城市綜合開發(fā)PPP+EPC模式項(xiàng)目的風(fēng)險分析與應(yīng)對

郭曉勇

【摘? 要】城市綜合開發(fā)PPP+EPC模式是一種新型的投融資加建設(shè)的模式，是在國家力推PPP模式的背景下，城市綜合開發(fā)中投資人+EPC模式弊端逐漸暴露后，各級政府積極探索使用的一種政企合作模式。論文分析了城市綜合開發(fā)領(lǐng)域PPP+EPC模式推行背景下存在的風(fēng)險，并探討了應(yīng)對風(fēng)險的措施。

【Abstract】PPP + EPC mode of urban comprehensive development is a new mode of investment， financing and construction. Under the background of PPP mode vigorously implemented by China， after the disadvantages of the mode of investor + EPC are gradually exposed in urban comprehensive development， this mode is a kind of government-enterprise cooperation mode actively explored and used by governments at all levels. This paper analyzes the risks existing under the background of the implementation of PPP + EPC mode in the field of urban comprehensive development， and discusses the measures to respond to the risks.

【關(guān)鍵詞】城市綜合開發(fā);PPP+EPC;風(fēng)險分析;風(fēng)險應(yīng)對

【Keywords】urban comprehensive development; PPP + EPC; risk analysis; risk response

【中圖分類號】F283? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文章編號】1673-1069（2020）05-0129-03

1 引言

城市綜合開發(fā)項(xiàng)目采用PPP+EPC模式有自己的優(yōu)勢，能較好地將項(xiàng)目的投資、工期、質(zhì)量進(jìn)行宏觀管控，優(yōu)化項(xiàng)目全過程管理，使得項(xiàng)目投資效益、質(zhì)量和工期目標(biāo)方面趨于一致。但不可否認(rèn)，城市綜合開發(fā)PPP+EPC模式，也存在很多的問題和風(fēng)險，需要對已完成和在建的項(xiàng)目進(jìn)行分析，找出風(fēng)險點(diǎn)以便應(yīng)對后續(xù)類似項(xiàng)目的風(fēng)險。

2 城市綜合開發(fā)PPP+EPC模式項(xiàng)目的優(yōu)勢

2.1 建設(shè)方案更加經(jīng)濟(jì)合理

城市綜合開發(fā)PPP+EPC模式項(xiàng)目，通常以“政府付費(fèi)”與“使用者付費(fèi)”作為合理投資回報，其中“政府付費(fèi)”通?？紤]投資人的建設(shè)期投資以計息的方式予以支付，最經(jīng)濟(jì)合理的建設(shè)方案才是收益最大化的方向。

由于在PPP+EPC模式下，投資、設(shè)計、采購及施工都在投資人的宏觀管理下進(jìn)行，投資管理板塊、設(shè)計板塊及施工板塊可以相互交流、密切配合，在符合規(guī)范的情況下更精細(xì)、經(jīng)濟(jì)地進(jìn)行建設(shè)方案設(shè)計，使得設(shè)計更加易于施工操作，更加經(jīng)濟(jì)合理。

2.2 有效地縮短建設(shè)期

城市綜合開發(fā)PPP+EPC模式項(xiàng)目中，特許經(jīng)營的“使用者付費(fèi)”通常都會約定起止時限，是否可以按計劃工期完成項(xiàng)目建設(shè)就成為了項(xiàng)目投資收益的重要影響因素，這就迫使設(shè)計院在建設(shè)方案設(shè)計中，將施工圖方案工期作為一個重要指標(biāo)進(jìn)行方案設(shè)計，保證建設(shè)期的合理性。

同時，EPC模式將設(shè)計、采購、施工作為一個整體，形成設(shè)計、采購、施工的單一責(zé)任，在一個管理主體下組織實(shí)施，規(guī)避多頭管理、相互扯皮的問題，大大減少了管理環(huán)節(jié)，提高管理效率，縮短了工期。

