guó)有控股、參股企業(yè)管理人員進(jìn)行監(jiān)察不可背離混合所有制企業(yè)治理結(jié)構(gòu)多元化的初衷,需尊重混合所有制企業(yè)的正常經(jīng)營(yíng)決策權(quán),不影響國(guó)有控股、參股企業(yè)的管理效率。

    2.關(guān)于村民小組長(zhǎng)等其他人員受委托從事集體事務(wù)管理的問(wèn)題?!侗O(jiān)察法》及《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)管轄規(guī)定(試行)》未明確規(guī)定村民小組長(zhǎng)是否屬于監(jiān)察對(duì)象。筆者認(rèn)為,“其他受委托從事集體事務(wù)管理的人員”,主要包括:村民小組長(zhǎng),村(居)民委員會(huì)報(bào)賬員、“村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、社區(qū)居務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員”等人員,這類(lèi)人員應(yīng)納入監(jiān)察范圍,成為政務(wù)處分對(duì)象。因?yàn)榇逦瘯?huì)、居委會(huì)是法定的基層群眾性自治組織,所從事的集體事務(wù)具有很強(qiáng)的公共屬性,其行使的自治權(quán)力自然應(yīng)屬于社會(huì)公權(quán)力,并且這種社會(huì)公權(quán)力與國(guó)家公權(quán)力之間的關(guān)系比一般的社會(huì)公權(quán)力更為密切。如村民小組長(zhǎng)不是村民委員會(huì)成員,但受村民委員會(huì)委派從事集體事務(wù),屬于村民委員會(huì)管理集體事務(wù)這種社會(huì)公權(quán)力的延伸,應(yīng)納入政務(wù)處分對(duì)象。

    3.關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織的管理人員的問(wèn)題。這類(lèi)人員的情況比較復(fù)雜,尤其是90年代廣東部分地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織改革,有的地方成立了社區(qū)股份合作公司,股份公司既具有部分管理職能,又有經(jīng)營(yíng)職能。筆者認(rèn)為,這類(lèi)人員應(yīng)納入監(jiān)察范圍,亦應(yīng)成為政務(wù)處分對(duì)象。因?yàn)榧w經(jīng)濟(jì)是集體成員利用集體所有的資源要素(包括資源性資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)),通過(guò)合作與聯(lián)合實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展的一種經(jīng)濟(jì)形態(tài),是《憲法》規(guī)定的社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。其主要功能是管理集體資產(chǎn)、開(kāi)發(fā)集體資源、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)和服務(wù)集體成員。這就決定了集體經(jīng)濟(jì)組織中管理集體資產(chǎn)的人員,從事的是具有公共管理屬性的工作,其管理人員應(yīng)當(dāng)屬于政務(wù)處分對(duì)象。

    4.工作地點(diǎn)在地方,干部管理權(quán)限在主管部門(mén)的(如海關(guān)、邊檢等上級(jí)垂直管理單位)從事公務(wù)的人員是否執(zhí)行屬地管轄,并由地方監(jiān)察委員會(huì)給予政務(wù)處分的問(wèn)題。對(duì)《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)管轄規(guī)定(試行)》第29條規(guī)定的理解,出現(xiàn)兩種觀點(diǎn),一種觀點(diǎn)認(rèn)為上級(jí)垂直管理單位的監(jiān)察對(duì)象涉嫌職務(wù)違法的,由中央紀(jì)委、國(guó)家監(jiān)委派駐相關(guān)單位的紀(jì)檢監(jiān)察組管轄;另一種觀點(diǎn)認(rèn)為,中央、省駐珠單位的監(jiān)察對(duì)象職務(wù)違法問(wèn)題由駐地所在省、市監(jiān)委按級(jí)別實(shí)行屬地管轄。筆者認(rèn)為,從有利于監(jiān)督管理的角度出發(fā),應(yīng)當(dāng)賦予地方監(jiān)委屬地管轄權(quán),實(shí)行雙重管轄。如果按照第一種理解,將使地方失去對(duì)垂直管理部門(mén)監(jiān)督制約的有效手段,導(dǎo)致監(jiān)督不到位等問(wèn)題更為突出。

