高校內(nèi)部控制制度建設(shè)問題與對(duì)策研究

沈瑩

摘要：隨著改革開放的深化，我國高校活動(dòng)涉及的內(nèi)容愈發(fā)廣泛與復(fù)雜，經(jīng)費(fèi)來源的多元性和資金規(guī)模的增大使得高校面臨的風(fēng)險(xiǎn)也逐漸加大。高校內(nèi)部控制制度的建設(shè)不僅僅是落實(shí)國家政策要求，也是高校自身提高管理水平、防范風(fēng)險(xiǎn)的必要手段。但由于高校長期以科研與教學(xué)為主，其內(nèi)控制度不能與其快速發(fā)展相適應(yīng)，內(nèi)控制度的不足一定程度上限制了高校的有效運(yùn)行。本文通過研究我國高校內(nèi)部控制的現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)目前高校內(nèi)部控制方面存在的問題，并以X高校為例，提出了相應(yīng)的完善內(nèi)控制度建設(shè)的對(duì)策建議，提升高校內(nèi)部控制管理的水平，以期對(duì)加快高校制度建設(shè)具有現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：高校;內(nèi)部控制制度建設(shè);X高校

一、高校內(nèi)部控制制度建設(shè)的現(xiàn)狀

內(nèi)部控制制度可以保證高校各項(xiàng)活動(dòng)有序高效進(jìn)行，提高會(huì)計(jì)信息真實(shí)可信性，確保規(guī)章制度得以貫徹執(zhí)行。隨著高校的發(fā)展，各項(xiàng)活動(dòng)范圍逐漸復(fù)雜，從某種角度上也增加了內(nèi)部控制的難度。各高校都有自己的獨(dú)特性，每所高校處于不同的環(huán)境之中，內(nèi)控目標(biāo)具有多元性，內(nèi)控內(nèi)容也具有復(fù)雜性。全國各地各高校都需要針對(duì)自身需求和所處環(huán)境，建立科學(xué)的內(nèi)部控制管理體系，制定相應(yīng)的指南，組織開展內(nèi)部控制制度建設(shè)工作。

隨著我國高校對(duì)內(nèi)控問題的逐年重視，關(guān)于內(nèi)部控制方面的研究也逐漸深入。財(cái)政部陸續(xù)出臺(tái)了多個(gè)規(guī)范內(nèi)控制度的文件，如《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》和《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》等。教育部也發(fā)布了《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制指南（試行）》，推動(dòng)了高校進(jìn)一步完善規(guī)范內(nèi)部控制管理水平。高校亟須推進(jìn)內(nèi)控制度建設(shè)工作，加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的控制和防范，規(guī)范內(nèi)控管理，建立科學(xué)高效的監(jiān)督體系，從而有效提高我國高校的管理水平，防范經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)廉政建設(shè)。

二、高校內(nèi)部控制制度建設(shè)存在的問題

按照財(cái)政部和教育部文件精神，高校全面開展了內(nèi)部控制制度建設(shè)和具體實(shí)施工作，并組織了內(nèi)部控制的基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作。高校內(nèi)部控制制度的建設(shè)已經(jīng)略有成效，但在以下四個(gè)方面還存在不足需要我們?nèi)パ芯俊?/p>

（一）內(nèi)部控制意識(shí)淡薄

內(nèi)部控制理念淡薄，認(rèn)識(shí)度不高，對(duì)內(nèi)控知識(shí)缺乏基本的了解。有些高校缺乏制定內(nèi)控制度的主動(dòng)性，雖然建立了內(nèi)控制度，但通常都是出現(xiàn)問題再臨時(shí)調(diào)整，說明高校對(duì)內(nèi)部控制未能給予足夠的重視。有些學(xué)校認(rèn)為內(nèi)控制度只是財(cái)務(wù)部門的事情，對(duì)內(nèi)控管理存在認(rèn)識(shí)的片面性，缺乏整體認(rèn)識(shí)。沒有形成全局性的內(nèi)部控制意識(shí)，沒有認(rèn)識(shí)到內(nèi)控制度需要各部門協(xié)同合作、共同參與，才能保障學(xué)校的穩(wěn)健發(fā)展，因而未能發(fā)揮出內(nèi)部控制管理的全面性的有效作用。

（二）內(nèi)控體系不全面

目前高校的內(nèi)控制度建設(shè)普遍存在體系不夠全面、內(nèi)容不完整、規(guī)定不詳細(xì)的情況，導(dǎo)致在執(zhí)行中困難多，內(nèi)控制度落實(shí)不到位。有些學(xué)校只是簡單匯總了現(xiàn)有的制度與流程，將其作為內(nèi)部控制體系，導(dǎo)致內(nèi)部控制體系不完善、不合理，缺乏整體性和系統(tǒng)性，造成工作重復(fù)、效率低下，風(fēng)險(xiǎn)控制不全面、不及時(shí)。

