陜西省土地征收補(bǔ)償制度完善研究

[內(nèi)容摘要]隨著陜西省城市化進(jìn)程的加快，土地征收問題愈發(fā)重要，本文從建立健全失地農(nóng)民長(zhǎng)效社會(huì)保障制度、完善土地征收補(bǔ)償程序和完善土地征收救濟(jì)制度三個(gè)方面出發(fā)建構(gòu)符合陜西省的征收補(bǔ)償機(jī)制，為陜西省土地征收補(bǔ)償制度改革提供參考性建議。

[關(guān)鍵詞]陜西省;土地征收補(bǔ)償;完善

中圖分類號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-4379-（2020）20-0035-02

作者簡(jiǎn)介：毛幟，女，碩士，2000年任職于西安工業(yè)大學(xué)文學(xué)院，研究方向：社會(huì)法學(xué)。

在當(dāng)代，國家快速發(fā)展的前提之一是對(duì)土地的開發(fā)和利用，所以，完善的土地征收制度對(duì)高效利用土地資源、推進(jìn)各個(gè)地方農(nóng)村市場(chǎng)化以及增加農(nóng)民收入起著重要作用。

現(xiàn)階段，“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村”、構(gòu)建“和諧社會(huì)”，以及“全面脫貧”的政策都要求各個(gè)地方正確處理好土地征收和農(nóng)民權(quán)益保護(hù)之間的關(guān)系。隨著陜西省城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，對(duì)土地的需求量越來越大，土地征收作為建設(shè)用地取得的一項(xiàng)重要手段大量存在。因而，土地作為稀缺資源不可避免的與政府發(fā)展需求之間產(chǎn)生了矛盾，其矛盾的主要體現(xiàn)之一在于土地征收補(bǔ)償金額同農(nóng)民權(quán)益保障之間的矛盾。

一、陜西省土地征收補(bǔ)償中遇到的障礙

（一）失地農(nóng)民的長(zhǎng)效社會(huì)保障機(jī)制不夠完善

目前，根據(jù)我國現(xiàn)行法律法規(guī)，各個(gè)地方對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償主要還是實(shí)行現(xiàn)金補(bǔ)償方式，陜西省也不例外。隨著陜西省城鎮(zhèn)化水平不斷提高，以及經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，單一的貨幣補(bǔ)償方式已經(jīng)難以滿足農(nóng)民的需要。發(fā)給失地農(nóng)民安置補(bǔ)助費(fèi)、土地補(bǔ)償費(fèi)，其目的在于保證土地征收的順利進(jìn)行，但缺少了長(zhǎng)效社會(huì)保障機(jī)制的土地征收補(bǔ)償方式對(duì)農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益保護(hù)不夠。基于此，陜西省除了給予失地農(nóng)民現(xiàn)金補(bǔ)償外，還積極采用其他方式解決農(nóng)民的根本問題，如要求有條件的地方要采取扶持創(chuàng)業(yè)就業(yè)、鼓勵(lì)失地農(nóng)民參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)等，但失地農(nóng)民的就業(yè)權(quán)保障依然不夠完善，此外，對(duì)于失地農(nóng)民的土地開發(fā)權(quán)方面并未涉及。

（二）征收補(bǔ)償程序不規(guī)范

根據(jù)我國現(xiàn)行法律法規(guī)，陜西省在土地征收?qǐng)?bào)批批準(zhǔn)確定后即出臺(tái)土地征收補(bǔ)償方案，而在制定土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍時(shí)，因農(nóng)民缺乏參與權(quán)，政府并沒有聽取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見，農(nóng)民沒有對(duì)與自己有切身利害關(guān)系的被征收土地的范圍、土地面積以及被征地農(nóng)業(yè)人口的安置辦法、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等發(fā)表意見，這不利于保障失地農(nóng)民的權(quán)利?；诖耍兾魇?yīng)出臺(tái)相應(yīng)措施使農(nóng)民充分參與到土地征收的過程中，如在征地報(bào)批前就被征地公告其土地征收補(bǔ)償方案，并聽取失地農(nóng)民及集體組織的相關(guān)意見;再如政府在定土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，改變政府單方面決定補(bǔ)償價(jià)格的現(xiàn)狀等。