    四、處分類(lèi)型之革新:從單一化到體系化

    政務(wù)處分的類(lèi)型,是指政務(wù)處分的具體的分類(lèi),它是公職人員承擔(dān)法律責(zé)任的具體形式,也是監(jiān)察機(jī)關(guān)履行政務(wù)處分權(quán)的具體方式。根據(jù)目前我國(guó)《公務(wù)員法》《監(jiān)察法》《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》,政務(wù)處分有警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開(kāi)除六大類(lèi)型。

    (一)政務(wù)處分類(lèi)型的現(xiàn)狀考察

    1.處分類(lèi)型及其法律后果

    處分的法律后果,是指被處分人在受處分期間在晉升工資檔次、級(jí)別、職務(wù)上所受到的影響。[17]不同的處分類(lèi)型具有不同的法律后果,這是公職人員承擔(dān)法律責(zé)任的具體形式。

    表1 各種處分檔次的法律后果

    2.關(guān)于政務(wù)處分類(lèi)型設(shè)計(jì)存在的問(wèn)題

    一是政務(wù)處分與黨紀(jì)處分的銜接機(jī)制不健全。黨紀(jì)處分和政務(wù)處分的相銜接,是構(gòu)建科學(xué)合理的處分體系一個(gè)重要標(biāo)志,由于我國(guó)紀(jì)委監(jiān)委合署辦公,決定了調(diào)查、處置都是黨政合一的模式。因此,構(gòu)建合理的銜接機(jī)制是解決黨紀(jì)政務(wù)相適應(yīng)的關(guān)鍵。但無(wú)論是2018年8月修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》,還是2018年3月通過(guò)的《監(jiān)察法》,對(duì)黨紀(jì)政務(wù)處分的銜接都沒(méi)有作出規(guī)定,“在黨內(nèi)法規(guī)和法律之間并沒(méi)有形成銜接機(jī)制”,[11]造成了適用上存在諸多困難。可喜的是,在制定《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》的時(shí)候,立法者已經(jīng)注意到這個(gè)問(wèn)題。該規(guī)定第8條制定了相對(duì)簡(jiǎn)單的匹配規(guī)則,即黨紀(jì)的撤銷(xiāo)黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看處分匹配政務(wù)的撤職處分,雖然類(lèi)似的條款還太少,但至少邁出了第一步。

    二是處分的檔次設(shè)置不科學(xué)。從系統(tǒng)論的角度來(lái)講,構(gòu)建科學(xué)合理的處分檔次是充分發(fā)揮懲處作用的重要因素,而處分體系本身的科學(xué)性尤其重要。從現(xiàn)行政務(wù)處分的檔次來(lái)看,警告—記過(guò)—記大過(guò)—降級(jí)—撤職—開(kāi)除的體系還存在優(yōu)化的空間。按照處分法定原則,《公務(wù)員法》和《監(jiān)察法》均只規(guī)定了上述六類(lèi)處分種類(lèi),雖然不宜設(shè)立新的處分種類(lèi),但可以適度調(diào)整各種處分的影響后果。如:記過(guò)和記大過(guò)之間的檔次拉得不夠開(kāi),僅在影響期限上有所不同,即記大過(guò)比記過(guò)多6個(gè)月,但其他的影響結(jié)果一樣,導(dǎo)致記大過(guò)在實(shí)踐中很少發(fā)揮應(yīng)有的作用。又如降級(jí)處分算是一種比較嚴(yán)厲的重處分,但實(shí)際上,影響的結(jié)果主要為降低工資級(jí)別,處分對(duì)象受到的處罰不夠重,違反了處分與違法行為相適應(yīng)的原則。

    三是部分處分的懲戒性不強(qiáng)。以上六種處分形式中,警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)屬于輕處分,撤職和開(kāi)除屬于重處分,部分輕處分的懲戒性不強(qiáng),例如警告、記過(guò)處分,僅相當(dāng)于批評(píng)和警示的作用;又如警告、記過(guò)、記大過(guò)處分,工資水平還保持不變,相關(guān)人員并沒(méi)有收到物質(zhì)上的損失,僅僅是一種精神上的懲戒;再如“不得晉升級(jí)別和職務(wù)”的條款,尤其是對(duì)于一些基層的公務(wù)員來(lái)講,晉升本就是十分困難的事情,對(duì)其影響的后果也相當(dāng)?shù)挠邢蕖?/p>

