行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置的行政法規(guī)制研究

金維民

摘要：現(xiàn)如今，部分行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)處理亂象頻生，導(dǎo)致了我國的國有資產(chǎn)大量的流失。究其原因，則是行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處理的行政法規(guī)制不完善，對(duì)于國有資產(chǎn)處理的約束力度不到位，使得國有資產(chǎn)的處置處處存在隨意性，濫用私權(quán)等事件發(fā)生的幾率較大。因此，要對(duì)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置的行政法規(guī)制進(jìn)行詳細(xì)的研究和發(fā)展，不斷完善國有資產(chǎn)處置的行政法規(guī)制，規(guī)避由于資產(chǎn)處理法規(guī)制不完善而導(dǎo)致的不利影響。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;國有資產(chǎn);處置;行政法規(guī)制

國家所有權(quán)是國家的公共利益，從屬在公權(quán)的范疇內(nèi)，尤其是行政單位國有資產(chǎn)處置，其處置權(quán)也在公權(quán)的范圍內(nèi)。從實(shí)際的處置角度上來看，國有資產(chǎn)的處置權(quán)屬于行政機(jī)關(guān)，因此，行政機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)國有資產(chǎn)處置的行政法規(guī)制，不斷完善國有資產(chǎn)管理體制，促進(jìn)我國國有資產(chǎn)的長(zhǎng)期可持續(xù)利用和發(fā)展。

一、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置基礎(chǔ)理論

1.1行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的概念

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)也就是行政事業(yè)性的國有資產(chǎn)，主要是指行政事業(yè)單位在工作過程中所使用和暫時(shí)擁有所有權(quán)，并且其長(zhǎng)遠(yuǎn)所有權(quán)屬于國家，有一定價(jià)值的各類經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源。

依據(jù)《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》等相關(guān)法律法規(guī)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的規(guī)定，國有資具有單位占有性、無償性和公共性這三個(gè)基本特性。首先，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的單位占有性是國有資產(chǎn)使用權(quán)歸非生產(chǎn)單位所有，非生產(chǎn)單位是指黨政機(jī)關(guān)、行政事業(yè)單位和其他人民團(tuán)體等組織。其次，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的無償性是指行政事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)來源主要是國有資產(chǎn)，行政事業(yè)單位可無償使用國有資產(chǎn)來獲得經(jīng)費(fèi)，以保持行政事業(yè)單位工作的經(jīng)費(fèi)支持。再次，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的公共服務(wù)性是指行政事業(yè)單位使用國有資產(chǎn)必須以為人民服務(wù)為使用原則，不得以營(yíng)利為目的而對(duì)國有資產(chǎn)進(jìn)行非法處置。

1.2行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置的概念

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置是指通過無償轉(zhuǎn)讓，出售，報(bào)廢和核銷等方式來對(duì)國有資產(chǎn)進(jìn)行處理。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的處置方法主要分為主體變更和課體變更，主體變更是指行政事業(yè)單位對(duì)國有資產(chǎn)如房產(chǎn)、土地和公車等資源進(jìn)行拍賣和出售等操作，客體變更是指國有資產(chǎn)報(bào)廢和核銷等[1]。行政事業(yè)單位對(duì)國有資產(chǎn)本質(zhì)上來說沒有收益權(quán)，而是行政事業(yè)單位對(duì)國有資產(chǎn)進(jìn)行主體變更后，出售或轉(zhuǎn)讓了國有資產(chǎn)的使用權(quán)和暫時(shí)占有權(quán)，最終才能獲得國有資產(chǎn)的收益權(quán)。

二、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置的條件和程序

2.1行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置的條件

2.1.1 相關(guān)文件對(duì)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置條件的規(guī)定