（三）針對(duì)土地征收補(bǔ)償?shù)募m紛缺乏完善的救濟(jì)制度

首先，失地農(nóng)民的救濟(jì)手段單一。我國現(xiàn)行法律規(guī)定，被征地方對(duì)土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的政府裁決。由此，我們可以看出，失地農(nóng)民對(duì)土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生的糾紛只有行政救濟(jì)權(quán)，缺乏司法救濟(jì)權(quán)。而這種政府給自己充當(dāng)案件法官的行為，與法律的公正原則相違背。

其次，司法救濟(jì)適用范圍較窄。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》的規(guī)定，人民法院受理農(nóng)民提起承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配的訴訟。由此可見，司法救濟(jì)只在于對(duì)失地農(nóng)民提起的承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配時(shí)引起的糾紛的訴訟，其它的糾紛不納入司法救濟(jì)的范疇，這明顯不利于解決土地征收中的矛盾，從而影響法治社會(huì)的建立。

最后，農(nóng)民的法律意識(shí)較低?，F(xiàn)實(shí)中，農(nóng)民的文化程度較低，法律意識(shí)較淡薄，加上司法救濟(jì)所承擔(dān)的費(fèi)用，所以農(nóng)民在遇到土地征收糾紛時(shí)采取司法救濟(jì)的比例并不高，一些農(nóng)民會(huì)不了了之，一些農(nóng)民會(huì)采用“私了”的方式解決問題，另一些農(nóng)民會(huì)甚至采用鬧事、上訪等方式解決問題，這些方式導(dǎo)致了政府在進(jìn)行土地征收時(shí)過程的不順暢，因土地征收而導(dǎo)致的沖突和矛盾則愈演愈烈。

二、陜西省土地征收補(bǔ)償完善建議

（一）建立健全對(duì)被征地農(nóng)民的長(zhǎng)效保障機(jī)制

土地是農(nóng)民賴以生存的重要生產(chǎn)資料，農(nóng)民一旦失去了土地，也就失去了唯一的生計(jì)保障，于是建立健全被征地農(nóng)民的長(zhǎng)效保障機(jī)制成為亟待解決問題。

首先，保障失地農(nóng)民的就業(yè)權(quán)。針對(duì)農(nóng)民的文化程度低、就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力弱等狀況，陜西省應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的就業(yè)技能培訓(xùn)，提高農(nóng)民的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和創(chuàng)業(yè)能力。為此，政府可以結(jié)合農(nóng)民自身的特點(diǎn)聘請(qǐng)專家對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)，在需要的情況下還可以聘請(qǐng)心理輔導(dǎo)員疏導(dǎo)失地農(nóng)民再就業(yè)的心理壓力。另外，政府可以安排被征地農(nóng)民優(yōu)先在用地單位就業(yè)、提供一些公益性崗位安置失地農(nóng)民就業(yè)以及鼓勵(lì)引導(dǎo)國有企業(yè)、民營企業(yè)、社區(qū)吸納被征地農(nóng)民就業(yè)，還應(yīng)大力扶持被征地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)。

其次，要建立健全失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度，解決失地農(nóng)民的后顧之憂。目前陜西省為失地農(nóng)民提供了養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等多重社會(huì)保障。在此基礎(chǔ)上，政府還可以把土地增值收益中的一部分資金，用來設(shè)立被征地農(nóng)民長(zhǎng)期保障基金，在失地農(nóng)民遇到特殊困難時(shí)可以申請(qǐng)基金補(bǔ)助。該項(xiàng)措施雖然增加了政府負(fù)擔(dān)，但使被征地農(nóng)民的權(quán)益得到了長(zhǎng)久有效的保障，有利于緩解政府和農(nóng)民之間的征地矛盾，減少申請(qǐng)行政復(fù)議的數(shù)量。

最后，給予農(nóng)民一定的土地開發(fā)權(quán)補(bǔ)償。為了緩解城市化進(jìn)程中土地征收同農(nóng)民利益之間的矛盾，陜西省應(yīng)該綜合考慮農(nóng)民集體所有的土地因用途轉(zhuǎn)變而產(chǎn)生的土地增值收益問題，建立健全土地開發(fā)權(quán)，改變土地開發(fā)權(quán)益完全歸于政府的現(xiàn)狀，充分保證失地農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，從根本上維護(hù)失地農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