內(nèi)部控制環(huán)境在不斷變化，有些學(xué)校的制度不符合動(dòng)態(tài)性原則，沒有建立長久有效的機(jī)制。高校制定內(nèi)部控制體系后未能真正落地執(zhí)行，忽視了內(nèi)控體系的實(shí)施，使得內(nèi)部控制的建設(shè)形式大于實(shí)質(zhì)。

（三）信息化建設(shè)不健全

在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代和大數(shù)據(jù)的背景下，信息系統(tǒng)與內(nèi)部控制的結(jié)合已成為必然趨勢，各高校的信息化建設(shè)也都初見成效。但高校內(nèi)部的信息系統(tǒng)建設(shè)還不夠健全，信息技術(shù)不完善，高校對(duì)信息系統(tǒng)在內(nèi)部控制的使用不夠充分，管理水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于其他行業(yè)，信息化水平的滯后影響了內(nèi)部控制的執(zhí)行。

有些高校的信息系統(tǒng)沒有統(tǒng)一規(guī)劃，各部門的信息系統(tǒng)由不同的公司開發(fā)，未能有效系統(tǒng)地整合資源，只能獨(dú)立辦理，各系統(tǒng)之間不能實(shí)現(xiàn)完全對(duì)接，致使業(yè)務(wù)流程環(huán)節(jié)不能連貫。有些高校的內(nèi)部控制主要流程、關(guān)鍵環(huán)節(jié)還存在很多人為操控的流程，未能使用信息化手段進(jìn)行控制，主觀意識(shí)降低了內(nèi)控的執(zhí)行力度。信息系統(tǒng)之間存在信息壁壘，缺乏信息共享、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警動(dòng)態(tài)更新，造成效率低下，影響了內(nèi)部控制工作的開展。

（四）監(jiān)督評(píng)價(jià)體系不完善

現(xiàn)階段高校內(nèi)控制度建設(shè)普遍缺乏有效的考核評(píng)價(jià)，只重視制度建設(shè)，不重視執(zhí)行效果的評(píng)價(jià)體系和監(jiān)督體系?？己嗽u(píng)價(jià)機(jī)制的缺失必然導(dǎo)致內(nèi)控實(shí)施不夠全面、制度執(zhí)行不能落實(shí)到位。

內(nèi)部審計(jì)部門、監(jiān)察部門未能真正發(fā)揮監(jiān)督監(jiān)察作用，獨(dú)立性和權(quán)威性不強(qiáng)。部分高校的內(nèi)審部門僅僅針對(duì)財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)進(jìn)行審計(jì)，審計(jì)覆蓋面不全，對(duì)其他管理業(yè)務(wù)缺乏監(jiān)督作用。外部監(jiān)督中也存在上級(jí)財(cái)政部門對(duì)高校的監(jiān)管約束力有限。

三、完善高校內(nèi)部控制制度建設(shè)的對(duì)策和建議

（一）增強(qiáng)內(nèi)部控制意識(shí)

高校首先要從意識(shí)上高度重視內(nèi)控制度的建設(shè)，提升到學(xué)校發(fā)展決策的高度，成立內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組，并由學(xué)校負(fù)責(zé)人擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)，帶頭嚴(yán)格遵守相關(guān)制度，以此提高各部門對(duì)內(nèi)控重要性的認(rèn)識(shí)。

領(lǐng)導(dǎo)重視內(nèi)部控制，從思想觀念上改變，主動(dòng)帶頭認(rèn)真執(zhí)行，才能保證全員參與，從上而下，形成各司其職、相互監(jiān)督制約的理念。確立內(nèi)控建設(shè)目標(biāo)，完善內(nèi)控制度，明確職責(zé)劃分，明確事前、事中、事后的風(fēng)險(xiǎn)控制責(zé)任，制定出符合自身需要的內(nèi)控機(jī)制。高校通過規(guī)范的內(nèi)控業(yè)務(wù)流程、嚴(yán)肅的內(nèi)控運(yùn)行機(jī)制，讓人人都具有良好的內(nèi)控意識(shí)，才能積極推動(dòng)高校內(nèi)控發(fā)展，從而促進(jìn)高校實(shí)現(xiàn)辦學(xué)效益最優(yōu)化。

（二）建立全面的高校內(nèi)控制度體系

完善的高校內(nèi)控管理制度要覆蓋所有業(yè)務(wù)，應(yīng)從始至終的貫穿于學(xué)校決策執(zhí)行的全過程，從源頭上防范各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)全員控制，不出現(xiàn)內(nèi)部控制的空白點(diǎn)，為高校內(nèi)控管理的順利推進(jìn)打下基礎(chǔ)。