《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》中規(guī)定，行政單位能夠進(jìn)行處置的國有資產(chǎn)包括以下六個(gè)范圍。首先，是行政單位具有使用和占有權(quán)的的閑置資產(chǎn)。第二，已經(jīng)超過使用年限的公共資產(chǎn)。第三，經(jīng)過相關(guān)部門的鑒定和查驗(yàn)后確認(rèn)已經(jīng)無法使用的，并且由行政事業(yè)單位內(nèi)部勘察需要淘汰和報(bào)廢的公共資產(chǎn)。第四，由于行政事業(yè)單位由于各種原因的分立、行政事業(yè)單位的合并和行政事業(yè)單位隸屬關(guān)系發(fā)生改變而需要轉(zhuǎn)移產(chǎn)權(quán)、占有權(quán)和使用權(quán)的國有資產(chǎn)。第五，國有資產(chǎn)中出現(xiàn)虧損、壞賬非自然性損失的部分。第六，依據(jù)其他法律法規(guī)和暫行辦法，需要進(jìn)行處置的國有資產(chǎn)部分。

而在實(shí)際的資產(chǎn)處置過程中，各個(gè)地方行政事業(yè)單位還根據(jù)實(shí)際情況將國有資產(chǎn)的處置范圍相應(yīng)擴(kuò)大，主要包括四個(gè)方面。一是經(jīng)過相關(guān)部門的專業(yè)鑒定，已經(jīng)到達(dá)報(bào)廢標(biāo)準(zhǔn)的國有資產(chǎn)部分，如果這部分資產(chǎn)還沒有到達(dá)相應(yīng)的使用你使用年限，但已達(dá)到報(bào)廢標(biāo)準(zhǔn)，則可以歸地方行政事業(yè)單位進(jìn)行處置。二是運(yùn)轉(zhuǎn)效率低，浪費(fèi)公共資源到國有資產(chǎn)部分[2]。三是超過配置標(biāo)準(zhǔn)的國有資產(chǎn)部分。四是由于技術(shù)形式落后而被其他的新型技術(shù)所代替的國有資產(chǎn)。

2.2行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置條件分析

結(jié)合中央和各地對(duì)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置的準(zhǔn)則來看，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置的部分必須屬于行政事業(yè)性國有資產(chǎn)，而具體的行政事業(yè)國有資產(chǎn)處置條件主要包括以下三種。一是由于各種原因需要發(fā)生產(chǎn)權(quán)變更的國有資產(chǎn)。二是已經(jīng)不存在使用價(jià)值和價(jià)值的國有資產(chǎn)。其中包括虧損、報(bào)廢和超過使用年限的部分，以及出現(xiàn)非正常損失情況的國有資產(chǎn)。三是閑置資產(chǎn)和超標(biāo)資產(chǎn)。閑置資產(chǎn)是指在其存續(xù)期間沒有發(fā)揮任何公共作用，超標(biāo)資產(chǎn)及在國有資產(chǎn)配置的過程中超過配置標(biāo)準(zhǔn)的部分。

2.3行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置條件存在的問題

2.3.1在處置條件的細(xì)化方面

由于行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置目前并沒有進(jìn)行細(xì)化處理，在實(shí)際的國有資產(chǎn)處置條件中，由于國有資產(chǎn)本身的多變性和處置環(huán)境的復(fù)雜性，往往國有資產(chǎn)的處置主體有著較大的處置條件裁量權(quán)[3]。 并且行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置條件在地方國有資產(chǎn)處置過程中并沒有被地方行政單位進(jìn)行明確的細(xì)化規(guī)定，最終導(dǎo)致了資產(chǎn)外延不清晰等問題。

