PPP項(xiàng)目不確定性風(fēng)險(xiǎn)因素及防范對(duì)策

摘要：本文結(jié)合目前國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目開展現(xiàn)狀，總結(jié)了PPP項(xiàng)目存在的三大特點(diǎn)：參與方主體眾多、實(shí)施跨度周期長(zhǎng)、操作流程較為復(fù)雜，并分析了當(dāng)前PPP項(xiàng)目在法律層面、前期準(zhǔn)備工作、建設(shè)運(yùn)營(yíng)周期等方面存在的不確定性。在此基礎(chǔ)上，提出了相關(guān)對(duì)策與建議。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目;不確定性;風(fēng)險(xiǎn)防范

自2013年下半年起，我國(guó)掀起一輪新的PPP熱潮，國(guó)內(nèi)大批PPP項(xiàng)目開展得如火如荼。根據(jù)全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)統(tǒng)計(jì)，截至2019年9月底，全國(guó)累計(jì)PPP項(xiàng)目9249個(gè)，其中開工建設(shè)項(xiàng)目3559個(gè);項(xiàng)目總投資額14.1萬億元，其中開工項(xiàng)目投資額5.3萬億元。在熱鬧的數(shù)據(jù)背后，應(yīng)該看到部分PPP項(xiàng)目存在運(yùn)作不規(guī)范的問題，財(cái)政部也就個(gè)別項(xiàng)目專門出函要求其核查相關(guān)情況。本文通過分析PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)及存在的不確定性，提出了相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策。

PPP項(xiàng)目特點(diǎn)

從PPP項(xiàng)目實(shí)際操作過程看，主要呈現(xiàn)以下三大特點(diǎn)：

一是參與方主體眾多。在一個(gè)完整的PPP項(xiàng)目中，其參與方主體包括政府、社會(huì)資本、項(xiàng)目公司、金融機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)等，因此，在具體項(xiàng)目操作中都需明確各自的角色定位及職能分工。同時(shí)，由于參與方主體眾多，其涉及的法律關(guān)系也較為復(fù)雜，各方在簽訂一系列協(xié)議時(shí)應(yīng)注意厘清法律關(guān)系，在協(xié)議中明確各自的權(quán)利義務(wù)。

二是實(shí)施跨度周期長(zhǎng)。PPP模式是一種需要考慮全生命周期的項(xiàng)目運(yùn)作方式，從項(xiàng)目前期遴選識(shí)別直至項(xiàng)目最終移交，屬于一個(gè)較長(zhǎng)期的合作過程，具體表現(xiàn)在項(xiàng)目前期包裝時(shí)間長(zhǎng)、合同雙方談判時(shí)間長(zhǎng)以及項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)三個(gè)方面。目前，國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目平均生命周期一般在10-30年。

三是操作流程較為復(fù)雜。根據(jù)財(cái)金[2014]113號(hào)文，PPP操作流程包括五大環(huán)節(jié)、十九個(gè)步驟。其中，完成“兩論證報(bào)告”“項(xiàng)目入庫(kù)”“實(shí)施方案審批”“招投標(biāo)公示”“納入預(yù)算”等均為合規(guī)PPP項(xiàng)目所必備流程，可見流程較為復(fù)雜。

當(dāng)前PPP項(xiàng)目不確定性風(fēng)險(xiǎn)因素分析

1.國(guó)家層面的立法文件尚未出臺(tái)

目前，國(guó)家各部委頒行的規(guī)范文件多為原則性的指導(dǎo)文件，并未專門就PPP模式出臺(tái)國(guó)家層面的立法文件，僅僅依靠法律效力位階較低的通知、意見等規(guī)范文件，尚不足以建立一個(gè)能夠保障社會(huì)資本收回投資及獲取合理收益的法制環(huán)境，無法滿足社會(huì)資本對(duì)投資及收益保障的合理預(yù)期。此外，現(xiàn)有各部委頒發(fā)的PPP規(guī)范性文件在具體PPP項(xiàng)目的適用過程中，存在與現(xiàn)行法律法規(guī)、其他部委頒發(fā)的PPP規(guī)范性文件間如何銜接與協(xié)調(diào)的問題，而這些問題在現(xiàn)有規(guī)范性文件中并未提供明確的解決途徑。

