美國公共住房貨幣化補貼政策的實踐與啟示

摘 要：公共住房貨幣化補貼是美國數(shù)十年來最重要的住房保障政策。公共住房由實物補貼向貨幣化補貼政策轉(zhuǎn)向，在很大程度上是對公共住房集中供給的糾錯。但是，長期以來公共住房建設(shè)投入銳減、住房租賃市場日趨升溫等問題損害著低收入家庭的利益，對提高社會福利也帶來了諸多挑戰(zhàn)，此狀況在次貸危機后尤甚。針對這些問題，僅以滿足流動性為目標(biāo)的市場化戰(zhàn)略不會顯著改變低收入家庭的經(jīng)濟水平和社會地位，需要增加保障性住房供給，并出臺就業(yè)與教育等支持性住房干預(yù)措施，才能從根本上保障低收入群體利益。

關(guān)鍵詞：公共住房;貨幣化補貼;住房保障

一、公共住房政策的建立

在很大程度上，社會現(xiàn)實依據(jù)人們所持有的觀念構(gòu)建。有關(guān)政府應(yīng)在窮困階層住房工作中發(fā)揮更大作用的呼吁在20世紀(jì)30年代大蕭條期間更為強烈。1934年美國通過《國家住房法案》，并先后成立聯(lián)邦住房管理局和聯(lián)邦國家抵押貸款協(xié)會，《國家住房法案》授權(quán)聯(lián)邦政府直接為低收入家庭建造出租房。由此，住房保障制度成為正式的制度設(shè)計。1949年，美國頒布《住房法案》，重啟低租金公共租房項目。一個負(fù)責(zé)任的政府有義務(wù)提供御寒庇護所使民眾生命免于遭受寒冷的直接威脅，《住房法案》被認(rèn)為是住房政策的里程碑，然而，伴隨著這一遠(yuǎn)大目標(biāo)而來的是極度貧困戶之外誰還應(yīng)得到住房援助、援助的形式為何以及誰來負(fù)責(zé)運營管理、住房援助對住房市場供給是否存在擠出效應(yīng)等問題。因此，60余年來，美國公共住房政策的調(diào)整一定程度上基于不同時期已有住房數(shù)量和質(zhì)量，公共住房政策實施的成本是根據(jù)不同收入群體的公平性而不斷演變的。

二、公共住房政策由實物補貼向貨幣補貼的轉(zhuǎn)向

租房券，最早由美國房地產(chǎn)董事會聯(lián)盟在20世紀(jì)30年代作為政府資助建議貧困人群新住房的替代性方案提出。1937年，公共住房成為位居上風(fēng)的公共住房政策選擇。1965年頒布《住房和城市發(fā)展部法》，其中的租賃住房項目23條款為租賃補貼政策的出臺跨出了重要的第一步。23條款允許公共住房部門從私人房東租賃標(biāo)準(zhǔn)住房單元，再將其轉(zhuǎn)租給中低收入群體。公共住房管理部門支付給私人房東市場租金，低收入家庭支付依收入確定的可負(fù)擔(dān)租金，二者之間的差價由政府彌補。

1974年美國國會通過了《住房和社區(qū)發(fā)展法案》，也就是廣為人知的第8條款存量住房計劃，真正讓租房券成為美國住房政策的一部分。這個法案給美國的住房政策帶來了兩個重大改變：一個是私有企業(yè)開始在低收入住房的提供中發(fā)揮重要作用，另一個是政府的補貼重點從住房供給轉(zhuǎn)向住房需求。

1983年起，除替換現(xiàn)有住房外，聯(lián)邦政府再也沒有通過公共住房政策或基于項目的第8條款補貼過任何新建低收入者住房。1985年，里根政府引入“住房券”作為第8條款變體。租房券和住房券項目有些混亂地并列運營著，直至1998年《住房質(zhì)量與工作責(zé)任法》將二者并入單獨的“住房選擇憑單計劃”，即當(dāng)前的租房券項目。

三、公共住房貨幣化補貼的主要內(nèi)容

基于租戶的第8條款，住房補貼只向單個家庭提供，而不涉及特定的住房項目。第8條款租房券項目印發(fā)證明給收入符合資助資格的家庭，然后由住房管理局（PHA）支付房東租戶所付租金部分同實際租金之間的差額。參與租房補貼的房東應(yīng)同意接受不超過公平市場租金所確定的租金，同時需接受住房管理局對住房單元的檢查以確定這些出租房符合住房和城市發(fā)展部（PHD）所要求的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

