“雙被”制度下多階段行政許可的適格被告

[內(nèi)容摘要]多階段行政許可的審查制度在行政管理領(lǐng)域里應(yīng)用廣泛，不同于單一行政許可審查制度，多階段行政許可在初步審查權(quán)與決定權(quán)上實現(xiàn)了相對的分離。但是在法律關(guān)系方面，多階段行政許可現(xiàn)象也導(dǎo)致法律關(guān)系復(fù)雜，行政訴訟中適格被告難以選擇的困境，以至于法律責(zé)任難以確定。行政復(fù)議作為多階段行政許可的行政救濟途徑，在與多階段行政許可相遇時又面臨了復(fù)議機關(guān)選擇悖論、機關(guān)自行復(fù)議等問題。新施行的《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱新《行政訴訟法》）在行政復(fù)議機關(guān)訴訟中創(chuàng)設(shè)了新的被告模式，經(jīng)復(fù)議維持的行政案件，復(fù)議機關(guān)在訴訟中作共同被告的制度是此次新《行政訴訟法》修改的一個重點，這一重大修改也容易使得行政復(fù)議與行政訴訟之間產(chǎn)生當(dāng)事人身份制度上的沖突。經(jīng)復(fù)議維持的多階段行政許可在適格被告選擇上面臨同一主體成為共同被告的悖論。本文以拆遷期限延長許可為例，試論述解決多階段行政許可的適格被告這一司法實踐問題，并從科學(xué)規(guī)制多階段行政許可實施范圍、規(guī)范多階段行政許可的模式、行政復(fù)議制度完善等方面提出解決方案。

[關(guān)鍵詞]多階段行政許可;雙被告;行政復(fù)議;行政訴訟

中圖分類號：D922.1 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：2095-4379-（2020）20-0001-05

作者簡介：劉文君（1987-），女，漢族，上海人，碩士研究生，上海市第二中級人民法院行政審判庭，法官助理。

行政許可，是指行政機關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動的行為。行政許可作為一種授益行政行為，從社會角度看，其影響力之大遠非其他行政行為能及。從管理角度看，行政許可可謂是成本最低、收益最大的管理手段，歷來受到管理者的青睞，而其廣泛的裁量空間，又使得許可實施的權(quán)力極易濫用。因此，在行政許可案件中，司法救濟的需求遠較其他領(lǐng)域強烈。多階段行政許可的審查制度在行政管理領(lǐng)域里應(yīng)用廣泛，與單一行政許可的傳統(tǒng)審查制度有所不同，多階段行政許可實現(xiàn)了初步審查權(quán)與決定權(quán)上的相對分離，一定程度上有利于權(quán)力監(jiān)督和相互制約。但是在法律關(guān)系方面，多階段行政許可這一特定行政行為也導(dǎo)致法律關(guān)系更加復(fù)雜難辨，法律責(zé)任的歸屬也較難確定的困境。從行政審判實踐來看，行政許可案件在適法統(tǒng)一等方面還存在一些需要明確的地方，多階段行政許可行為的適格被告選擇就是一個比較突出的問題。

一、多階段行政許可行為制度概述

（一）多階段行政許可行為概述

1.多階段行政許可的概念

多階段行政行為，是指“一行政程序中，行政機關(guān)相互參與一行政行為之完成”?！吨腥A人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》）第35條有較為清晰的界定，在行政執(zhí)法實踐中，上下級行政機關(guān)分工實施行政許可的情形非常普遍，主要有兩種形式：一是上級批準(zhǔn)，下級決定;二是下級初審，上級決定。延長期限許可就是一種典型的下級初審上級決定的多階段行政許可。根據(jù)《城市房屋拆遷管理條例》第9條規(guī)定，如需要延長拆遷期限，拆遷人應(yīng)當(dāng)在拆遷期限屆滿的15日之前，向房屋拆遷管理的部門提出相關(guān)的延期拆遷申請;而根據(jù)關(guān)于城市房屋拆遷管理的實施細則相關(guān)規(guī)定，拆遷人如果需延長拆遷期限，應(yīng)當(dāng)在拆遷期限屆滿日的15日前，向區(qū)級房地局提出延期拆遷申請。拆遷期限累計超過一年的，延期拆遷申請由區(qū)、縣房地局報經(jīng)市房地局審核后給予答復(fù)。司法實踐中就有訴拆遷期限延長許可通知的案例：拆遷人向區(qū)縣級房屋管理部門提出對于拆遷許可的延續(xù)申請，而由于拆遷基地規(guī)模大、城市拆遷難度高，多數(shù)拆遷期限累計超過一年，根據(jù)《上海市城市房屋拆遷管理實施細則》規(guī)定，區(qū)縣級房屋管理部門需報經(jīng)市房屋管理部門審核，如審核通過，再以區(qū)縣級房屋管理部門名義對外作出拆遷期限延長通知。這就形成為一個多階段行政許可行為，并產(chǎn)生了一個最終作出行政行為機關(guān)與最后署名機關(guān)不相符的問題，或稱為“內(nèi)部程序外部化”，一旦進入行政訴訟，此種典型的多階段行政許可行為在訴訟中如何確定被告，是一個棘手的問題。