2.前期準(zhǔn)備不充分??導(dǎo)致項(xiàng)目未按預(yù)期實(shí)施

在這一輪PPP熱潮下，部分地方基于拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)投資等因素考慮，在未經(jīng)深入細(xì)致的可行性研究及財(cái)力論證的前提下就紛紛上馬一批PPP項(xiàng)目。前期準(zhǔn)備工作的不充分，導(dǎo)致部分項(xiàng)目停滯不前，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：建設(shè)內(nèi)容方面，受投資沖動(dòng)因素的影響，項(xiàng)目業(yè)主在前期往往對(duì)建設(shè)內(nèi)容沒有明確的規(guī)劃，隨著項(xiàng)目的推進(jìn)，由于規(guī)劃的調(diào)整，直接導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容發(fā)生變更，從而影響項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度;談判人員方面，由于PPP項(xiàng)目合同談判條款多、流程長(zhǎng)，因此，談判人員的變化往往會(huì)造成“新官不理舊賬”情況的出現(xiàn)，這點(diǎn)在政府換屆、崗位調(diào)整時(shí)尤為明顯。此外，政府相關(guān)業(yè)務(wù)人員對(duì)PPP流程不熟悉和不了解也間接拖慢了項(xiàng)目進(jìn)程;審批部門方面，除項(xiàng)目常規(guī)審批外，PPP項(xiàng)目還涉及財(cái)政部門對(duì)“兩論證”報(bào)告結(jié)果的認(rèn)可、政府對(duì)實(shí)施機(jī)構(gòu)及實(shí)施方案的批復(fù)等各項(xiàng)PPP流程的審批，涉及的部門和環(huán)節(jié)較多，因此，部分項(xiàng)目往往在審批的完整性、及時(shí)性上無法得到保證?；貓?bào)價(jià)格方面，目前各地PPP項(xiàng)目普遍競(jìng)爭(zhēng)較為激烈，社會(huì)資本為了項(xiàng)目中標(biāo)往往盡量壓低回報(bào)率水平，而融資成本的不斷上升又進(jìn)一步壓縮了社會(huì)資本的利潤(rùn)空間。

3.項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)??面臨不確定性因素

從項(xiàng)目建設(shè)階段來看，一是政策配套不到位。包括項(xiàng)目建設(shè)所需各項(xiàng)行政審批，以及政府承諾的用地等配套基礎(chǔ)設(shè)施未能按時(shí)落實(shí)，均會(huì)對(duì)項(xiàng)目順利完工產(chǎn)生較大影響。二是社會(huì)資本的完工風(fēng)險(xiǎn)。在目前國(guó)內(nèi)PPP熱潮下，各類社會(huì)資本均參與其中，企業(yè)的資質(zhì)自然良莠不齊。在社會(huì)資本中標(biāo)后，其能否順利按期完成項(xiàng)目建設(shè)也是一大不確定性因素。

從項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段來看，一是行業(yè)政策性風(fēng)險(xiǎn)。部分項(xiàng)目在建成后由于補(bǔ)貼、準(zhǔn)入等外部政策發(fā)生變化，直接對(duì)項(xiàng)目的需求、經(jīng)濟(jì)效益產(chǎn)生較大影響，并進(jìn)而直接影響項(xiàng)目公司的收入。二是項(xiàng)目回報(bào)按期給付存在不確定性。項(xiàng)目建成并驗(yàn)收通過后，政府應(yīng)按照PPP合同約定，定期足額支付相應(yīng)款項(xiàng)，以確保社會(huì)資本獲得合理的投資回報(bào)，而這又取決于政府履約能力。就政府履約能力而言，主要可關(guān)注當(dāng)?shù)刎?cái)力、債務(wù)數(shù)據(jù)以及存量PPP項(xiàng)目執(zhí)行情況。

相應(yīng)防范的對(duì)策建議

結(jié)合上述不確定性風(fēng)險(xiǎn)因素，建議從以下幾方面予以改進(jìn)：

1.關(guān)注PPP立法進(jìn)展??加強(qiáng)政策學(xué)習(xí)

目前，我國(guó)針對(duì)PPP模式尚未出臺(tái)國(guó)家層面的立法文件，僅依靠各部委出臺(tái)的規(guī)范性文件來指導(dǎo)PPP項(xiàng)目的開展，而此類指導(dǎo)性文件又種類繁多，不具備完整的系統(tǒng)性。但對(duì)于PPP從業(yè)人員而言，在積極關(guān)注立法進(jìn)展的同時(shí)也應(yīng)對(duì)現(xiàn)行的各類規(guī)范性文件做到了然于胸，尤其是要關(guān)注財(cái)稅政策變化。就具體形式而言，對(duì)外可派員工參加各類PPP研討會(huì)、行業(yè)論壇等，以獲取行業(yè)最前沿的動(dòng)態(tài)、政策;對(duì)內(nèi)可定期組織員工集中學(xué)習(xí)最新行業(yè)政策，做到知識(shí)共享。