2.3 成本控制更加有效

PPP+EPC模式項(xiàng)目適應(yīng)當(dāng)前工程建設(shè)市場的需要，是探索出來的一種較好的政企合作模式，既能夠?qū)崿F(xiàn)企業(yè)的做大做強(qiáng)，獲得更高的經(jīng)濟(jì)效益，又能通過發(fā)揮EPC在建設(shè)施工、技術(shù)應(yīng)用、運(yùn)營管理等方面的相對優(yōu)勢，彌補(bǔ)政府對大型綜合項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)缺失導(dǎo)致成本控制無法到位的問題，以小于政府獨(dú)立開發(fā)項(xiàng)目的成本完成項(xiàng)目建設(shè)。

3 城市綜合開發(fā)PPP+EPC模式項(xiàng)目的風(fēng)險分析

3.1 合同風(fēng)險

由于當(dāng)前PPP+EPC模式項(xiàng)目還不成熟，沒有較為成熟的合同參考文本，在項(xiàng)目合同簽訂時，可能會出現(xiàn)建安工程費(fèi)計算標(biāo)準(zhǔn)不清晰（如概、預(yù)算定額采用和信息價基準(zhǔn)期）、工程建設(shè)其他費(fèi)約定不明確、政企雙方工作界定與權(quán)責(zé)約定不清晰、特許經(jīng)營服務(wù)內(nèi)容約定不清晰以及政策法規(guī)變化帶來的影響未考慮等問題，造成項(xiàng)目實(shí)施過程中出現(xiàn)一系列的執(zhí)行問題。

3.2 政府信用風(fēng)險

城市綜合開發(fā)項(xiàng)目實(shí)施有諸多環(huán)節(jié)，包括項(xiàng)目前期工作審批、規(guī)劃紅線審批、施工許可證簽發(fā)，等等，均須政府相關(guān)職能部門進(jìn)行審批，任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，都可能制約項(xiàng)目的正常推進(jìn)。但投資人的身份，無法進(jìn)行政府職能部門之間的工作協(xié)調(diào)，而政府相關(guān)審批無法按時完成所導(dǎo)致的工期延誤、投資成本基本無法索賠，投資方要獨(dú)立承擔(dān)相關(guān)風(fēng)險。

同時，在政企合作中，地方政府處在絕對強(qiáng)勢地位，而政企合作相關(guān)法律、規(guī)范又存在缺失，導(dǎo)致政府是否嚴(yán)格履行合作協(xié)議與承諾對于實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目投資收益至關(guān)重要。尤其在政府換屆時，不同政府決策層的主觀思想可能對項(xiàng)目造成非常大的影響，是否能夠嚴(yán)格履行上屆政府在本項(xiàng)目上的協(xié)議與承諾成為投資人的重要風(fēng)險點(diǎn)。

3.3 設(shè)計風(fēng)險

城市綜合開發(fā)項(xiàng)目一般存在子項(xiàng)工程多、工期緊、結(jié)構(gòu)形式多樣等特點(diǎn)，且基本存在建設(shè)程序超前問題，大部分都是“邊設(shè)計，邊施工”，而建設(shè)過程中需要根據(jù)政府方的要求進(jìn)行規(guī)劃及設(shè)計調(diào)整，可能出現(xiàn)多次的重復(fù)設(shè)計工作，甚至出現(xiàn)已完成設(shè)計的子項(xiàng)工程重新進(jìn)行設(shè)計的情況，而增加的勘察設(shè)計工作卻難以確認(rèn)納入投資成本。

3.4 信任風(fēng)險

城市綜合開發(fā)PPP+EPC模式項(xiàng)目中，政府方雖然期望社會投資方高標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)，以獲得高質(zhì)量的基礎(chǔ)建設(shè)工程，故而擔(dān)心在EPC模式下，投資人會通過設(shè)計優(yōu)化降質(zhì)降效，獲取更大的投資收益，導(dǎo)致政府方對投資人的不信任。同時，政府方擔(dān)心投資人過度設(shè)計，甚至針對收益較大的分部分項(xiàng)工程加大設(shè)計量以求更大的投資收益，在合作過程中必然對投資人產(chǎn)生不信任感。

3.5 審計風(fēng)險

所有的政府投資項(xiàng)目均包括過程審計、完工審計，甚至有些項(xiàng)目還可能出現(xiàn)完工審計后的二次審計。由于城市綜合開發(fā)項(xiàng)目具有投資規(guī)模大、建設(shè)周期長、涉及利益主體眾多的特點(diǎn)，工程結(jié)算審計相對嚴(yán)格。

