從權(quán)利保障角度看失信聯(lián)合懲戒措施的實(shí)施

路欣瑞

摘要：失信聯(lián)合懲戒措施在全國(guó)范圍內(nèi)開展得如火如荼。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，信息的傳播與散布比想象中更加迅速，在采取失信聯(lián)合懲戒措施時(shí)如果不慎或者過(guò)度則不可避免地會(huì)侵犯被懲戒人的合法權(quán)益。若要使失信聯(lián)合懲戒制度更好地發(fā)揮作用，需要在發(fā)揮其制度功能和保障被懲戒人權(quán)利之間尋求兩相平衡。

關(guān)鍵詞：失信聯(lián)合懲戒措施;隱私權(quán);名譽(yù)權(quán)

失信聯(lián)合懲戒措施最初是法院為了破解“執(zhí)行難”問(wèn)題而提出的一大“利器”。近兩年，失信聯(lián)合懲戒措施不僅運(yùn)用在法院執(zhí)行程序中，還廣泛運(yùn)用在社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域。然而，任何事物都具有雙面性，失信聯(lián)合懲戒措施在有效解決“執(zhí)行難”問(wèn)題的同時(shí)也對(duì)被執(zhí)行人的權(quán)益構(gòu)成不利影響。近日，某市交通委發(fā)布《關(guān)于對(duì)軌道交通不文明乘車行為記錄個(gè)人信用不良信息的實(shí)施細(xì)則》，明確了對(duì)地鐵霸座、進(jìn)食等嚴(yán)重違規(guī)行為的處罰細(xì)則。有不文明行為且不聽勸阻，拒絕下車、出站，擾亂軌道交通車站、車廂秩序且拒絕參與志愿服務(wù)的行為人，將被記錄個(gè)人信用不良信息。不僅在軌道交通領(lǐng)域，現(xiàn)在失信聯(lián)合懲戒措施已經(jīng)運(yùn)用到社會(huì)的諸多領(lǐng)域，如醫(yī)療、城市管理、旅游、稅收等等，只要是多次違反管理規(guī)則并且拒不改正的就有可能影響到個(gè)人社會(huì)信用。那么，失信聯(lián)合懲戒措施的適用有沒有適用范圍的限制，這種全領(lǐng)域適用“黑名單”的情形是否會(huì)導(dǎo)致失信聯(lián)合懲戒措施濫用，不當(dāng)適用失信聯(lián)合懲戒措施會(huì)觸碰到哪些公民權(quán)利以及如何把握好保障公民權(quán)利和發(fā)揮失信聯(lián)合懲戒措施制度功能這二者之間的尺度？這是我們不得不面對(duì)的問(wèn)題。

一、失信聯(lián)合懲戒措施立法主體混亂，越權(quán)現(xiàn)象明顯

目前，除《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的指導(dǎo)意見》這一規(guī)范性文件之外，尚沒有針對(duì)失信聯(lián)合懲戒措施的專門立法，規(guī)范失信聯(lián)合懲戒措施的多是一些部門規(guī)章（還有一些黨內(nèi)法規(guī)），比如前述某市交通委發(fā)布的規(guī)范性文件，在相關(guān)立法主體方面，存在一定程度的混亂。

首先，失信聯(lián)合懲戒措施一方面通過(guò)限制公民的某種權(quán)利來(lái)督促其積極履行某種義務(wù)，比如限制出行方式、限制高消費(fèi)、限制貸款等等，這種帶有限制性內(nèi)容的措施本質(zhì)上是對(duì)公民的一種資格罰。另一方面，失信聯(lián)合懲戒措施通過(guò)公布失信被執(zhí)行人的失信事實(shí)以及個(gè)人信息，一定程度使其社會(huì)信譽(yù)度下降，促使失信被執(zhí)行人基于挽回“顏面”目的而積極履行相應(yīng)義務(wù)。不難看出，失信聯(lián)合懲戒措施必然會(huì)觸碰到公民的個(gè)人尊嚴(yán)，較為明顯的就是公民個(gè)人尊嚴(yán)當(dāng)中的名譽(yù)權(quán)，具有聲譽(yù)罰特點(diǎn)。聲譽(yù)罰是“行政機(jī)關(guān)向違法者發(fā)出警戒，申明其有違法行為，通過(guò)對(duì)其名譽(yù)、榮譽(yù)、信譽(yù)等施加影響，引起其精神上的警惕，使其不再違法的處罰形式?！盵1]（P223）與財(cái)產(chǎn)罰、行為罰及人身罰等其他類型的行政處罰所不同的是，聲譽(yù)罰的目的主要在于利用信息社會(huì)中不利信息的傳播達(dá)到制裁違法者的效果。[2]《審計(jì)法》第四十三條規(guī)定：“被審計(jì)單位違反本法規(guī)定，拒絕或者拖延提供與審計(jì)事項(xiàng)有關(guān)的資料的，或者提供的資料不真實(shí)、不完整的，或者拒絕、阻礙檢查的，由審計(jì)機(jī)關(guān)責(zé)令改正，可以通報(bào)批評(píng)，給予警告;拒不改正的，依法追究責(zé)任。”這里規(guī)定的通報(bào)批評(píng)就有聲譽(yù)罰的性質(zhì)，只是在《審計(jì)法》中的通報(bào)批評(píng)的范圍應(yīng)該是小于失信聯(lián)合懲戒措施的輻射范圍。行政機(jī)關(guān)將公民列入“黑名單”，只要是以公民違法為前提，并直接導(dǎo)致公民聲譽(yù)、人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益受到限制或者剝奪的，就是一種行政處罰。[3]那么可以得出的結(jié)論就是，失信聯(lián)合懲戒措施是一種行政處罰的新型模式。