從高校控制環(huán)境、業(yè)務(wù)活動(dòng)、風(fēng)險(xiǎn)控制、信息與溝通、監(jiān)督檢查這五要素的各個(gè)具體目標(biāo)進(jìn)行內(nèi)控標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)，及時(shí)上報(bào)發(fā)現(xiàn)的問題。采取有效的防范措施，公開管理過程，以內(nèi)控制度的有效執(zhí)行作為切入點(diǎn)，強(qiáng)化責(zé)任追究機(jī)制，定位明確、分布部署、整體推進(jìn)，識(shí)別主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)并匹配對(duì)應(yīng)控制措施，建立風(fēng)險(xiǎn)控制矩陣，實(shí)現(xiàn)內(nèi)控制度體系的全面落地。隨著高校內(nèi)控環(huán)境不斷變化，還要及時(shí)修訂完善內(nèi)控體系，明確內(nèi)控關(guān)鍵崗位職責(zé)，構(gòu)建出完整標(biāo)準(zhǔn)、符合實(shí)際、全面有效的內(nèi)控體系，保證制度的穩(wěn)定性和時(shí)效性。

（三）加快內(nèi)部控制信息化建設(shè)

高校應(yīng)該依托先進(jìn)的信息技術(shù)手段，建立內(nèi)部控制的信息管理系統(tǒng)。從實(shí)際出發(fā)，在信息管理系統(tǒng)中嵌入內(nèi)部控制的工作流程，減少人為操控，構(gòu)建適合高校特點(diǎn)的內(nèi)控信息系統(tǒng)，整合資源，對(duì)各關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，為決策提供準(zhǔn)確信息。完善信息溝通機(jī)制和信息采集職責(zé)，保證原始數(shù)據(jù)信息來源的真實(shí)可靠，加強(qiáng)相關(guān)數(shù)據(jù)信息的審核與監(jiān)督。實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)信息收集、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、內(nèi)控評(píng)價(jià)等功能，提高內(nèi)部控制工作的效率。

通過整合各個(gè)部門的信息系統(tǒng)，打破信息壁壘，實(shí)現(xiàn)信息共享。各部門之間做好信息傳遞工作，充分融合，使信息溝通更加流暢，減少人為管理控制環(huán)節(jié)，全面提升高校管理效能。

（四）設(shè)立合理的評(píng)價(jià)監(jiān)督體制

評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制既是內(nèi)控制度的內(nèi)容，也是提升內(nèi)控制度建設(shè)水平的方法之一。高校應(yīng)結(jié)合學(xué)校實(shí)際，建立健全內(nèi)部控制的評(píng)價(jià)和監(jiān)督體系，常態(tài)化運(yùn)轉(zhuǎn)，避免評(píng)價(jià)監(jiān)督體系流于形式。

通過日常評(píng)價(jià)與事后監(jiān)督相結(jié)合，發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制實(shí)施存在的問題，分析高校內(nèi)控制度是否全面，及時(shí)改進(jìn)完善，進(jìn)一步提高內(nèi)部控制的有效性。從內(nèi)部角度要充分發(fā)揮高校內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督作用，保證資金安全，揭露腐敗行為。從外部角度要加強(qiáng)財(cái)政部門和監(jiān)察部門的監(jiān)管，強(qiáng)化外部約束力。學(xué)?？梢詫?nèi)控工作的實(shí)施情況納入考核體系中重點(diǎn)考慮，從而讓個(gè)人能更自覺更主動(dòng)地參與到內(nèi)部控制中，不斷完善自我監(jiān)督機(jī)制。

四、X高校內(nèi)部控制制度建設(shè)分析

X高校是教育部直屬重點(diǎn)建設(shè)的大學(xué)之，成立于二十世紀(jì)五十年代。學(xué)?，F(xiàn)有17個(gè)教學(xué)單位，在職教職工1400余人，全日制在校生15000余人。為全面貫徹落實(shí)國家相關(guān)文件精神要求，X高校全面梳理學(xué)校重點(diǎn)領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)流程，以信息系統(tǒng)為支撐手段，依托外部事務(wù)所的專業(yè)力量，在全校范圍內(nèi)開展內(nèi)控體系建設(shè)工作，基本建成職責(zé)明確、規(guī)范全面的內(nèi)部控制體系，更好地提升了學(xué)校的治理水平。

（一）建立內(nèi)部控制機(jī)制

為保證內(nèi)部控制建設(shè)的全面性和有效性，X高校從頂層設(shè)計(jì)著手，成立專門的內(nèi)部控制體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，具體負(fù)責(zé)全校各單位內(nèi)控建設(shè)的協(xié)調(diào)、督促、指導(dǎo)、檢查等工作。由校長擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組組長，由分管校領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任副組長，成員包括學(xué)校辦公室、紀(jì)檢監(jiān)察辦公室、教務(wù)處、人事處、財(cái)務(wù)處、審計(jì)處、信息網(wǎng)絡(luò)中心等部門負(fù)責(zé)人。

