“十四五”時期文化和旅游融合體制機制改革的思考

曾博偉 安爽

2018年3月文化和旅游部的成立，為文化和旅游融合奠定了體制基礎，同時也為優(yōu)化融合機制創(chuàng)造了組織條件。但總體來看，在融合體制機制方面還存在不少問題，亟待“十四五”時期逐步加以解決。

一、 文化和旅游融合體制機制存在的問題

一是發(fā)展訴求差異。文化發(fā)展明確強調社會效益優(yōu)先;旅游發(fā)展雖然沒有明確提經濟效益優(yōu)先，但旅游在實際運行中更強調市場經濟規(guī)則。如同效率和公平不能完全兼顧，社會效益和經濟效益目標雖然有一致性，但在實際運行中難免會存在一定的沖突。按照黨的十八屆三中全會的改革要求，要突出經濟體制改革牽引作用，要使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。盡管經濟體制改革是我國改革的主旋律，但在文旅融合過程中，也不能都放在經濟體制改革的框架下進行。因此，如何把握經濟體制改革和文化體制改革的邊界和“度”，也就成為關系文旅融合改革的重大問題。

二是發(fā)展內容差異。雖然文化和旅游都有事業(yè)屬性和產業(yè)屬性，但二者又各有側重。長期以來，文化都是以事業(yè)為主導，產業(yè)發(fā)展為輔，直到1998年8月，原文化部才成立文化產業(yè)司，并制定工作規(guī)則，這也是政府部門第一次設立文化產業(yè)專門管理機構。旅游業(yè)雖然早期主要任務是外事接待，但1978年改革開放以后，大體是以產業(yè)發(fā)展為主要方向;而由于事業(yè)屬性偏弱，也使得旅游公共服務缺少相應的財政資金支持。如何理順文化事業(yè)與旅游事業(yè)、文化事業(yè)與旅游產業(yè)、文化產業(yè)與旅游事業(yè)、文化產業(yè)與旅游產業(yè)發(fā)展中的不同機制也必然成為文旅融合中需要面對的問題。

三是發(fā)展方式差異。不管文化還是旅游，歸根結底是要落實到人。在我國，主流文化強調長期性，注重長期熏陶，同時文化也更關注對人的教化功能;而旅游具有短期性，注重的是暫時的體驗，更關注體驗的趣味性。從這個意義上講，文化有點像慢火燉菜，旅游有點像方便快餐。以故宮參觀為例，除少數(shù)文化研究者會通過反復鑒賞、細細品味故宮文化之外，多數(shù)旅游者在故宮停留時間往往不超過6個小時，只能是走馬觀花，拍拍照，留個印象。因此在機制設計上，如何給游客在短時間內最深刻的文化感受，進而激發(fā)其對文化的持久熱愛尤為重要，而這也涉及如何協(xié)調長短期文化體驗的問題。

四是發(fā)展主體差異。一方面，文化和旅游的發(fā)展中，涉及政府、行業(yè)組織、企事業(yè)單位等發(fā)展主體，政府關注行業(yè)監(jiān)管與公共服務，著眼于與文化和旅游的整體發(fā)展;行業(yè)組織關注行業(yè)利益，同時在多個行業(yè)組織競爭的情況下，也關注自身行業(yè)組織的影響力;企事業(yè)單位關注自身發(fā)展和單位利益，不同利益訴求的協(xié)調和整合會長期存在。另一方面，文化和旅游涉及的領域龐雜，僅文化產業(yè)就涉及圖書出版、新聞傳媒、廣播影視、動漫、表演藝術、廣告、網(wǎng)絡文化等;而旅游產業(yè)除了傳統(tǒng)的旅游景區(qū)、旅游飯店、旅行社等外，還有大量新興的旅游業(yè)態(tài)。此外，無論是文化還是旅游領域，經營主體既有事業(yè)單位，也有企業(yè)單位，運行規(guī)則不一;同時，黨政領域也有諸多部門涉及文化和旅游發(fā)展，統(tǒng)籌協(xié)調相關部門的行動也面臨不小的挑戰(zhàn)，這都會給推動相關改革帶來很大困難。