    四是對(duì)一些特殊群體的處分后果不明顯。因處分種類(lèi)的設(shè)置問(wèn)題,對(duì)于部分公職人員的處分效果影響不大,與實(shí)現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋的目標(biāo)相悖,也同“與違法行為的性質(zhì)、情節(jié)、危害程度相適應(yīng)”的原則相悖。首先,對(duì)于已退休的公職人員,因其已退休,晉升、評(píng)優(yōu)評(píng)先和年度考核已經(jīng)不復(fù)存在,現(xiàn)行的處分種類(lèi)對(duì)其沒(méi)有實(shí)質(zhì)的影響,因此現(xiàn)實(shí)中便出現(xiàn)了一種新的變通方式,即“降低或取消退休待遇”并按某一級(jí)別重新確定其退休待遇,這樣的處分方式雖然可以讓其受到一定程度的處理,對(duì)其退休后的政治待遇和生活待遇都會(huì)有某些影響,但畢竟“退休或取消退休待遇”屬于六種處分以外新增的處分種類(lèi)。其次,對(duì)于剛?cè)肼氃囉闷诘墓毴藛T,以上六種類(lèi)型的適用性也明顯較弱,因試用期本身還未定級(jí),有的處分種類(lèi)無(wú)法適用。再次,對(duì)于受委派類(lèi)的公職人員,現(xiàn)行的處分種類(lèi)除了開(kāi)除之外,其他幾種處分種類(lèi)都缺乏應(yīng)有的制約作用。

    (二)政務(wù)處分實(shí)踐的類(lèi)型化考察

    因政務(wù)處分制度剛剛建立,從公開(kāi)渠道查詢(xún)到的公開(kāi)信息并不太多。但結(jié)合監(jiān)察體制改革前的政紀(jì)處分的情況,可以總結(jié)實(shí)踐中適用政務(wù)處分之種類(lèi)的特點(diǎn)和規(guī)律。

    1.黨紀(jì)政務(wù)處分匹配不佳

    在實(shí)踐中,由于銜接機(jī)制不健全,造成黨紀(jì)政務(wù)處分匹配存在兩個(gè)極端現(xiàn)象:一是黨紀(jì)政務(wù)處分不匹配,存在畸輕畸重的現(xiàn)象,例如有的黨紀(jì)處分適用了開(kāi)除黨籍,政務(wù)處分僅給予輕處分;二是匹配對(duì)應(yīng)關(guān)系單一,不是根據(jù)具體案件的情節(jié)、性質(zhì)作出適當(dāng)?shù)奶幚?。而是生硬的將開(kāi)除黨籍的黨紀(jì)處分對(duì)應(yīng)政務(wù)開(kāi)除處分。

    2.處分種類(lèi)適用上存在不均衡現(xiàn)象

    在實(shí)踐中,存在重處分多,輕處分少的情況,從中管干部受處分統(tǒng)計(jì)來(lái)看,絕大部分適用了開(kāi)除處分,居第二位的是撤職處分。這一方面與十八大以來(lái)我們加大反腐敗力度,嚴(yán)厲打擊職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為有關(guān);另一方面則反映出適用政務(wù)處分的種類(lèi)的適用存在不均衡的現(xiàn)象。此外,輕處分較少,反映出我們的工作還存在一些問(wèn)題,在實(shí)踐監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”,抓早抓小的工作力度方面與上級(jí)要求還存在一定的差距。

    表2 22001188年年33月月至至2今01中9年管3干月部中受管政干務(wù)部處受分政情務(wù)況處統(tǒng)分計(jì)情表況統(tǒng)計(jì)表