2.3.2在處置條件的禁止性規(guī)定方面

處置條件的禁止性規(guī)定是指對(duì)于行政事業(yè)單位所擁有的各類資產(chǎn)中的非國有資產(chǎn)部分進(jìn)行產(chǎn)權(quán)劃分和規(guī)定，是確保行政事業(yè)單位資產(chǎn)處置無爭(zhēng)議的重要規(guī)定。首先，各級(jí)行政事業(yè)單位擁有使用權(quán)和占有權(quán)的資產(chǎn)不僅包括國有資產(chǎn)，還包括一部分的非國有資產(chǎn)，主要有私人資產(chǎn)和其他公用財(cái)產(chǎn)，各行政事業(yè)單位間往往會(huì)無限制的互相共用資產(chǎn)。其次，由于相關(guān)的法律法規(guī)并沒有規(guī)定國有資產(chǎn)不可以作為抵押物，部分行政事業(yè)單位卻以國有資產(chǎn)作為抵押物，最終在不能如期償還債務(wù)時(shí)，導(dǎo)致國有資產(chǎn)被拍賣。即使國有資產(chǎn)沒有被拍賣，行政事業(yè)單位的社會(huì)工信力也會(huì)受到一定程度的影響。

在事業(yè)性國有資產(chǎn)處置條件方面，《擔(dān)保法》規(guī)定，國有資產(chǎn)中的公益性部分不可被用作抵押用途，而非公益性或者是事業(yè)性的國有資產(chǎn)沒有明確規(guī)定[4]。這有一定可能性造成事業(yè)省國有資產(chǎn)被抵押，且最后在抵押認(rèn)證的過程中被認(rèn)為抵押有效。

2.4行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置條件存在問題的解決措施

2.4.1促進(jìn)國有資產(chǎn)處置條件的可操作性發(fā)展

處置條件存在局限性的原因是國有資產(chǎn)處置條件的定義過于僵化，其可操作性的發(fā)展在此過程中就顯得格外重要。實(shí)際上，國有資產(chǎn)處置條件的可操作性主要依賴于對(duì)于國有資產(chǎn)的專業(yè)鑒定。

由于國有資產(chǎn)中的閑置資產(chǎn)和報(bào)廢虧損資產(chǎn)實(shí)際情況存在一定的復(fù)雜性，并且其處理模式如果只按照處置條件定義來實(shí)施，就會(huì)在一定程度上缺乏合理性。因此行政事業(yè)單位可以通過對(duì)要處置的國有資產(chǎn)進(jìn)行有效且專業(yè)的資產(chǎn)使用鑒定，并且依據(jù)鑒定結(jié)果靈活的對(duì)于國有資產(chǎn)處置條件進(jìn)行實(shí)際應(yīng)用。對(duì)于閑置資產(chǎn)的處理?xiàng)l件，可以根據(jù)專業(yè)鑒定人員對(duì)閑置資產(chǎn)的閑置時(shí)間、原因和內(nèi)容等方面進(jìn)行詳細(xì)的研究和考察，最終得出處理結(jié)果[5]。對(duì)于虧損國有資產(chǎn)的處理?xiàng)l件方面，除了可以對(duì)使用年限表和虧損情況來進(jìn)行分析以外，還要對(duì)其進(jìn)行實(shí)地考察，充分了解國有資產(chǎn)虧損的原因和現(xiàn)狀，確保其處置的必要性。由于國有資產(chǎn)報(bào)廢實(shí)際上代表著其使用權(quán)和占有權(quán)的消失，這對(duì)于行政事業(yè)單位總體的國有資產(chǎn)處置影響較大，需要鑒定來指導(dǎo)其處理的主要方向。

2.4.2增加原則性規(guī)定

由于國有資產(chǎn)的處置條件在實(shí)際的應(yīng)用過程中難以進(jìn)行合理的細(xì)化，因此要為國有資產(chǎn)的處置條件增加原則性規(guī)定。原則性規(guī)定的目的是為行政事業(yè)單位對(duì)國有資產(chǎn)處置權(quán)力的行使指明一個(gè)原則性方向，以便對(duì)行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)處置權(quán)進(jìn)行更好的限制和管理。而原則性規(guī)定的內(nèi)容原則可以從以下三個(gè)方面出發(fā)。

（1）明晰產(chǎn)權(quán)