五是發(fā)展動力差異。文化首先強調保護，只要資源沒被人為破壞，就是最大成績，但這在一定程度上又會阻礙文化資源的合理有效利用。旅游強調開發(fā)，發(fā)展的動力很強，這意味著旅游發(fā)展可以通過經濟利益調動各方面積極性，但開發(fā)不當，也容易對文化資源造成破壞。有學者將文化旅游資源價值分為本體價值和現(xiàn)實價值1。本體價值更多地聚焦于文化旅游資源在其形成過程中對人類歷史發(fā)展的作用;現(xiàn)實價值則更多地立足于現(xiàn)實人類需要而產生的意義。從文化旅游資源保護與開發(fā)的角度來看，保護主要針對文化旅游資源的本體價值，而開發(fā)則主要側重于文化旅游資源的現(xiàn)實價值。雖然在理論上可以對文化旅游資源價值做詳細區(qū)分，但在實踐中，文化旅游資源保護和利用有機統(tǒng)一的問題依然突出，而這也是文旅融合體制機制中最容易引發(fā)矛盾和分歧的問題。

二、 “十四五”時期文化和旅游融合體制機制改革的核心思路

在新的歷史時期，文旅融合改革應以滿足人民群眾對美好文化和旅游生活新期待為出發(fā)點和落腳點，以文化和旅游治理能力現(xiàn)代化為改革方向，將政府管理、服務和引導的合力，企事業(yè)單位創(chuàng)新經營的動力，社會組織協(xié)調促進的推力有機結合起來，不斷提高文化和旅游改革發(fā)展的活力，加快構建黨委統(tǒng)籌、政府主導、企業(yè)主體、社會參與的文旅融合發(fā)展體制機制。

在具體的改革思路上，一是要堅持與時俱進。要借助國家“一帶一路”“鄉(xiāng)村振興”等重大倡議和戰(zhàn)略平臺，順勢而為，積極推動文化和旅游領域的改革;要按照國家行政管理體制改革方向，主動作為，推動一些重大改革舉措在文化和旅游領域率先突破;要積極對接財稅、國土、發(fā)改委等相關部門改革舉措，為文化和旅游發(fā)展爭取更大空間。二是要堅持統(tǒng)籌協(xié)調。一方面要加強內部職能的統(tǒng)籌，以旅游為主要工作職能的部門要自覺將文化訴求融入其中，以文化為主要職能的部門要將旅游的訴求充分考慮;另一方面要加強外部職能的協(xié)調，并與相關部門就一些專項領域共同開展工作。三是要堅持重點突破。需要根據(jù)外部形勢和文化旅游業(yè)自身發(fā)展的需要，列出全年的改革清單，針對一些人民群眾反映強烈的關鍵領域進行改革，爭取實現(xiàn)突破。比如借助國家農村集體建設用地改革，積極推動鄉(xiāng)村文化和旅游土地政策的完善。比如針對文化和旅游公共服務各自為政的情況，加快推進部分文化公共服務設施增加旅游公共服務內容，推進部分旅游公共服務設施增加文化公共服務內容。四是堅持增量改革。相較于旅游領域的改革，文化領域的改革既涉及利益方面的協(xié)調，也涉及意識形態(tài)方面的問題，因此面臨更大的難度。文旅融合的改革，不可避免會觸及文化方面的深層次矛盾。因此，從改革策略上，需要借鑒中國經濟體制改革的經驗，通過增量改革的方式，予以逐步突破。五是堅持基層創(chuàng)新。中國地域遼闊，各個地方情況不一，很難實現(xiàn)改革的“齊步走”;與此同時，一些條件具備的地方基于發(fā)展的需要，自身也有很強的改革動力。因此，要加強對地方文旅融合體制機制改革的指導和監(jiān)督，鼓勵地方積極探索，并將行之有效的經驗進行推廣。

三、“十四五”時期文化和旅游融合體制機制改革的主要任務

一是優(yōu)化文化和旅游管理方式。要進一步打破行政壁壘、區(qū)域壁壘，推動文化旅游發(fā)展要素在區(qū)域間流動。圍繞京津冀、長江經濟帶、粵港澳大灣區(qū)等重大區(qū)域戰(zhàn)略，加快在區(qū)域內形成統(tǒng)一的文化旅游大市場。積極推進“放管服”改革，推動將旅游監(jiān)管方式從事前審批向事中事后監(jiān)管轉變，加強大數(shù)據(jù)在文化旅游監(jiān)管中的運用，不斷提高監(jiān)管效率。健全文化旅游“黑名單”制度，發(fā)揮信用管理在文化旅游監(jiān)管中的主渠道作用。積極推動標準化管理，將標準化作為引導文化旅游業(yè)態(tài)發(fā)展的重要管理方式。

