聯(lián)合懲戒的行政合法性分析

【內(nèi)容摘要】我國的信用監(jiān)管制度中，行政機關(guān)依托政府建立的公共征信平臺對失信主體實施聯(lián)合懲戒，旨在有效調(diào)整、規(guī)范相對人的行為。但由于目前信用監(jiān)管缺少基本的法律規(guī)范支撐，導致聯(lián)合懲戒的權(quán)力行使缺乏必要的法律管控。聯(lián)合懲戒需要踐行法治原則，現(xiàn)階段通過行政法規(guī)制聯(lián)合懲戒，在聯(lián)合懲戒有關(guān)立法、執(zhí)法、司法實踐中發(fā)揮法律的規(guī)制功能，實現(xiàn)規(guī)范化的聯(lián)合懲戒與傳統(tǒng)社會治理體系在法治軌道的并軌融合，以確保聯(lián)合懲戒治理功效的充分發(fā)揮。

【關(guān) 鍵 詞】聯(lián)合懲戒;行政法;合法性控制;社會治理

中圖分類號：D925.1 文獻標識碼：A 文章編號：2095-4379-（2020）14-0175-02

作 者 簡 介：趙玉潔（1994-），女，漢族，山東濟南人，青島大學法學院，憲法學與行政法學專業(yè)碩士研究生在讀，研究方向：行政法學。

一、前言

伴隨著我國社會經(jīng)濟發(fā)展邁入全面深化改革的歷史新時期，面對日益復雜多變的市場形勢，適時建立社會信用監(jiān)管制度、實行失信聯(lián)合懲戒是現(xiàn)代社會治理體系不斷發(fā)展、完善的必然選擇。[1]近年來，通過政府政策的推動引領(lǐng)，我國的社會信用體系建設進展迅速，盡管中央層面的法律法規(guī)尚未出臺，但目前已經(jīng)形成了包括《關(guān)于對失信被執(zhí)行人實施聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》在內(nèi)的多部聯(lián)合懲戒相關(guān)的政策文件。一個初步具有規(guī)范性的信用監(jiān)管制度即將建立，聯(lián)合懲戒未來也將成為政府實施行政治理、市場監(jiān)管的重要方式。

社會信用體系建設需要踐行法治原則，需要建立基本的法律規(guī)范支撐和必要的法律監(jiān)管制度。本文旨在分析聯(lián)合懲戒的行政合法性問題，嘗試從聯(lián)合懲戒的運作機制、理論基礎(chǔ)出發(fā)，結(jié)合目前我國聯(lián)合懲戒制度的實施現(xiàn)狀，探討聯(lián)合懲戒制度與我國行政法律規(guī)定之間的關(guān)聯(lián)、銜接，并進一步分析聯(lián)合懲戒的可行規(guī)制路徑，意圖通過規(guī)范的行政法原則、行政法程序規(guī)制聯(lián)合懲戒的制度運行，使其符合行政法治規(guī)范體系的基本要求，以便明確政府公權(quán)力行使的權(quán)力邊界，更好的保障行政相對人、信用主體的合法權(quán)利，使聯(lián)合懲戒制度能夠良好發(fā)揮其社會治理功效。

二、我國聯(lián)合懲戒制度實施中存在的主要問題

目前我國尚未出臺專門的《信用信息安全保護法》，雖然涉及公民信用信息保護的規(guī)范可以零散的在現(xiàn)行法律法規(guī)中找到，例如《網(wǎng)絡安全法》第71條、《企業(yè)信息公示暫行條例》第17條等，各地正在集中推進的《信用條例》地方立法中也涉及到一些保護公民信用信息安全的條款，但整體上，目前我國的信用信息保護立法水平仍然較低，缺少一個核心、權(quán)威的基本法律作為指引，各地方在制定信用條例時規(guī)定的聯(lián)合懲戒尺度、標準不一，導致享有懲戒權(quán)的信用監(jiān)管機關(guān)在執(zhí)行過程中自由裁量的空間過于寬泛，權(quán)力得不到有效約束。這樣的情況客觀存在，非常不利于保障聯(lián)合懲戒中公民的合法信用權(quán)益。