城市綜合開發(fā)PPP+EPC模式項(xiàng)目中“政府付費(fèi)”部分的結(jié)算額一般都與審計結(jié)果相關(guān)，并且投資人肩負(fù)投資、設(shè)計、采購、施工及運(yùn)營的全環(huán)節(jié)管控，設(shè)計、施工，任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都可能導(dǎo)致整個項(xiàng)目的投資回報受到影響，尤其是否過度設(shè)計、結(jié)算資料是否齊備等問題，可能對最終審計結(jié)果造成極大的影響。

3.6 超投風(fēng)險

因?yàn)檎酵顿Y管控要求，幾乎所有的城市綜合開發(fā)項(xiàng)目都存在根據(jù)可研方案估算或初步設(shè)計概算結(jié)果強(qiáng)行下浮或?qū)Ω潘?估算子項(xiàng)工程進(jìn)行強(qiáng)行修改投資總額控制的情況，導(dǎo)致絕大多數(shù)城市綜合開發(fā)項(xiàng)目都存在超概或超估現(xiàn)象。尤其是廣東省這種采用綜合概預(yù)算定額的地方，因初步設(shè)計深度問題，初步設(shè)計概算工程量不足、清單漏項(xiàng)以及施工措施考慮不周全等問題，在施工圖方案進(jìn)行極度優(yōu)化情況下仍然超概，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施過程中各種扯皮推諉，導(dǎo)致項(xiàng)目無法推進(jìn)，而延誤工期、增加成本的責(zé)任大多由投資人承擔(dān)。

以中山（石岐）總部經(jīng)濟(jì)區(qū)城市綜合開發(fā)PPP+EPC項(xiàng)目為例，因?yàn)閭€別子項(xiàng)工程初步設(shè)計及概算的差、漏、錯問題，導(dǎo)致施工圖方案經(jīng)過投資人項(xiàng)目公司及政府多輪高標(biāo)準(zhǔn)（聘請國家級專家）的方案討論會論證結(jié)果為施工圖設(shè)計方案經(jīng)濟(jì)合理，但因超概問題，相應(yīng)子項(xiàng)工程施工圖遲遲無法審定，大小專題會幾十次，直接導(dǎo)致相應(yīng)子項(xiàng)工程遲遲無法按照計劃工期開展相關(guān)建設(shè)工作，且政府方也不愿意承擔(dān)因此造成的工期影響責(zé)任，嚴(yán)重地阻礙項(xiàng)目的正常實(shí)施，同時，也對項(xiàng)目投資收益造成了極大的影響。

3.7 運(yùn)營風(fēng)險

城市基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營從策劃、招商、運(yùn)營、財務(wù)都需要大量的專業(yè)人才及成熟的管理體系，絕大多數(shù)城市綜合開發(fā)PPP+EPC項(xiàng)目投資人都缺乏城市配套設(shè)施的實(shí)際運(yùn)營維護(hù)的管理經(jīng)驗(yàn)，尤其是受到當(dāng)?shù)卣深A(yù)較深項(xiàng)目的運(yùn)營維護(hù)，導(dǎo)致項(xiàng)目的運(yùn)營成為一個較大的風(fēng)險點(diǎn)。同時，在項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)階段，隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)程加快，政府可能強(qiáng)制提高產(chǎn)品服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，或利率、不可抗力等造成運(yùn)營成本增加時，造成項(xiàng)目投資收益受到較大影響。

3.8 退出風(fēng)險

當(dāng)前，已實(shí)施的城市綜合開發(fā)項(xiàng)目基本未在合同中明確項(xiàng)目的退出機(jī)制。如果出現(xiàn)政策變化、政府干預(yù)、開發(fā)建設(shè)手續(xù)無法完善等導(dǎo)致項(xiàng)目開發(fā)周期嚴(yán)重滯后，投資人可能因故被迫提前選擇退出。在被迫選擇提前退出的情況下，投資人可能面臨項(xiàng)目前期投資成本回收困難問題，將導(dǎo)致執(zhí)行和利益實(shí)現(xiàn)存在一定的風(fēng)險。