其次，通過(guò)制定規(guī)章以下的其他規(guī)范性文件設(shè)定失信聯(lián)合懲戒措施的方式，在現(xiàn)實(shí)中還有很多?！读⒎ǚā冯m未規(guī)定規(guī)章以下其他規(guī)范性文件的立法權(quán)歸屬，但基于法制統(tǒng)一原則和法律優(yōu)位原則，我們可以從《立法法》關(guān)于規(guī)章的限制性條款入手進(jìn)行分析。《立法法》八十二條的最后一款規(guī)定：“沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范?！备鶕?jù)法律規(guī)范的效力層級(jí)推知，規(guī)章以下的其他規(guī)范性文件同樣不得違反上位法規(guī)章的規(guī)定。因此，雖然《立法法》中并沒有對(duì)規(guī)章以下的其他規(guī)范性文件的制定進(jìn)行規(guī)范，但是從其對(duì)地方政府規(guī)章的立法限制上看，作為地方政府規(guī)章下位法的其他規(guī)范性文件，自然也受相應(yīng)的立法限制，即在沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章為依據(jù)的前提下，規(guī)章以下的其他規(guī)范性文件不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。由此，可以認(rèn)為制定規(guī)章以下的規(guī)范性文件對(duì)失信聯(lián)合懲戒措施進(jìn)行規(guī)定是與《立法法》的立法原則不相符的。

二、失信聯(lián)合懲戒措施的適用范圍過(guò)于廣泛，有濫用趨勢(shì)

黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書記在國(guó)內(nèi)外多個(gè)場(chǎng)合強(qiáng)調(diào)要讓守信者受益，失信者受限。失信聯(lián)合懲戒措施制度無(wú)疑是全國(guó)法院系統(tǒng)管理失信被執(zhí)行人的一把“利劍”。但是，近年來(lái)失信聯(lián)合懲戒措施存在泛化與濫用趨勢(shì)。在國(guó)務(wù)院門戶網(wǎng)站“政府信息公開專欄”中，以“黑名單”詞條全文檢索發(fā)現(xiàn)，網(wǎng)絡(luò)動(dòng)漫產(chǎn)品黑名單、“地條鋼”生產(chǎn)企業(yè)和窩點(diǎn)黑名單、公共資源配置黑名單、物業(yè)服務(wù)企業(yè)黑名單、工程建設(shè)黑名單、醫(yī)療機(jī)構(gòu)黑名單等各種名目、類型的行政黑名單層出不窮。[4]正如胡建淼教授所擔(dān)憂的那樣，“似乎誰(shuí)都可以設(shè)立黑名單制度”。[5]

顯然，這種失信聯(lián)合懲戒措施在社會(huì)全領(lǐng)域泛化適用是存在弊端的。首先，具有制裁性質(zhì)的行政處罰，不能泛化適用。刑法學(xué)鼻祖貝卡利亞曾言：“恥辱這種刑罰不應(yīng)該過(guò)于經(jīng)常地使用。因?yàn)?，如果過(guò)于頻繁地借助輿論的實(shí)際效果，就削弱了它本身的力量。另外，這種刑罰也不應(yīng)該一下子施用于一大批人，因?yàn)椋绻蠹叶紣u辱，就成了誰(shuí)都不恥辱了?！盵6]（P63-64）其次，失信聯(lián)合懲戒措施的救濟(jì)程序不完善，例如被列為失信被執(zhí)行人后如何恢復(fù)信譽(yù)，以什么方式恢復(fù)，恢復(fù)的效果如何等后續(xù)問(wèn)題，都沒有在相應(yīng)的法律規(guī)范中進(jìn)行規(guī)定。