2.行政許可的救濟一一行政復(fù)議與行政訴訟

有權(quán)利必有救濟。但行政救濟一詞，可以說并非法定用語。世界各國各地在學(xué)術(shù)上因制度、傳統(tǒng)差異，對此概念并無定論，故只能從語義上對其加以分析。行政救濟制度大致上可作以下界定：行政權(quán)力侵犯公民權(quán)利所造成損害給予補救的法律制度的總稱，包括對違法或不當(dāng)?shù)男姓袨榧右约m正，以及對于因行政行為而遭受的財產(chǎn)損失給予彌補等多項內(nèi)容。

作為現(xiàn)代行政管理的重要手段，行政許可也必然存在合法性與合理性的審查。行政許可的救濟可如下界定：當(dāng)事人認為行政機關(guān)的行政許可行為對公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益造成損害，可以請求國家機關(guān)給予補救的法律制度。在行政救濟制度中，行政許可救濟制度也是其重要組成之一，行政許可的救濟是一種個案處理機制，主要救濟途徑為行政復(fù)議和行政訴訟。行政機關(guān)的行政許可行為造成當(dāng)事人合法權(quán)益的損害，當(dāng)事人既可以僅通過向法院提起行政訴訟這一途徑來進行權(quán)利救濟，也可以僅通過向上級主管機關(guān)提出行政復(fù)議的途徑進行權(quán)利救濟，還可以先提出復(fù)議，對復(fù)議不服再提起訴訟來進行權(quán)利救濟。作為行政許可救濟的重要途徑之一，行政復(fù)議是由上級機關(guān)糾正下級機關(guān)的違法或不當(dāng)行政行為，運用的是行政機關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的層級監(jiān)督關(guān)系，最終實現(xiàn)保護相對人的合法權(quán)益的目的。通俗的說，如對行政機關(guān)作出的行政許可不服，相對人或利害關(guān)系人可向相應(yīng)的上級行政機關(guān)申請行政復(fù)議以求實現(xiàn)權(quán)利的救濟。

二、多階段行政許可在行政訴訟中的適格被告

（一）多階段行政許可訴訟中被告制度的現(xiàn)行規(guī)定

根據(jù)最高人民法院《關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》（以下簡稱《行訴解釋》）第19條規(guī)定，多階段行政許可的情形一般應(yīng)以作出行政許可決定的下級或者上級機關(guān)為被告。但在審判實務(wù)中，多階段行政行為中經(jīng)上級機關(guān)批準(zhǔn)的具體行政行為，已經(jīng)外化表現(xiàn)了上級行政機關(guān)的意志，盡管蓋章的僅為下級行政機關(guān)，但上級行政機關(guān)的意志主導(dǎo)具體行政行為，此時的被告就不能僅僅局限于下級行政機關(guān)，而應(yīng)當(dāng)將下級行政機關(guān)和上級行政機關(guān)列為共同被告。@如果僅以下級行政機關(guān)為被告，而其上級行政機關(guān)才是被訴行政行為的真正決策者，則法院作出的裁判文書很可能成為無法執(zhí)行的一紙空文。同時，如存在下級機關(guān)不初審、不上報或者上級機關(guān)不批準(zhǔn)等情況，利害關(guān)系人僅起訴所謂的行政許可決定實難獲得有效救濟。