在租房券制度下，公平市場租金（FMRs）決定了第8條款住房援助支付項目租賃方和出租方的參與資格，F(xiàn)MRs同樣也作為支付標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用于租房券項目中補貼額的計算。在項目推出之初，租房券彌補了調(diào)整后家庭收入的25%與公平市場租金之間的差額。因此，美國公共住房貨幣化補貼中的一個關(guān)鍵問題是如何確定公平市場租金。

為了保證項目成功運營，彌補市場的租金波動，并考慮到租賃市場私人租賃房的特征，第8條款允許公平市場租金設(shè)置例外情況。在美國住房和城市發(fā)展部的支持下，公共住房管理局允許在一個大范圍公平市場租金區(qū)域中，特定地理子市場公平市場租金的實際標(biāo)準(zhǔn)超過公開設(shè)定的區(qū)域公平市場租金的20%，但是超過區(qū)域公平市場租金50%的將不能獲得授權(quán)。例外申請必須用正式文件說明項目對于高租金的相關(guān)需要，并且顯示所申請的租金并不超過特定地理地區(qū)出租單元第40個百分位的租金。

四、公共住房租賃補貼政策的面臨的困境

（一）低收入家庭可負(fù)擔(dān)住房市場供給不足

公共租賃住房貨幣化補貼政策旨在解決住房負(fù)擔(dān)能力不足的問題，同時模糊住房可用性問題。之所以會出現(xiàn)這種兩難局面，是因為政策的結(jié)構(gòu)圍繞著消費，而不是新的可負(fù)擔(dān)租賃單元的生產(chǎn)。

1.20世紀(jì)80年代開始，美國聯(lián)邦政府極少投資修復(fù)舊公共住房或建設(shè)新住房，自1998年通過《優(yōu)質(zhì)住房與工作機會協(xié)調(diào)法案》以來，公共住房改革已導(dǎo)致約20萬套公共住房的減少。

2.低收入住房稅收抵免和其他聯(lián)邦補貼房產(chǎn)的可負(fù)擔(dān)性限制即將到期，這將減少低收入和中等收入家庭現(xiàn)有的租金補貼。

3.2008年的經(jīng)濟衰退極大地影響了租賃住房市場，主要是增加了需要租賃住房的家庭數(shù)量，每個州和每個主要城市地區(qū)都面臨著極低收入家庭可負(fù)擔(dān)和可獲得的租賃住房的短缺，與其他收入群體相比，他們的住房負(fù)擔(dān)更重。

（二）居住流動與貧困分散。

是否擴展貧困及有色群體聚居地區(qū)以外的區(qū)域居住選擇是公共租賃住房補貼券政策的評估內(nèi)容之一。相關(guān)經(jīng)驗研究結(jié)果表明，公共租賃住房貨幣化補貼對貧困分散效果較為顯著，但促進種族融合作用極其有限。但有研究指出，隨著租賃住房市場的回暖和大量公共住房的拆毀，租賃住房補貼可能導(dǎo)致貧困再集中。迄今為止，租房券計劃在實施上不如政策設(shè)計時預(yù)想的靈活，部分重新安置的居民正在遷往貧困和種族隔離的社區(qū)。

五、小結(jié)

綜合以上分析可知，首先，作為近數(shù)十年來美國最主要的住房保障方式，租房券實施效果與政策設(shè)計目標(biāo)有所偏離，其偏離程度主要取決于當(dāng)?shù)刈》孔赓U市場的供求緊張程度。其次，政策設(shè)計中應(yīng)充分考慮受補貼用戶的居住流動原因，若將市場參與者的行動排除在外，政府措施通常不能帶來其預(yù)期的效果。最后，租房券能夠緩解低收入家庭租金負(fù)擔(dān)，但租房券本身并不能創(chuàng)造更多的適宜住房供給與設(shè)施便利的社區(qū)，僅以滿足流動性為目標(biāo)的市場化住房戰(zhàn)略，不會顯著改變極端低收入家庭的經(jīng)濟水平和社會地位。由貧困分散到貧困消除，需要增加保障性住房供給，并出臺更多的就業(yè)與教育等支持性住房干預(yù)措施。

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作者簡介：

趙佳敏（1996-），女，山西呂梁人，山西財經(jīng)大學(xué)2018（社會保障）學(xué)術(shù)碩士研究生，研究方向：社會保障基金管理.