    3.開(kāi)除處分的名稱(chēng)適用比較混亂

    開(kāi)除處分作為政務(wù)處分的最高一檔,是對(duì)被處分人最嚴(yán)厲的懲罰措施,應(yīng)當(dāng)慎之又慎。但實(shí)踐中,適用這個(gè)處分檔次時(shí)的,名稱(chēng)一直比較混亂,有時(shí)候用“開(kāi)除公職”,有時(shí)候用“行政開(kāi)除”,還有時(shí)候直接用“開(kāi)除”的表述。從中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站查詢(xún),在政務(wù)處分制度制定之前,一度使用“行政開(kāi)除”的表述,后期逐漸使用“開(kāi)除公職”這一表述。根據(jù)當(dāng)時(shí)中央紀(jì)委的答復(fù)來(lái)看,行政開(kāi)除適用于行政機(jī)關(guān)公務(wù)員,開(kāi)除公職適用于其他非行政機(jī)關(guān)的公務(wù)員,如黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)等。但建議為規(guī)范表述,統(tǒng)一采用開(kāi)除公職的表述。[18]監(jiān)察體制改革后,《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》列舉的處分種類(lèi)只有“開(kāi)除”,且《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》的也只規(guī)定了“開(kāi)除”的處分方式。筆者認(rèn)為,政務(wù)處分涉及到公職人員的一種嚴(yán)厲的法律制裁措施,必須嚴(yán)格遵循處分法定原則,處分的條件、程序甚至種類(lèi)都必須嚴(yán)格由法律規(guī)定。因此,在政務(wù)處分時(shí)只能使用“開(kāi)除”這一表述。

    (三)構(gòu)建科學(xué)合理的政務(wù)處分體系

    處分的方式和種類(lèi)是否科學(xué)合理,直接關(guān)系到政務(wù)處分作用的發(fā)揮。只有確定科學(xué)合理的處分方式,才能最大限度的發(fā)揮處分的懲處作用,實(shí)現(xiàn)處分的目的。

    1.規(guī)范處分的檔次

    在考慮處分設(shè)置時(shí),至少應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注以下幾個(gè)現(xiàn)實(shí):首先是適用的基礎(chǔ)問(wèn)題。監(jiān)察體制改革后,一方面加快了黨紀(jì)政務(wù)處分的融合,強(qiáng)化了黨紀(jì)政務(wù)處分聯(lián)動(dòng)的工作理念,黨紀(jì)處分和政務(wù)處分共同構(gòu)成了對(duì)黨員(監(jiān)察對(duì)象)懲戒的雙重模式;另一方面,黨的十九大把“四種形態(tài)”寫(xiě)進(jìn)黨章,強(qiáng)調(diào)運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)‘四種形態(tài)’,抓早抓小、防微杜漸,并要求經(jīng)常開(kāi)展批評(píng)和自我批評(píng)、談話(huà)函詢(xún),讓“紅紅臉、出出汗”成為常態(tài)。在此背景下,政務(wù)輕處分的適用情形將明顯減少,更多的被監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”所吸納。其次,降級(jí)處分(即降低工資級(jí)別的處分)在實(shí)施過(guò)程中也效果欠佳,按照設(shè)計(jì)初衷,降級(jí)處于處分層級(jí)的偏重檔次,應(yīng)當(dāng)是對(duì)被處分人較為嚴(yán)厲的懲處,但制定工資級(jí)別的配套文件與政務(wù)處分沒(méi)有形成較好的銜接,公職人員工資級(jí)別的層級(jí)間距不大,適用該處分對(duì)公職人員工資影響不大,懲處功能弱化,影響了處分的效果;且工資政策又經(jīng)常進(jìn)行調(diào)整,影響了執(zhí)行的穩(wěn)定性。

    處分檔次的設(shè)定“實(shí)際上就是類(lèi)型化思維的具體運(yùn)用過(guò)程”,這一過(guò)程非常復(fù)雜,“因?yàn)轭?lèi)型化思維的立法運(yùn)用過(guò)程,不是對(duì)象的被動(dòng)直觀白描,而是對(duì)象意義的評(píng)價(jià)性闡釋過(guò)程。”[19]這一過(guò)程又十分重要,一方面要關(guān)照到法律規(guī)范存在的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ),即生活事實(shí);另一方面也不能排除根據(jù)立法的目的對(duì)客觀事實(shí)進(jìn)行評(píng)價(jià)后并作出選擇。因此,應(yīng)該進(jìn)一步規(guī)范處分的設(shè)置。在政務(wù)處分法制定的時(shí)候,配套制定執(zhí)行工作細(xì)則,將各檔次的處分情形、適用條件和影響效果予以明確,以便更具操作性。