根據(jù)最高人民法院《關(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《若干規(guī)定》）對多階段行政許可行為適格被告的問題提出了另一種解決方案，根據(jù)《若干規(guī)定》第4條的規(guī)定，多階段行政許可的被告具體可以解釋為三種情形：一是下級行政機關(guān)作出行政許可決定須報經(jīng)上級行政機關(guān)批準(zhǔn)，如行政機關(guān)作出行政許可決定，申請人不服而提起訴訟的，或者該上級行政機關(guān)不作為時當(dāng)事人起訴，以下級行政機關(guān)作為訴訟被告。如上級行政機關(guān)延遲批準(zhǔn)或不批準(zhǔn)，申請人不服而起訴的，上級機關(guān)作為訴訟被告。二是行政許可依法需先經(jīng)下級行政機關(guān)審查，后報上級機關(guān)決定的，當(dāng)事人不服，起訴不予行政許可決定的，以上級行政機關(guān)為被告。對下級行政機關(guān)不予受理、不予上報審查意見提起訴訟的，以下級機關(guān)為被告。三是涉及法律、法規(guī)賦予行政許可初審權(quán)的群眾自治組織的行政許可案件適格被告問題參照前款規(guī)定。但相關(guān)的行政賠償案件應(yīng)以有權(quán)作出行政許可決定的行政機關(guān)為被告。實踐中出現(xiàn)的三種情況，進一步延伸出三個問題：一是適格被告的復(fù)雜性，行政相對人如何識別并準(zhǔn)確知曉，法院如何認定被告;二是如何理解《行訴解釋》第19條規(guī)定的誰蓋章誰被告;三是共同被告問題。

（二）多階段行政許可訴訟中適格被告的確定

我們認為審理經(jīng)上級行政機關(guān)批準(zhǔn)的行政許可案件，不應(yīng)機械適用《行訴解釋》第19條“誰蓋章誰被告”，而應(yīng)當(dāng)結(jié)合《若干規(guī)定》與《行訴解釋》內(nèi)在法律意義，對于多階段行政許可的適格被告適用共同被告的選擇。具體講多階段行政許可適格被告的確定應(yīng)分為以下兩種情況：第一，依法應(yīng)當(dāng)先經(jīng)上級行政機關(guān)批準(zhǔn)由下級行政機關(guān)作出許可決定的，當(dāng)事人對下級行政機關(guān)作出的不予許可決定不服起訴的，以下級機關(guān)為訴訟被告;行政相對人對上級機關(guān)不批準(zhǔn)行為一并提起訴訟，可以上級機關(guān)作為訴訟共同被告。第二，依法應(yīng)先經(jīng)下級行政機關(guān)或者管理公共事務(wù)的組織審查后，再報上級行政機關(guān)決定的，當(dāng)事人對行政許可不服起訴的，以上級行政機關(guān)為被告;下級行政機關(guān)或者管理公共事務(wù)的組織不受理申請或者受理申請后不上報，行政相對人不服起訴的，以下級行政機關(guān)或者上述的組織為被告。

三、“雙被告”制度下多階段行政許可在復(fù)議機關(guān)選擇與訴訟中選擇適格被告

（一）多階段行政許可的復(fù)議機關(guān)選擇

如果選擇行政復(fù)議途徑進行權(quán)利救濟，在復(fù)議機關(guān)的選擇上，《行政復(fù)議法》第12條、第13條、第14條、第15條中都有比較詳細的規(guī)定，（?。。┰诙嚯A段行政許可行為中，下級行政機關(guān)作出行政許可決定須報經(jīng)上級行政機關(guān)批準(zhǔn)，下級行政機關(guān)作出準(zhǔn)予或不予行政許可決定。以前述拆遷期限延長許可通知為例，區(qū)縣級房屋管理部門將延長許可申請報市級房屋管理部門審批，審批通過，由區(qū)縣級房屋管理部門對外作出延長許可的通知，此時利害關(guān)系人如若選擇行政復(fù)議的途徑進行權(quán)利救濟，根據(jù)《行政復(fù)議法》第12條規(guī)定，在復(fù)議機關(guān)的選擇上，既可以選擇區(qū)縣級房屋管理部門所在本級人民政府，也可以選擇區(qū)縣級房屋管理部門的上一級主管部門即市級房屋管理部門。在選擇市級房屋管理部門作為復(fù)議機關(guān)的情況下，就產(chǎn)生了實際作出行政行為的機關(guān)自己復(fù)議自己的行為，監(jiān)督者與被監(jiān)督者同體的現(xiàn)象，這樣的制度設(shè)計既難以保障復(fù)議結(jié)果的公正性又難以實現(xiàn)復(fù)議對行政許可的監(jiān)督、救濟效力，一旦經(jīng)復(fù)議的多階段行政許可進入訴訟，也將進一步造成適格被告難以確定的困擾。