4 城市綜合開發(fā)PPP+EPC模式項(xiàng)目風(fēng)險的應(yīng)對建議

4.1 合同風(fēng)險的應(yīng)對建議

投資人的拓展團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)該加強(qiáng)與實(shí)際執(zhí)行項(xiàng)目公司的專業(yè)團(tuán)隊(duì)溝通，同時，引進(jìn)和培養(yǎng)合同專業(yè)人員，通過積累項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)、吸收專業(yè)技術(shù)人員的合理化建議，形成城市綜合開發(fā)PPP+EPC模式項(xiàng)目合同參考范本。在項(xiàng)目拓展階段以此為依托，對計算標(biāo)準(zhǔn)、工程建設(shè)其他費(fèi)約定不明確、政企雙方工作界定與權(quán)責(zé)約定不清晰、特許經(jīng)營服務(wù)內(nèi)容約定不清晰、政策法規(guī)變化帶來的影響等問題在合同條款中進(jìn)行規(guī)避。

4.2 政府信用風(fēng)險的應(yīng)對建議

①跟蹤落實(shí)好各個子項(xiàng)工程的立項(xiàng)、用地、評審等環(huán)節(jié)的合法合規(guī)手續(xù)辦理，結(jié)合政府建設(shè)計劃，合理安排項(xiàng)目建設(shè)計劃，為項(xiàng)目穩(wěn)步推進(jìn)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。②加強(qiáng)政企合作建設(shè)，以尋求長期合作、提升企業(yè)品牌形象和持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)理念，搭建政企合作平臺。③與各級政府做好持續(xù)性對接，隨時掌握政府相關(guān)部門的變動情況，提前做好政府換屆預(yù)判和準(zhǔn)備工作。

4.3 設(shè)計風(fēng)險的應(yīng)對建議

①項(xiàng)目公司應(yīng)該以“零簽證、零變更”作為設(shè)計管理的原則方向，將設(shè)計單位納入項(xiàng)目公司考核管理，對其實(shí)行計劃落實(shí)管理。要求設(shè)計單位在規(guī)定時間內(nèi)提交設(shè)計成果并保證質(zhì)量，并依此形成獎懲機(jī)制。②貫徹施工圖預(yù)算不得超概的理念，施工圖設(shè)計方案初期就要求編制相應(yīng)預(yù)算，在施工圖提請?jiān)u審時一并提交，如果出現(xiàn)超概情況，邀請政府監(jiān)督召開專家論證會，原則上施工圖設(shè)計方案未得到專家會論證通過的，項(xiàng)目不實(shí)施。③編制施工圖設(shè)計進(jìn)度計劃，并上報政府審批或進(jìn)行報備，嚴(yán)格按照設(shè)計計劃督促落實(shí)設(shè)計工作，在出現(xiàn)重復(fù)設(shè)計工作時，第一時間向政府行函提請成本確認(rèn)（若有必要同時申請工期延后）。

4.4 信任風(fēng)險的應(yīng)對建議

①做好設(shè)計方案與施工方案的設(shè)計優(yōu)化，主動邀請項(xiàng)目參與各方溝通監(jiān)督，每個子項(xiàng)工程施工圖方案均以高標(biāo)準(zhǔn)專家會論證通過并報備政府的方式開展設(shè)計工作。②加強(qiáng)溝通，理清政府需求，項(xiàng)目公司換位政府角色立場，為政府考慮。以“依法合規(guī)、公平合理”作為準(zhǔn)則主動對投資進(jìn)行控制，加強(qiáng)現(xiàn)場管理，積極與政府機(jī)構(gòu)建立良好的溝通與聯(lián)系，合理擔(dān)當(dāng)逐步建立信譽(yù)度，以獲得政府的信任和支持。