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置的實(shí)質(zhì)就是對(duì)國有資產(chǎn)的使用權(quán)和占有權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓或注銷，而其中國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的明晰則是進(jìn)行處理的關(guān)鍵，產(chǎn)權(quán)明晰主要包括產(chǎn)權(quán)的權(quán)屬關(guān)系明晰和產(chǎn)權(quán)的完滿性明晰。在產(chǎn)權(quán)明晰的過程中，行政事業(yè)單位應(yīng)對(duì)產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)權(quán)詳細(xì)資料進(jìn)行明確和提交，并移交到信息公開中，為資產(chǎn)處置工作的展開提供明晰的產(chǎn)權(quán)數(shù)據(jù)支持，以有效保證各方的合法權(quán)益，避免因產(chǎn)權(quán)不明晰帶來的消極影響[6]。

（2）保護(hù)國家所有權(quán)

國有資產(chǎn)在本質(zhì)上權(quán)屬于國家所有權(quán)，行政事業(yè)單位在進(jìn)行國有資產(chǎn)處置的過程中要以保護(hù)國家所有權(quán)為基本的處置原則。保護(hù)國家所有權(quán)主要是指充分利用國有資產(chǎn)，對(duì)國有資產(chǎn)的完整性和安全性進(jìn)行有效保障。

（3）不得影響正常公務(wù)

作為行政事業(yè)單位工作的物質(zhì)基礎(chǔ)或主要場(chǎng)所，國有資產(chǎn)是行政事業(yè)單位工作效率和質(zhì)量的切實(shí)保證。因此，行政事業(yè)單位對(duì)國有資產(chǎn)進(jìn)行處置的工作不得影響正常的公務(wù)情況，既要保證對(duì)國有資產(chǎn)處置的高效率，也要確保行政事業(yè)單位公務(wù)工作的高質(zhì)量。

三、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置的行政法規(guī)制

3.1行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置和決定程序的行政法規(guī)制

3.1. 1完善處置程序總體架構(gòu)

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置程序的總體架構(gòu)是依據(jù)具體的處置標(biāo)準(zhǔn)來構(gòu)建的處理結(jié)構(gòu)，因此應(yīng)建設(shè)統(tǒng)一的處理程序架構(gòu)，對(duì)處置程序的總體架構(gòu)進(jìn)行宏觀的控制?？傮w架構(gòu)的控制可通過對(duì)其中每一步驟進(jìn)行細(xì)致的控制，從而達(dá)到控制架構(gòu)整體的目的。并且對(duì)于總體架構(gòu)中的每一步驟，都應(yīng)規(guī)定其具體的完成或?qū)嵤r(shí)限，以保證總體架構(gòu)的實(shí)時(shí)效率和質(zhì)量，避免因辦事主體每一步驟效率低下而影響整體的處置效率。

3.1.2建設(shè)處置信息公開機(jī)制

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置的信息公開不僅關(guān)系著公民的知情權(quán)，還關(guān)系著資產(chǎn)處置的民主性。在公開內(nèi)容方面，行政事業(yè)單位要將國有資產(chǎn)處置的過程、原則、標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果進(jìn)行完整的公開。首先，在處置申報(bào)時(shí)期，行政事業(yè)單位應(yīng)將自身的具體信息、處理準(zhǔn)則、處理資產(chǎn)具體信息和資產(chǎn)鑒定結(jié)果等信息都已經(jīng)進(jìn)行公開。其次，在處置審核時(shí)期，有關(guān)部門對(duì)于行政事業(yè)單國有資產(chǎn)處置的審核意見、審核準(zhǔn)則和審核依據(jù)部分信息都需要納入到公開范圍內(nèi)，并且將這部分信息的權(quán)屬部門名稱明確表示。再次，在權(quán)限機(jī)關(guān)審批時(shí)期，公開的內(nèi)容主要包括審批的權(quán)限、結(jié)果和依據(jù)。在最后的資產(chǎn)處置時(shí)期，資產(chǎn)處置的所有具體信息包括處置的時(shí)間和地點(diǎn)、處置方、處置結(jié)果、處置價(jià)格、處置人數(shù)和其他個(gè)人或組織信息都已經(jīng)經(jīng)過公開程序。