（二）經(jīng)復(fù)議的多階段許可行為與“雙被告”制度

1.行政訴訟“雙被告”制度的確立

2015年5月1日起施行的新《行政訴訟法》對修改前的《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱“舊法”）在復(fù)議機關(guān)維持原行政行為的被告制度上做出了重大修改，舊法第25條第2款規(guī)定，經(jīng)復(fù)議維持原具體行政行為的，原行政機關(guān)是被告;新《行政訴訟法》第26條第2款規(guī)定，經(jīng)復(fù)議維持原具體行政行為的，訴訟中復(fù)議機關(guān)與原行為機關(guān)是共同被告。這一制度設(shè)計主要是為了解決實踐中行政復(fù)議維持率高、糾錯率低，行政復(fù)議監(jiān)督功能與救濟功能難以發(fā)揮作用而設(shè)立。之所以在復(fù)議機關(guān)維持原行政行為時，需要作共同被告參加訴訟，是因為如果復(fù)議機關(guān)維持原行政行為即可避免作為行政訴訟被告，其就不存在撤銷違法或不當(dāng)行政行為的動力;且一般法理上認為，復(fù)議機關(guān)作為上級機關(guān)，具有相對來說較大的行政權(quán)限，行政復(fù)議作為行政司法行為，既審查原行政行為的合法性，又審查原行政行為的合理性，應(yīng)當(dāng)是一項非常有力度的行政救濟和行政監(jiān)督行為，共同被告制度的設(shè)立，能夠在一定程度上對復(fù)議機關(guān)施加壓力，一定程度上解決復(fù)議機關(guān)甘當(dāng)“維持會”的弊端。

針對復(fù)議中復(fù)議機關(guān)不作為的情況，新《行政訴訟法》也作出明確，新《行政訴訟法》第26條第3款規(guī)定，復(fù)議機關(guān)不作為的情況下，當(dāng)事人可對被告自行作出選擇。本條在《行訴解釋》中也有相應(yīng)的規(guī)定，復(fù)議機關(guān)在法定期限內(nèi)未作出復(fù)議決定，由當(dāng)事人選擇原行政機關(guān)或是復(fù)議機關(guān)作被告，既可以起訴原行政行為，也可起訴復(fù)議機關(guān)不作為。

總結(jié)一下，根據(jù)新《行政訴訟法》規(guī)定，經(jīng)復(fù)議的行政行為如若進入行政訴訟程序，在適格被告問題上可分為三種情形：第一，復(fù)議機關(guān)維持原行政行為的，原行政機關(guān)和復(fù)議機關(guān)是共同被告，也就是我們俗稱的“雙被告”情形。行政復(fù)議與行政訴訟均為行政行為的救濟途徑，是有效化解行政爭議、保障行政相對人合法權(quán)益的不同路徑。在救濟功能的基礎(chǔ)上，行政復(fù)議在客觀上具有監(jiān)督下級行政機關(guān)依法行政的功能，無論是從學(xué)理上還是從國家政策上的定位，行政復(fù)議都應(yīng)在行政救濟或行政糾紛解決中承擔(dān)主渠道的角色，但現(xiàn)實卻是由于復(fù)議機關(guān)維持決定的比例過高等問題，大多數(shù)行政爭議不能通過行政復(fù)議的方式得到化解，經(jīng)復(fù)議行政行為“雙被告”制度也在此背景下應(yīng)運而生。第二，復(fù)議機關(guān)改變原行政行為，復(fù)議機關(guān)作被告。但是在復(fù)議改變原行政行為的情形下被告的選擇上，本條規(guī)定沒有修改，與舊法保持一致。第三，復(fù)議機關(guān)不作為，即法定期限內(nèi)并未作出復(fù)議決定的情形下，由當(dāng)事人選擇原機關(guān)或復(fù)議機關(guān)其中一家作被告。新《行政訴訟法》的這一條款在《行訴解釋》中已有相關(guān)規(guī)定，新《行政訴訟法》將此規(guī)定的效力上升到法律層面予以確認。