2016年，財(cái)務(wù)處在前期工作的基礎(chǔ)上，修訂并印發(fā)《X大學(xué)開展內(nèi)部控制體系建設(shè)工作的實(shí)施方案》，方案中對(duì)機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作分工、監(jiān)督體系等都做了明確規(guī)定，確保單位內(nèi)部控制建設(shè)制度化、規(guī)范化、常態(tài)化。

（二）健全評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制

X高校從2016年開展內(nèi)控體系建設(shè)工作至今已經(jīng)三年多的時(shí)間，為了確保內(nèi)控體系實(shí)施的效果，進(jìn)一步查找內(nèi)部控制薄弱環(huán)節(jié)，財(cái)務(wù)處在2019年組織對(duì)學(xué)校內(nèi)控體系設(shè)計(jì)與運(yùn)行的有效性開展了評(píng)價(jià)工作。

通過健全評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制，了解學(xué)校的部門崗位職責(zé)、授權(quán)體系、業(yè)務(wù)表單和管理制度根據(jù)內(nèi)部控制手冊(cè)修改完善情況，發(fā)現(xiàn)學(xué)校在內(nèi)部控制制度建設(shè)方面存在的缺陷，經(jīng)過系統(tǒng)的整改，促進(jìn)學(xué)校內(nèi)部控制到有效的落地、執(zhí)行和完善。結(jié)合X高校的實(shí)際情況，設(shè)計(jì)并制定內(nèi)部控制評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與評(píng)價(jià)方法，明確管理監(jiān)督形式和環(huán)節(jié)，完成內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)工作，編寫了X高校《內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)報(bào)告》和《內(nèi)部控制建設(shè)項(xiàng)目總結(jié)報(bào)告》。

（三）落實(shí)事后改進(jìn)機(jī)制

通過分析內(nèi)部控制評(píng)價(jià)報(bào)告，X高校的內(nèi)部控制制度基本得到有效執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)了相應(yīng)控制目標(biāo)，不存在重大缺陷，在以下四個(gè)方面仍需要改進(jìn)：

1.制度體系建設(shè)有待完善

制度建設(shè)至關(guān)重要，目前學(xué)校制度尚有缺失，未及時(shí)更新修訂，需進(jìn)一步健全與完善管理制度，并將內(nèi)控要求落實(shí)在制度中。

2.部分流程需要修訂

由于學(xué)校內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)調(diào)整或制度的新編或修訂等原因，部分內(nèi)控管理流程已不適用。學(xué)校需根據(jù)職責(zé)變化及時(shí)對(duì)內(nèi)控手冊(cè)進(jìn)行修訂完善，確保內(nèi)控成果與相關(guān)制度規(guī)定以及實(shí)際執(zhí)行的一致性。

3.部分流程未按內(nèi)控要求執(zhí)行

如：未建立供應(yīng)商及專家?guī)旃芾頇C(jī)制;未建立合同履行情況評(píng)估機(jī)制。學(xué)校要嚴(yán)格按照內(nèi)控流程規(guī)范執(zhí)行程序，確保各控制環(huán)節(jié)執(zhí)行到位。

4.單位層面有待完善

目前學(xué)校層面未對(duì)關(guān)鍵崗位進(jìn)行系統(tǒng)識(shí)別，缺少明確的關(guān)鍵崗位配置清單。學(xué)校信息系統(tǒng)管理需根據(jù)業(yè)務(wù)需要開發(fā)新系統(tǒng)，并實(shí)現(xiàn)不同系統(tǒng)間的對(duì)接與信息共享。

隨著學(xué)校內(nèi)外部環(huán)境的變化和自身發(fā)展的需要，內(nèi)部控制的有效性與全面性將隨之變化，為此學(xué)校應(yīng)形成常態(tài)化的內(nèi)部控制持續(xù)改進(jìn)機(jī)制，保障學(xué)校各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)合法合規(guī)，有效防范舞弊腐敗。

結(jié)語

綜上所述，參照財(cái)政部和教育部頒布的內(nèi)控文件，結(jié)合學(xué)校實(shí)際情況和特點(diǎn)，高校要從增強(qiáng)內(nèi)控意識(shí)、內(nèi)控制度建設(shè)、信息化體系完善、評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制等方面全方位地持續(xù)改進(jìn)，建立健全內(nèi)部控制制度體系，加強(qiáng)內(nèi)控管理。同時(shí)不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行改進(jìn)，把高校內(nèi)控制度建設(shè)落地落實(shí)，全面提高學(xué)校的工作效率，發(fā)揮出高校內(nèi)控的管理功效，進(jìn)一步推進(jìn)高校的穩(wěn)步發(fā)展。

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