4.5 審計風(fēng)險的應(yīng)對建議

①進(jìn)行限額設(shè)計管理，原則上要求設(shè)計院在施工圖方案設(shè)計時，以批復(fù)概算下浮一定比例值作為上限進(jìn)行控制，避免出現(xiàn)過度設(shè)計情況。以價值工程的理念核查設(shè)計成果，為工程投資控制提供有力的支持。②嚴(yán)格按照施工圖進(jìn)行施工，落實(shí)報批報驗(yàn)資料的完備工作，尤其是對于不可避免出現(xiàn)的簽證工作，必須在第一時間向政府行函提請，并在獲得批復(fù)后第一時間完成所有現(xiàn)場簽證工作。③引導(dǎo)政府進(jìn)行過程跟蹤審計，例如，在計量支付審批過程中，將審計局、財政局、司法局等作為審核環(huán)節(jié)，或提請政府聘請全過程造價咨詢單位進(jìn)行過程概、預(yù)、結(jié)算的審核，提早發(fā)現(xiàn)問題，完善手續(xù)，確保結(jié)算的合規(guī)完備性。④進(jìn)行子項(xiàng)工程完工驗(yàn)收，提前進(jìn)行子項(xiàng)工程完工審計，通過子項(xiàng)工程的完工審計發(fā)現(xiàn)問題，提前熟悉審計機(jī)構(gòu)及審計機(jī)制，在后續(xù)子項(xiàng)工程實(shí)施中予以避免。

4.6 超投風(fēng)險的應(yīng)對建議

①在項(xiàng)目投標(biāo)前，應(yīng)仔細(xì)研究項(xiàng)目的投資估算或批復(fù)概算，進(jìn)行周邊項(xiàng)目調(diào)研，如發(fā)現(xiàn)存在投資估算或批復(fù)概算的較大偏差，應(yīng)及時與政府方溝通，通過調(diào)整可研報告或初步設(shè)計概算，從本質(zhì)上解決問題。②在合同談判階段，明確非投資人原因造成的超投處理?xiàng)l款，約定超概或超估的調(diào)整機(jī)制。③在項(xiàng)目實(shí)施階段，通過功能性增加、規(guī)劃提升、優(yōu)化設(shè)計及甩項(xiàng)等方式處理超投問題。

4.7 運(yùn)營風(fēng)險的應(yīng)對建議

①選擇項(xiàng)目業(yè)績、履約能力及咨詢能力較強(qiáng)的運(yùn)營商，同時，將運(yùn)營責(zé)任和運(yùn)營風(fēng)險在委托運(yùn)營合同中進(jìn)行明確約定，必要時，可要求委托運(yùn)營商提供一定擔(dān)保。②建立運(yùn)營風(fēng)險準(zhǔn)備金機(jī)制，并在前期明確準(zhǔn)備金來源、計提方式比例或金額等具體內(nèi)容，以平衡運(yùn)營期資金狀況，應(yīng)對運(yùn)營虧損風(fēng)險。③在與政府方的合作合同中，設(shè)置考核邊界與標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置寬限期，給予項(xiàng)目公司糾偏機(jī)會。同時，將由于政府方原因或不可抗力原因?qū)е路?wù)不可用時的豁免機(jī)制納入合同條款，確保不影響政府付費(fèi)。④充分做好市場調(diào)查與預(yù)測工作，加強(qiáng)對人員的專業(yè)素質(zhì)培養(yǎng)，建立有效的運(yùn)營管理制度和措施。

4.8 退出風(fēng)險的應(yīng)對建議

①根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，結(jié)合政策動向與不同退出機(jī)制（到期移交、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)證券化等）的實(shí)踐情況，綜合考慮風(fēng)險控制、主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)影響、可操作性等因素，在項(xiàng)目合同談判階段將退出機(jī)制納入合同約定條款。②加強(qiáng)過程管理，確保項(xiàng)目按照合同約定的開發(fā)計劃進(jìn)行，減少前期報批報建、土地征繳等帶來的工期滯后影響，并對非投資人原因造成的工期滯后情況要第一時間向政府申請工期補(bǔ)償。③要深入研究政府方享有選擇終止權(quán)事項(xiàng)的限定，尤其是相關(guān)行政性條款約定，避免觸犯相應(yīng)強(qiáng)制性條款。

5 結(jié)語

當(dāng)前階段，城市綜合開發(fā)PPP+EPC模式項(xiàng)目還處于探索階段，可能會出現(xiàn)很多的問題或者風(fēng)險，相關(guān)人員要對已完成或正在實(shí)施的項(xiàng)目進(jìn)行充分分析，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，加以改進(jìn)，實(shí)現(xiàn)城市綜合開發(fā)項(xiàng)目的政企合作共贏局面。

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