2.行政訴訟“雙被告”制度對經(jīng)復(fù)議行政行為的影響

我們可以明顯的分析出，經(jīng)復(fù)議維持的行政案件，復(fù)議機關(guān)作共同被告的制度是此次新《行政訴訟法》修改的一個重點，這一重大修改也容易使得行政復(fù)議制度與行政訴訟制度之間產(chǎn)生當(dāng)事人制度上的重大沖突，根據(jù)《行政復(fù)議法》的立法初衷，行政復(fù)議機關(guān)作為居中的身份裁決復(fù)議申請人與被申請人之間的行政糾紛，只有在復(fù)議機關(guān)改變了原行政行為的情形下，復(fù)議機關(guān)才需要作被告。而新《行政訴訟法》修訂后，明確了復(fù)議維持行政行為在行政訴訟中，復(fù)議機關(guān)必須作為“雙被告”之一參加訴訟。

雖然理論上“雙被告”制度能夠有效的解決行政復(fù)議維持率過高等問題，但是在實踐中，“雙被告”制度也產(chǎn)生了一定的問題，比較突出的就是復(fù)議機關(guān)一方面要完成本職復(fù)議的工作，更加努力的審理復(fù)議案件，努力化解行政糾紛，以防案件進入訴訟環(huán)節(jié)又成為被告;另一方面對于復(fù)議維持案件，一旦行政相對人或利害關(guān)系人提起訴訟，不論其是否對復(fù)議機關(guān)不服或復(fù)議行為不服，復(fù)議機關(guān)均難以避免成為被告，復(fù)議機關(guān)做被告的案件數(shù)量激增，需要疲于應(yīng)付大量的行政訴訟。

3.“雙被告”制度對于多階段行政許可適格被告選擇的影響

明確了復(fù)議機關(guān)在復(fù)議維持情況下的共同被告身份，再來分析“雙被告”制度對于多階段行政許可行為適格被告選擇上的影響。仍以前述拆遷期限延長許可通知為例，對于拆遷期限累計超過一年的拆遷許可延期申請，拆遷人報區(qū)縣級房屋管理部門，區(qū)縣級房屋管理部門需再報經(jīng)市房屋管理部門審核，如審核通過，再以區(qū)縣級房屋管理部門名義對外作出拆遷期限延長通知。在權(quán)利救濟中，進入復(fù)議程序后，申請人可以選擇區(qū)縣級房屋管理部門所在本級人民政府進行復(fù)議，也可以選擇區(qū)縣級房屋管理部門的上一級主管部門即市級房屋管理部門進行復(fù)議。經(jīng)市級房屋管理部門自行復(fù)議實際由其作出的行政行為而作出維持復(fù)議決定后，此時利害關(guān)系人如再提起行政訴訟，套用新《行政訴訟法》規(guī)定的“雙被告”制度，應(yīng)將復(fù)議機關(guān)與作出原行政行為的機關(guān)列為訴訟共同被告，則面臨著同一行政機關(guān)成為共同被告的悖論，市級房屋管理部門既是第一被告，又是第二被告。此時案件的適格被告該如何選擇，如何選擇適格被告才能與新《行政訴訟法》雙被告制度的理念相契合，無論在理論上還是司法實踐中都具有深刻的探討意義。

四、多階段行政許可行為選擇適格被告的解決思路

（一）基于多階段行政許可行為的制度剖析——合理規(guī)制

無論是“雙被告”制度中的悖論，還是行政復(fù)議機關(guān)的選擇，解決多階段行政許可行為適格被告選擇困境，根本上還是要審視多階段行政許可行為的制度本身。多階段行政許可的審查制度在行政管理領(lǐng)域里應(yīng)用廣泛，多階段行政許可體現(xiàn)了行政許可初步審查權(quán)與決定權(quán)的分離，這點有別于單一行政許可審查制度。多階段行政許可一方面充分利用基層行政機關(guān)接近申請人這一優(yōu)勢條件，既便利調(diào)查又掌握實際情況，能夠有效提高審查準(zhǔn)確性;另一方面審查權(quán)與裁決權(quán)相互分離，可以實現(xiàn)上下級行政機關(guān)權(quán)力上的互相制約。但是在法律關(guān)系方面，多階段行政許可行為的現(xiàn)象也導(dǎo)致法律關(guān)系復(fù)雜，適格被告難以選擇，以至于法律責(zé)任難以確定。