此外，聯(lián)合懲戒實踐中一些引發(fā)爭議的具體問題，例如被列入失信黑名單的相對人如何救濟、行政機關(guān)執(zhí)行懲戒的過程中誰來負責監(jiān)管等，目前缺少權(quán)威、明確的解釋和糾紛裁決機制。這樣的情況并不利于保障相對人的合法信用權(quán)益。固然地方立法可以因地制宜的制定具有地方特色的《信用條例》，但實踐中出現(xiàn)的問題已經(jīng)表明，信用立法中涉及影響相對人信用權(quán)利增減得失的重要事項規(guī)定，需要立法者著重審慎，聯(lián)合懲戒的制度運行需要加以必要管控以防止權(quán)力的泛化濫用，這些涉及懲戒尺度、相對人信用權(quán)益保護的核心條款必須符合行政法治的基本原則，受到行政法的約束和規(guī)制。

三、聯(lián)合懲戒規(guī)制的實踐思路

未來的失信聯(lián)合懲戒制度實踐中，如何有效規(guī)制、約束聯(lián)合懲戒，需要立法、行政、司法機關(guān)的協(xié)同配合。在立法的制度設計中、執(zhí)法的裁量中、司法的救濟中，各機關(guān)應依循成熟的行政法律原則，以確保聯(lián)合懲戒能夠始終運行在法治軌道之上，從而在保障相對人合法信用權(quán)益的同時，有效發(fā)揮信用監(jiān)管的社會治理功效。

（一）聯(lián)合懲戒有關(guān)立法實踐中的行政法律規(guī)制

聯(lián)合懲戒有關(guān)的信用立法實踐包括中央立法與地方立法兩個實施方向。中央立法與地方立法在立法技術(shù)層面上固然應有所區(qū)別，中央立法強調(diào)原則性，不宜通過規(guī)定具體的金額，為懲戒標準區(qū)分層級，但可以通過列舉一些禁止性規(guī)定，配合關(guān)聯(lián)原則、比例原則等原則性條款，為地方立法作出明確限定，尤其在程序規(guī)定方面，程序性條款相較實體條款而言更易達成有效共識，聯(lián)合懲戒中行政主體應承擔的諸如公開釋明、先行告知等義務以及時效、期間等程序性規(guī)定可以由中央層級做出統(tǒng)一規(guī)定，以保障聯(lián)合懲戒實踐中程序性規(guī)定有據(jù)可依，規(guī)范行政主體的懲戒措施。

地方立法實踐中，一方面各地應嚴格遵守上位法中的有關(guān)規(guī)定，未來在中央層面信用立法完善之后，已經(jīng)制定出臺的各地《信用條例》，如果出現(xiàn)違反上位法的情況應及時廢止、修改，同時地方立法機關(guān)也應時刻關(guān)注本地區(qū)聯(lián)合懲戒實踐中的制度運行情況以及涉及本地區(qū)聯(lián)合懲戒執(zhí)行的一些爭議案例，通過適時出臺立法解釋以及必要時對《信用條例》進行適當修改等途徑，為聯(lián)合懲戒的有效運行提供制度設計層面的充分支持。

（二）聯(lián)合懲戒有關(guān)執(zhí)法實踐中的行政法律規(guī)制

聯(lián)合懲戒有關(guān)的執(zhí)法實踐當中，監(jiān)管機關(guān)對失信相對人實施聯(lián)合懲戒作為行政行為的一種表現(xiàn)形式，執(zhí)行過程中也應嚴格依循行政法中的有關(guān)原則規(guī)定。例如在對主體的信用信息進行歸集、評估的過程中應恪守合法性原則要求，在法律限定的范圍之內(nèi)收集公共信用信息，做到真實、準確、完整，不侵犯相對人的合法權(quán)益。[2]在對守信主體實施激勵，失信主體實施懲戒的過程中應注意依循行政公開原則，監(jiān)管機關(guān)應將信用信息向社會公眾公布披露，尤其對于涉及市場活動領(lǐng)域有關(guān)的懲戒事項。公開、明確的信用懲戒處理結(jié)果不僅有利于保障相對人及時提出異議、救濟的權(quán)利，同時公開披露的信用信息結(jié)果可以通過聲譽機制產(chǎn)生指引市場主體行為的監(jiān)管效果，提升監(jiān)管的經(jīng)濟學效益，確保市場的充分良性競爭。在信息公開方面，行政主體除了發(fā)布政府公報、召開新聞發(fā)布會等傳統(tǒng)形式之外，可以充分運用互聯(lián)網(wǎng)時代新技術(shù)引領(lǐng)下多渠道的信息發(fā)布方式，以保障失信相對人以及廣大社會公眾的合法知情權(quán)。