（二）完善土地征收?qǐng)?bào)批程序

首先，落實(shí)土地征收補(bǔ)償中的農(nóng)民參與權(quán)的履行，并建立相應(yīng)的聽證制度。針對(duì)被征地農(nóng)民缺乏參與具體制定土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的問題，陜西省政府應(yīng)當(dāng)保障征地審批前失地農(nóng)民的參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)?；谵r(nóng)民文化素質(zhì)等方面的考量，政府在征地審批前應(yīng)采用多種措施，如挨家挨戶宣傳、公告以及廣播等多種方式、多種途徑告知農(nóng)民土地征收方案，充分聽取失地農(nóng)民和其他組織的意見，在共同協(xié)商的基礎(chǔ)之上制定征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，從而減少土地征收中的矛盾和糾紛。積極落實(shí)農(nóng)民的參與權(quán)，是對(duì)失地農(nóng)民權(quán)利的一次保障。

除上述參與權(quán)的落實(shí)之外，還應(yīng)賦予失地農(nóng)民相應(yīng)的聽證權(quán)。在農(nóng)民履行了參與權(quán)后，在征地依法報(bào)批前，當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門應(yīng)當(dāng)告知被農(nóng)民擬征土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償數(shù)額、補(bǔ)償費(fèi)分配辦法和安置方案等內(nèi)容，如有異議，應(yīng)允許農(nóng)民申請(qǐng)聽證，政府應(yīng)組織土地征收的利害關(guān)系人參與聽證，之后再正式出臺(tái)土地征收補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)措施。可以說，賦予農(nóng)民聽證權(quán)是給予了農(nóng)民在土地征收補(bǔ)償措施出臺(tái)前的二次保障權(quán)。

完善土地征收的征地報(bào)批程序，是在土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、范圍等內(nèi)容正式公示之前，讓農(nóng)民最大限度的履行參與權(quán)，讓農(nóng)民享有聽證權(quán)，這種事前保障能夠全面聽取失地農(nóng)民意見，了解農(nóng)民的想法，盡可能地保障農(nóng)民權(quán)益，從而緩解后期土地征收過程中帶來的矛盾

（三）完善土地征收補(bǔ)償?shù)姆删葷?jì)制度

作為土地征收過程中的弱勢(shì)群體的農(nóng)民，會(huì)因土地征收補(bǔ)償金額不滿而感到權(quán)益受到損害，從而產(chǎn)生聚眾鬧事、上訪等一系列行為，形成社會(huì)不安定因素，從而激化失地農(nóng)民與政府之間的矛盾。為了減少征地糾紛，化解矛盾，應(yīng)當(dāng)健全土地征收補(bǔ)償糾紛的救濟(jì)制度，陜西省可從如下兩方面人手完善土地征收救濟(jì)制度：

首先，政府要對(duì)農(nóng)民進(jìn)行普法教育，提供政策咨詢。針對(duì)農(nóng)民整體文化素質(zhì)不高的情況，收入較低，對(duì)土地征收的救濟(jì)程序不夠了解的情況進(jìn)行有針對(duì)性的說明和教育，以此首先解決農(nóng)民的意識(shí)問題，盡量避免有問題不解決或者“私了”的情況，建立起正確的法律救濟(jì)意識(shí)。

其次，允許被征地人對(duì)土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置方案存有異議時(shí)，可以提起申訴、行政復(fù)議以及行政訴訟。根據(jù)該規(guī)定如果被征地農(nóng)民認(rèn)為，土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理或者補(bǔ)償費(fèi)分配不公，在行政復(fù)議之后還不能達(dá)成合意時(shí)，可以請(qǐng)求法院作出裁判。此外，政府應(yīng)強(qiáng)調(diào)按照征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)注和方式按時(shí)向被征地農(nóng)民發(fā)放土地補(bǔ)償金，如果政府或其他組織因工作失誤未能按期發(fā)放土地征收補(bǔ)償金，賦予被征地農(nóng)民可以請(qǐng)求人民法院裁判政府彌補(bǔ)其損失或者補(bǔ)足未發(fā)放的金額的權(quán)利，甚至要求國家賠償。此外，鑒于農(nóng)民的普遍低收入性，避免因無法承擔(dān)律師費(fèi)和訴訟費(fèi)，從而放棄司法救濟(jì)的情況，受理案件的法院應(yīng)提供司法援助，訴訟過程應(yīng)簡(jiǎn)便、迅速。

完善土地征收救濟(jì)制度的目的在于最大限度的保護(hù)被征地農(nóng)民的權(quán)益，不僅如此，在被征地農(nóng)民行使了救濟(jì)權(quán)后，政府還應(yīng)對(duì)違法違規(guī)征收土地的相關(guān)部門及負(fù)責(zé)人進(jìn)行行政問責(zé)，以避免違法違規(guī)行為的屢次發(fā)生。