多階段行政許可制度不是萬能的，首先多階段審查制度適用的許可事項需要科學(xué)的規(guī)制，目前對于何種行政許可事項需要設(shè)置多階段審查制度，法律法規(guī)上尚未確立統(tǒng)一的規(guī)范，在統(tǒng)一行政許可多階段設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，確定需要設(shè)置多階段行政許可事項后，還需要通過確定權(quán)力配置模式來設(shè)置行政許可多層級審查制度，以下兩個方向值得參考：一是規(guī)范多階段行政許可行為的簽字署名機關(guān)，即誰作出行為誰署名，如房屋拆遷許可這種根據(jù)下級機關(guān)審查，由上級機關(guān)審批的多階段行政許可行為中，應(yīng)當(dāng)明確上級機關(guān)作出行政許可行為，應(yīng)由上級機關(guān)蓋章對外發(fā)生效力。此種規(guī)定將《行訴解釋》第19條規(guī)定與《若干規(guī)定》協(xié)調(diào)一致，也符合多階段行政許可行為的內(nèi)在法律意義，使多階段行政許可行為在法律關(guān)系上尤其是適格被告選擇方面更加清晰。二是采用行政委托模式，為應(yīng)對復(fù)雜的行政許可環(huán)境，有必要允許行政許可機關(guān)根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，通過行政委托模式來設(shè)置行政許可多階段審查制度。@依托《行政許可法》第24條規(guī)定的行政委托模式，上級行政許可機關(guān)可以將行政許可的審查權(quán)委托下級行政許可機關(guān)行使，實現(xiàn)行政許可多階段、多層級審查目的，同時明確了被委托機關(guān)為許可作出機關(guān)，在訴訟中應(yīng)當(dāng)擔(dān)任適格被告，承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

（二）基于“雙被告”制度的解決思路一一建議修改《行政復(fù)議法》

法理上看，行政復(fù)議維持的情況下，列行政復(fù)議機關(guān)與原行政機關(guān)為共同被告，其實質(zhì)欠缺足夠的法理支持，因為在復(fù)議維持決定情況下，對申請人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響的仍然是原行政行為;復(fù)議維持決定否定了申請人的申請復(fù)議理由，使其未能實現(xiàn)通過行政復(fù)議獲得權(quán)利救濟的目的，故應(yīng)當(dāng)允許申請人針對影響其合法權(quán)益的原行政行為提起行政訴訟。從共同訴訟的角度分析，復(fù)議機關(guān)與原行政行為機關(guān)作為共同被告制度，是對共同訴訟理論的發(fā)展。但是“雙被告”制度既不是必要的共同訴訟，即有兩個被訴行為而不是一個被訴行為，也不是普通的共同訴訟，即有兩個被告而不是一個被告，被訴行政行為也不是相類似的情形。

從實踐中看，復(fù)議機關(guān)作共同被告制度的橫空出世對于法院和復(fù)議機關(guān)都帶來了一定的問題，比如案多人少的矛盾，新《行政訴訟法》首先擴大了行政訴訟的受案范圍，又增加了立案登記制、負責(zé)人出庭應(yīng)訴等規(guī)定，“雙被告”制度不論對于是法院還是復(fù)議機關(guān)，都增加了工作量;再比如舉證責(zé)任的分配、管轄問題以及適格被告選擇問題。新制度能否良性運轉(zhuǎn)往往并非幾個法條就能保障，如何在新《行政訴訟法》“雙被告”制度的規(guī)定下，重新審視并尋找解決方案，是一個急需解決的現(xiàn)實問題。在新《行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋已經(jīng)施行并且良性運轉(zhuǎn)的背景下，建議從《行政復(fù)議法》的修改人手，一是可以設(shè)立專門獨立的行政復(fù)議機關(guān)，使行政復(fù)議工作專業(yè)化，既能解決行政復(fù)議機關(guān)從事行政管理工作同時疲于應(yīng)訴的局面，也能解決特殊行政行為如多階段行政許可行為中行政復(fù)議機關(guān)選擇的尷尬局面，解決行政訴訟中的適格被告問題。二是細化復(fù)議機關(guān)層級選擇，在多階段行政許可的行政復(fù)議機關(guān)選擇方面，應(yīng)在《行政復(fù)議法》中細化相關(guān)規(guī)定，規(guī)定多階段行政許可的復(fù)議機關(guān)選擇，應(yīng)回避其許可審批機關(guān)即上一級主管機關(guān)或本級人民政府作為復(fù)議機關(guān)，避免復(fù)議機關(guān)自行復(fù)議，監(jiān)督者與被監(jiān)督者同體的現(xiàn)象。