    2.構(gòu)建合理的體系

    所謂政務(wù)處分的體系,是指立法者從有利于發(fā)揮政務(wù)處分的功能的角度出發(fā),選擇一定的懲戒方式并加以歸類(lèi),由法律依照一定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)各種政務(wù)處分方式進(jìn)行排列而形成的處分序列。首先,處分體系構(gòu)成的要素是具體的處分方式,即政務(wù)處分的六大種類(lèi);其次,構(gòu)成處分體系要素的方式是經(jīng)過(guò)立法者長(zhǎng)期的選擇而確定的,如我國(guó)經(jīng)歷了1957年《關(guān)于國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲暫行規(guī)定》規(guī)定的八類(lèi)處分,到1996年《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》規(guī)定的六類(lèi)處分(警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開(kāi)除),基本奠定了今天的處分體系。時(shí)至今日,2018年頒布的《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》仍然采用的上述六大類(lèi)處分形式。第三,構(gòu)成處分體系要素的各種方式是按照一定的標(biāo)準(zhǔn)排列的,目前按照懲處的嚴(yán)厲程度從輕到重依次排列。第四,處分的體系由法律明文規(guī)定,處分法定原則是政務(wù)處分制度的基本原則,因此它決定了政務(wù)處分的體系必須由監(jiān)察法和政務(wù)處分法作出明確規(guī)定。合理的政務(wù)處分體系對(duì)于實(shí)現(xiàn)政務(wù)處分的目的,實(shí)現(xiàn)我國(guó)政務(wù)處分體系的科學(xué)化具有十分重要的意義。

    處分體系的核心在于保持六大種類(lèi)處分的層次性,在處分效果上形成逐漸遞增的處分層次。目前,需要重點(diǎn)對(duì)以下幾個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行修正。首先,因現(xiàn)實(shí)中記大過(guò)處分適用效果不佳,可以考慮將記過(guò)和記大過(guò)處分的影響后果進(jìn)行改造,拉大兩者之間的距離,適當(dāng)加重記大過(guò)處分的影響后果。其次,對(duì)降級(jí)處分的級(jí)別進(jìn)行明確規(guī)定,增強(qiáng)降級(jí)處分的懲戒性,如必須降幾個(gè)工資級(jí)別以上,增強(qiáng)其懲戒性。再次,對(duì)撤職處分進(jìn)行規(guī)范,如有的公職人員往往擔(dān)任多個(gè)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù),撤掉其中一個(gè)職務(wù),實(shí)際上并未對(duì)其造成影響。所以,需要明確撤銷(xiāo)主要職務(wù)的,附屬職務(wù)亦應(yīng)相應(yīng)撤銷(xiāo)。

    3.增加處分的內(nèi)容

    雖然有些政務(wù)處分,如撤職、開(kāi)除等本身也存在經(jīng)濟(jì)制裁的因素,但對(duì)經(jīng)濟(jì)方面的違法行為作用有限,起不到明顯的遏制作用。因此政務(wù)處分應(yīng)增加經(jīng)濟(jì)處罰的內(nèi)容?,F(xiàn)階段,公職人員大量的職務(wù)違法行為與經(jīng)濟(jì)利益有關(guān),表現(xiàn)為侵害國(guó)家、集體和個(gè)人的合法權(quán)益,利用職務(wù)便利條件謀取不正當(dāng)利益,諸如貪污受賄、以權(quán)謀私等。這些職務(wù)違法行為造成的后果是嚴(yán)重侵犯了國(guó)家、集體和個(gè)人的經(jīng)濟(jì)利益。因此,對(duì)此類(lèi)職務(wù)違法行為的制裁不僅要有精神上、職務(wù)上、職級(jí)上的懲處,還應(yīng)包括相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)上的處罰,使違法者在經(jīng)濟(jì)上受損失。有學(xué)者認(rèn)為,對(duì)違法進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰,可以有效發(fā)揮處分的制裁作用,近年來(lái)貪污賄賂、以權(quán)謀私行為蔓延,其中一個(gè)原因便是因?yàn)樘幏秩鄙俳?jīng)濟(jì)罰的內(nèi)容。在此問(wèn)題上,有兩個(gè)借鑒:一是西方國(guó)家的經(jīng)濟(jì)處罰,比如蘇聯(lián)法律和瑞士聯(lián)邦的法律就明確規(guī)定,公職人員存在行政違法的可以罰款;二是我國(guó)的于1982年頒布實(shí)施的《企業(yè)職工獎(jiǎng)懲條例》也規(guī)定了經(jīng)濟(jì)罰的內(nèi)容,對(duì)企業(yè)職工處分可給予一次性罰款。[20]因此,應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況,在政務(wù)處分中增加經(jīng)濟(jì)處罰的內(nèi)容。經(jīng)濟(jì)處罰可單獨(dú)適用,也可與其他行政處分形式同時(shí)附加適用。