3.1.3設(shè)立公眾參與機(jī)制

在行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置的過程中，其所有權(quán)的讓渡應(yīng)有公眾參與機(jī)制來保證其民主性。國有資產(chǎn)通常具有公共性，是公共利益的體現(xiàn)，國有資產(chǎn)處置的公眾參與機(jī)制能夠在保證處理科學(xué)化的基礎(chǔ)上對(duì)民意進(jìn)行了解和收集，能夠推動(dòng)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置的科學(xué)化和合理化發(fā)展。

公眾參與機(jī)制的主要理念是在信息公開的基礎(chǔ)上，對(duì)公眾對(duì)于信息的意見和建議進(jìn)行收集和采納，并將其作為國有資產(chǎn)處置的依據(jù)之一，這不僅保證了國有資產(chǎn)處置的民主性，還有利于國有資產(chǎn)處置的理性化發(fā)展。

3.2行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置執(zhí)行程序的行政法規(guī)制

3.2.1采用平等競(jìng)爭(zhēng)處置模式

首先，國有資產(chǎn)處置的競(jìng)爭(zhēng)信息公開要落到實(shí)處。行政事業(yè)單位應(yīng)將國有資產(chǎn)處置的處置信息進(jìn)行全面公開，讓所有的競(jìng)爭(zhēng)者都能充分了解到資產(chǎn)處置的競(jìng)爭(zhēng)信息。公開的具體內(nèi)容為資產(chǎn)的具體信息、資產(chǎn)評(píng)定信息和其他信息等。

其次，回避程序應(yīng)切實(shí)保證?；乇艹绦虻闹饕康氖亲寚匈Y產(chǎn)的原使用者和與國有資產(chǎn)利益密切相關(guān)的人員對(duì)國有資產(chǎn)的處置進(jìn)行回避，以此來保證國有資產(chǎn)處置的公平公正性，避免舞弊現(xiàn)象的發(fā)生。

再次，應(yīng)充分明確處置理由。處置理由是國有資產(chǎn)處置工作的重要組成部分，行政事業(yè)單位應(yīng)明確國有資產(chǎn)的處置理由。處置理由的明確不僅能增強(qiáng)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置的可接受性，還能夠有效保證行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置的審慎態(tài)度，有利于處置行動(dòng)公平性得保持。

3.2.2保證執(zhí)行程序的完整性

執(zhí)行程序的完整性關(guān)系著國有資產(chǎn)處置的整體質(zhì)量，完整的執(zhí)行程序能夠有效提高處置的速度和效率。首先，行政事業(yè)單位應(yīng)設(shè)立完善的賬務(wù)處理程序，對(duì)于產(chǎn)權(quán)變更的具體賬目信息和保存。其次，行政事業(yè)單位要明確特殊國有資產(chǎn)的執(zhí)行程序。特殊國有資產(chǎn)包括報(bào)廢、虧損和事業(yè)性的國有資產(chǎn)，對(duì)這部分國有資產(chǎn)的處置應(yīng)引入第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)來進(jìn)行切實(shí)有效的監(jiān)督，以準(zhǔn)確的完成無償轉(zhuǎn)讓的執(zhí)行程序。

結(jié)語：

綜上所述，行政事業(yè)單位在國有資產(chǎn)處理的過程中以審慎的態(tài)度和公開的信息處理形式，來對(duì)國有資產(chǎn)進(jìn)行科學(xué)化和合理化的處置工作。通過對(duì)國有資產(chǎn)處置的行政法規(guī)制，行政事業(yè)單位要明確處置程序的權(quán)限分配，實(shí)現(xiàn)處置工作的法制化和集中化發(fā)展，以推動(dòng)國有資產(chǎn)處置經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的最大化。

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基金項(xiàng)目：

中國教育科學(xué)研究院2019年度基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金教育智庫專項(xiàng)個(gè)人（F2）項(xiàng)目，項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：GYF22019008