二是健全文化和旅游發(fā)展的統(tǒng)籌協(xié)調機制。推動將旅游部際聯(lián)席會議工作機制，拓展為文化和旅游部際聯(lián)席會議機制;推動專項協(xié)調機制建立，將國家公共文化服務體系建設協(xié)調組拓展為國家公共文化和旅游服務體系建設協(xié)調組，并增加與旅游公共服務相關的協(xié)調成員單位。合理劃分國家、省、市文化和旅游管理職能，充分發(fā)揮地方黨委政府在發(fā)展文化旅游中的積極性和主動性。

三是加強文化旅游產業(yè)引導能力。加強對文化旅游產業(yè)發(fā)展的主動引導，進一步發(fā)揮規(guī)劃在文化和旅游發(fā)展中的統(tǒng)領作用，建立文化和旅游發(fā)展規(guī)劃的制定、評估和督查制定。綜合考量經濟效益和社會效益，推動建立文化旅游產業(yè)發(fā)展評估體系，探索建立文化旅游項目的文化評估制度。改革文化和旅游統(tǒng)計制度，加強對文化旅游投融資的統(tǒng)計分析，進一步發(fā)揮文化和旅游統(tǒng)計數(shù)據(jù)對文化和旅游投資的引導作用。

四是完善文化和旅游公共服務機制。推動《旅游公共服務保障條例》納入立法計劃。積極開展公共文化場館和旅游公共服務設施服務內容融合試點。推動旅游“廁所革命”工作從建設逐步轉向運營。鼓勵和支持經濟發(fā)達地區(qū)在提供免費基本公共服務的基礎上，根據(jù)需求適當增加個性化、非基本公共服務的供給。進一步完善政府向社會力量購買公共文化和旅游服務機制。完善公共文化和旅游產品和服務采購大會機制，擴大采購規(guī)模。推動旅游集散中心、旅游咨詢中心的社會化運營。加快建立公共文化機構和旅游公共服務機構績效考評制度。

五是建立統(tǒng)籌文化旅游資源的開發(fā)和保護機制。積極推進文物旅游融合發(fā)展，開展文物保護單位文物資源開發(fā)利用試點，推出一批統(tǒng)籌文物旅游保護和開發(fā)的典型。積極發(fā)展博物館旅游，鼓勵博物館創(chuàng)建A級景區(qū)，建立博物館開展旅游活動的激勵機制，進一步推動博物館延時開放，錯時開放。積極推動非物質文化遺產進旅游景區(qū)、旅游度假區(qū)，出臺支持非遺傳承人開辟旅游市場的政策。以生態(tài)文化示范區(qū)為主要載體，探索區(qū)域性非物質文化遺產和旅游利用的體制機制。探索國家文化公園中，促進文旅融合發(fā)展的有效機制。創(chuàng)新紅色旅游發(fā)展方式，著重推出一批反映改革開放中國特色社會主義建設成果的新型紅色旅游點。

六是創(chuàng)新文化旅游傳播機制。將旅游作為講好中國故事、傳播中國聲音的重要渠道。大力發(fā)展入境旅游，集中對外推出一批能代表中國文化形象的旅游產品。推動文化旅游部門與對外宣傳部門的合作，將“走出去”和“請進來”相結合，進一步提高宣傳的實效性。

七是深化文化旅游企事業(yè)單位改革。進一步深化文化國有企業(yè)改革，穩(wěn)步推動文化旅游國有企業(yè)混合所有制改革。繼續(xù)開展國有文化院團改革，開展國有文化院團文旅融合改革試點，引導國有文化院團針對旅游市場創(chuàng)造文藝作品。

八是繼續(xù)推進文化旅游社會組織改革。推動文化旅游協(xié)會與政府脫鉤后的良性發(fā)展。通過政府購買服務等方式，積極引導行業(yè)協(xié)會扮演好政府和企業(yè)間“橋梁”角色。探索將一部分不適合政府履行的職能轉移給協(xié)會。支持行業(yè)協(xié)會有效發(fā)揮行業(yè)自律作用。