2.扎實(shí)做好項(xiàng)目前期工作??避免盲目競(jìng)標(biāo)

社會(huì)資本應(yīng)盡量選擇前期工作較為成熟的項(xiàng)目進(jìn)行介入，同時(shí)要對(duì)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行充分論證，理性選擇項(xiàng)目;項(xiàng)目中標(biāo)后，應(yīng)按照擬定方案建設(shè)項(xiàng)目，避免項(xiàng)目?jī)?nèi)容發(fā)生重大變更。同時(shí)，政企雙方應(yīng)嚴(yán)格按照相關(guān)文件要求，落實(shí)各個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)應(yīng)的具體步驟，確保流程合規(guī)。

此外，政府應(yīng)積極落實(shí)提供相關(guān)配套設(shè)施等方面的承諾，這既體現(xiàn)了政府對(duì)項(xiàng)目提供的支持和保障，也是基于項(xiàng)目特點(diǎn)的雙方風(fēng)險(xiǎn)分配。合理、合法的政府承諾不僅有助于項(xiàng)目的順利建成，也有助于PPP各方實(shí)現(xiàn)共贏。為確保政府對(duì)項(xiàng)目公司的支持力度，在項(xiàng)目實(shí)際操作中，社會(huì)資本可聯(lián)合政府方共同出資設(shè)立項(xiàng)目公司。

同時(shí)，在項(xiàng)目實(shí)施過程中應(yīng)積極關(guān)注內(nèi)外部政策，市場(chǎng)供需變化對(duì)行業(yè)、項(xiàng)目的影響，積極做好預(yù)案安排，在PPP合同中設(shè)置合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。

3.重視地方政府履約能力??合理選擇合作政府

地方政府能否按期支付履約資金將直接影響整個(gè)PPP項(xiàng)目的成敗，也直接關(guān)系到社會(huì)資本能否順利實(shí)現(xiàn)投資回收并取得合理回報(bào)，因此，政府履約能力將是社會(huì)資本選擇合作政府的重要指標(biāo)。在具體操作中，可從以下三個(gè)方面進(jìn)行考察：一是從政府層級(jí)角度。行政級(jí)別越高，其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)資源的能力越強(qiáng)，因此，在選擇合作政府時(shí)，可按照省會(huì)城市、計(jì)劃單列市、地級(jí)市、百?gòu)?qiáng)縣、一般縣的順序進(jìn)行。二是從政府財(cái)力角度?？伤鸭℅DP、財(cái)政總收入、存量債務(wù)等在內(nèi)的各項(xiàng)數(shù)據(jù)，并通過建立數(shù)據(jù)庫(kù)從橫向、縱向的角度來分析當(dāng)?shù)卣穆募s能力：可對(duì)當(dāng)?shù)匾褜?shí)施的項(xiàng)目進(jìn)行摸查，一方面觀察當(dāng)?shù)厥欠翊嬖陧?xiàng)目集中上馬的情況，導(dǎo)致部分年度財(cái)力吃緊，進(jìn)而影響后續(xù)項(xiàng)目的實(shí)施;另一方面可通過咨詢其他社會(huì)資本方了解當(dāng)?shù)卣募s情況，重點(diǎn)關(guān)注在履約過程中有無產(chǎn)生相應(yīng)的糾紛。三是從履約意愿角度?？蓛?yōu)先與當(dāng)?shù)卣M建合資公司，從而分擔(dān)政府履約風(fēng)險(xiǎn)，尤其是緩釋政府換屆等風(fēng)險(xiǎn)。

4.邀請(qǐng)金融機(jī)構(gòu)參與前期工作??完善項(xiàng)目融資方案

對(duì)社會(huì)資本而言，PPP項(xiàng)目資金來源應(yīng)作為決策前的重點(diǎn)安排，而金融機(jī)構(gòu)的具體要求又關(guān)系到社會(huì)資本與政府的PPP具體合作方案，因此，金融機(jī)構(gòu)的盡早介入極有必要。金融機(jī)構(gòu)參與融資方案的設(shè)計(jì)、PPP合同的談判將有助于項(xiàng)目的順利推進(jìn)，從而避免出現(xiàn)PPP合同文本不符合金融機(jī)構(gòu)要求的情況出現(xiàn)。

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[2]周蘭萍.PPP項(xiàng)目運(yùn)作實(shí)務(wù)[M].北京：法律出版社，2017.

作者簡(jiǎn)介：

朱劍，浙江省杭州市人，漢族，國(guó)家開發(fā)銀行浙江省分行，研究生，中級(jí)經(jīng)濟(jì)師，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)。