    此外,還有兩個(gè)誤區(qū)需要澄清,第一個(gè)誤區(qū)是有學(xué)者認(rèn)為,我國(guó)監(jiān)察法已經(jīng)規(guī)定了對(duì)違法取得的財(cái)物應(yīng)當(dāng)依法沒(méi)收、追繳和責(zé)令退賠,在某種意義上已經(jīng)有經(jīng)濟(jì)處罰的內(nèi)容存在。如錢(qián)曉萍教授就認(rèn)為沒(méi)收、追繳和責(zé)令退賠是一種監(jiān)察決定,并認(rèn)為這是對(duì)涉及經(jīng)濟(jì)違法行為的處置方式。[4]但筆者認(rèn)為,要正確認(rèn)識(shí)經(jīng)濟(jì)處罰的本質(zhì),所謂的經(jīng)濟(jì)處罰是指對(duì)違法行為人從財(cái)產(chǎn)上進(jìn)行懲罰的一種手段。而沒(méi)收、追繳和責(zé)令退賠,是為違法行為所涉及的財(cái)物進(jìn)行處理,因此不能算為經(jīng)濟(jì)處罰。第二個(gè)誤區(qū)是有學(xué)者認(rèn)為,由于監(jiān)察對(duì)象受處分后,其工資會(huì)相應(yīng)降低,因此這也是一種經(jīng)濟(jì)處罰的內(nèi)容。[21]在許多國(guó)家,減薪等物質(zhì)懲戒被廣泛運(yùn)用,我國(guó)將減薪等在內(nèi)的物質(zhì)懲戒沒(méi)有單列出來(lái),而是作為一種附帶性的手段。[22]筆者認(rèn)為,如給予降級(jí)、撤職等處分后,監(jiān)察對(duì)象的經(jīng)濟(jì)收入會(huì)受到損失,但這不是經(jīng)濟(jì)處罰的內(nèi)容,而是處分產(chǎn)生的后果。理由如下:首先,雖然這實(shí)際上給被處分人造成了經(jīng)濟(jì)損失,但這種效力和影響是長(zhǎng)期的,如被降級(jí)或撤職后,其工資級(jí)別會(huì)永久性的降低;而經(jīng)濟(jì)處罰更強(qiáng)調(diào)一次性的懲戒。再者,這種處分的后果由法律法規(guī)明文規(guī)定,強(qiáng)調(diào)其強(qiáng)制性和一貫性,但缺乏靈活性;而經(jīng)濟(jì)處罰則不同,其選擇可以是靈活多變的、一次性的,幅度也是可以選擇的。

    4.建立有效的銜接

    建立與黨紀(jì)處分相協(xié)調(diào)的銜接機(jī)制,是政務(wù)處分立法應(yīng)當(dāng)考慮的又一重點(diǎn)。一是合理匹配原則。黨紀(jì)輕處分對(duì)應(yīng)政務(wù)輕處分,黨紀(jì)重處分對(duì)應(yīng)政務(wù)重處分。這樣才能說(shuō)明黨紀(jì)和政務(wù)對(duì)違紀(jì)違法行為作出的評(píng)判是一致的和均衡的。二是合理選擇原則。只有單純違反行政紀(jì)律的,如事故問(wèn)責(zé)類(lèi),可單獨(dú)適用政務(wù)處分;對(duì)全面從嚴(yán)治黨不力的,可單獨(dú)適用黨紀(jì)輕處分;對(duì)其他情況,才考慮適用黨紀(jì)政務(wù)雙重處分。

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