三、失信聯(lián)合懲戒措施與個(gè)人權(quán)利保障的平衡

失信聯(lián)合懲戒措施的泛化和濫用勢(shì)必會(huì)對(duì)個(gè)人權(quán)利保障造成沖擊。

首先，對(duì)懲戒對(duì)象隱私權(quán)的影響。失信聯(lián)合懲戒措施的有效開展是建立在大數(shù)據(jù)時(shí)代的信息共享基礎(chǔ)上的。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，信息傳播的速度太快，個(gè)人信息具有易擴(kuò)散性和不可逆性，部分個(gè)人信息的泄露還可能導(dǎo)致全部個(gè)人信息被識(shí)別。在中國(guó)，身份證號(hào)碼是每個(gè)公民身上獨(dú)有的標(biāo)簽，根據(jù)身份證號(hào)碼可以查找出公民的很多私人信息，所以身份證號(hào)碼理當(dāng)是隱私權(quán)的一部分。[7]在十三屆全國(guó)人大二次會(huì)議記者會(huì)上，有記者提問(wèn)，“‘老賴信息被曝光，是否與隱私保護(hù)相沖突”。江西省高級(jí)人民法院院長(zhǎng)葛曉燕回應(yīng)稱：“公布失信被執(zhí)行人的有關(guān)信息，符合法律規(guī)定。隱私權(quán)是人的一項(xiàng)基本權(quán)利，受到法律的保護(hù)，人民法院對(duì)此高度重視，在執(zhí)行工作中也嚴(yán)格依法保護(hù)。但是，公布失信被執(zhí)行人的相關(guān)信息和隱私保護(hù)之間并不矛盾。首先，法院并不是對(duì)所有的失信被執(zhí)行人都進(jìn)行公開曝光，只是選擇其中情節(jié)嚴(yán)重的失信被執(zhí)行人予以公開曝光，以敦促他們盡快履行法定義務(wù)，在社會(huì)上形成守信光榮、失信可恥的社會(huì)風(fēng)尚。對(duì)于公開的內(nèi)容來(lái)講，嚴(yán)格限定在法律的范圍之內(nèi)。法律和司法解釋沒有規(guī)定可以公開的信息，人民法院一律不得公開，例如對(duì)失信被執(zhí)行人的工作單位、聯(lián)系方式等內(nèi)容就不會(huì)公開。即使對(duì)依法可以公開的失信被執(zhí)行人信息，人民法院在公開的時(shí)候，也采取一些技術(shù)性處理，例如對(duì)他的身份證信息上有關(guān)出生年月數(shù)字給予隱去，這樣做的目的也是盡可能地保護(hù)隱私?！比嗣穹ㄔ汗际疟粓?zhí)行人身份證號(hào)碼的時(shí)候做了簡(jiǎn)單的隱私保護(hù)，這種做法在一定程度上保護(hù)了失信被執(zhí)行人的隱私權(quán)，也可以反映出最高人民法院在進(jìn)行公開失信被執(zhí)行人信息時(shí)遵循了保護(hù)個(gè)人合法權(quán)益的原則。但是在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，不法分子很容易根據(jù)最高人民法院公布的信息再結(jié)合其他信息確定某個(gè)人的身份證號(hào)碼。并且，由于缺乏失信被執(zhí)行人信息公布程度的具體規(guī)定，在司法實(shí)踐中，各地對(duì)于失信被執(zhí)行人信息公布程度不一。為了發(fā)揮足夠的威懾作用，有些地方法院將失信被執(zhí)行人的照片、姓名、身份證信息在網(wǎng)站甚至在廣場(chǎng)的顯示屏上滾動(dòng)播放。另外，對(duì)于是否能夠公布失信被執(zhí)行人的其他信息，法律缺乏相應(yīng)的規(guī)定，這也將導(dǎo)致實(shí)踐中各地做法不一，極易出現(xiàn)不當(dāng)損害失信被執(zhí)行人權(quán)益的情形。

其次，對(duì)被懲戒對(duì)象名譽(yù)權(quán)的影響。失信被執(zhí)行人名單制度目的在于促使被執(zhí)行人履行義務(wù)，挽救信譽(yù)。但是在實(shí)踐中因?yàn)槿狈y(tǒng)一法律規(guī)定，各地把握不好尺度。其一，在公布內(nèi)容上，有些地方法院公布的內(nèi)容超過(guò)《最高人民法院關(guān)于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定》中規(guī)定的范圍。例如，在社交平臺(tái)上公布失信被執(zhí)行人信息時(shí)加上失信人的照片。其二，法院可以自行選擇向社會(huì)公布失信被執(zhí)行人信息的方式。各地法院采取各種各樣的手段進(jìn)行公開發(fā)布、推送信息，以求達(dá)到廣泛傳播的目的。例如，在電影院、廣場(chǎng)等公共場(chǎng)合的電子屏幕上滾動(dòng)播放失信被執(zhí)行人的信息，在失信被執(zhí)行人手機(jī)上安裝來(lái)電鈴聲提醒來(lái)電人員失信被執(zhí)行人已失信。失信被執(zhí)行人名單制度作為一種法院執(zhí)行手段，對(duì)被執(zhí)行人實(shí)行的是信用懲戒，讓被執(zhí)行人在信用上受損，削弱其開展經(jīng)濟(jì)生活的能力，但對(duì)其名譽(yù)進(jìn)行貶損，降低其整體社會(huì)評(píng)價(jià)，不應(yīng)成為聯(lián)合懲戒措施的目的。更為關(guān)鍵的是，在被懲戒人履行應(yīng)盡義務(wù)之后，經(jīng)濟(jì)性的信用可以立即恢復(fù)，但是社會(huì)評(píng)價(jià)卻短時(shí)間內(nèi)難以恢復(fù)，甚至有些是不可逆的。這些不良影響并不會(huì)隨著義務(wù)的履行而消失，甚至?xí)o被執(zhí)行人的家人也帶來(lái)精神上的損害和社會(huì)評(píng)價(jià)上的減損。[8]因此，有學(xué)者提倡公民享有被遺忘權(quán)，被遺忘權(quán)應(yīng)當(dāng)視為隱私權(quán)在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代延伸出來(lái)的一種新的權(quán)利類型。[9]也有學(xué)者提出被遺忘權(quán)屬于個(gè)人信息權(quán)的一種，[10]現(xiàn)在學(xué)術(shù)界對(duì)于被遺忘權(quán)的討論還有諸多爭(zhēng)議，但是不可否認(rèn)的是被遺忘權(quán)已經(jīng)出現(xiàn)在公民基本權(quán)利研究的視野中。

四、規(guī)范失信聯(lián)合懲戒措施制度以求保障被懲戒人的公民權(quán)利

僅僅靠在實(shí)施失信聯(lián)合懲戒措施時(shí)規(guī)范一些執(zhí)行手段是不足以保護(hù)失信被懲戒人的個(gè)人權(quán)利的，只有從根源上規(guī)范設(shè)置失信聯(lián)合懲戒措施的立法權(quán)限，補(bǔ)足目前法律規(guī)范上的漏洞，才能讓這一制度措施真正發(fā)揮功能作用。當(dāng)前，實(shí)現(xiàn)失信聯(lián)合懲戒措施制度的高度法治化，既是黨和國(guó)家所倡導(dǎo)的政治要求，也是建設(shè)法治國(guó)家的重要內(nèi)容。因此，從中央到地方的各個(gè)部門在制定失信聯(lián)合懲戒措施時(shí)，都要遵循黨和國(guó)家政策的基本要求，遵循現(xiàn)代法治原則，將相關(guān)政策轉(zhuǎn)化為具體立法。

首先，在立法層面要遵循《立法法》和《行政處罰法》等法律的相關(guān)規(guī)定，在立法權(quán)限內(nèi)制定統(tǒng)一的失信聯(lián)合懲戒措施規(guī)范體系。也就是說(shuō)，在全國(guó)范圍內(nèi)要有統(tǒng)一的關(guān)于失信聯(lián)合懲戒措施的法律或行政法規(guī)，這樣才能讓下位法立法時(shí)有統(tǒng)一的參考標(biāo)準(zhǔn)，更好地在地方立法權(quán)限范圍內(nèi)發(fā)揮其積極性和主動(dòng)性，在保障公民權(quán)利與發(fā)揮失信聯(lián)合懲戒措施功能之間找到平衡，以免用力過(guò)猛，造成對(duì)公民的自由與權(quán)利的過(guò)度限制。[11]（P417-418）

其次，在執(zhí)行失信聯(lián)合懲戒措施時(shí)尤其要注意程序上的規(guī)制。在執(zhí)行失信聯(lián)合懲戒措施時(shí)要遵循正當(dāng)程序原則，要保障失信被懲戒人的陳述權(quán)和申辯權(quán)，在必要的時(shí)候還要加入聽證程序。失信聯(lián)合懲戒措施的效果是有目共睹的，但是越是作出對(duì)行政相對(duì)人不利的決定越要注重程序的控制。

最后，在設(shè)立失信聯(lián)合懲戒措施的同時(shí)要完善信用修復(fù)等后續(xù)工作程序。失信聯(lián)合懲戒措施并不應(yīng)伴隨被懲戒人一生，其實(shí)行的主要目的是為了督促其履行其應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，在達(dá)到目的后，如何對(duì)其信譽(yù)進(jìn)行恢復(fù)就成為更為重要的問(wèn)題 。通過(guò)信用修復(fù)立法、信用修復(fù)程序完善以及信用修復(fù)的社會(huì)教育宣傳等方式，對(duì)已經(jīng)不屬于失信被懲戒的人的信譽(yù)進(jìn)行重新恢復(fù)。