行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)思考

徐雙

摘 要：現(xiàn)在很多行政事業(yè)單位逐步認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制機(jī)制的重要作用，通過內(nèi)部控制體系的建設(shè)和完善，提高行政事業(yè)單位自身管理水平，進(jìn)一步加強(qiáng)行政事業(yè)單位的廉政建設(shè)。除此之外，內(nèi)部控制也可以作為行政事業(yè)單位規(guī)范權(quán)力、科學(xué)運(yùn)行的重要手段之一。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;內(nèi)部控制體系;思考

一、研究背景

最近幾年行政事業(yè)單位的“三公”經(jīng)費(fèi)開始逐漸公布，行政事業(yè)單位成本也開始受到關(guān)注。行政事業(yè)單位的成本支出不同于相關(guān)民生保障支出，并不是直接體現(xiàn)在滿足社會(huì)公眾的需求而必要的列支，一旦這部分支出達(dá)到較高水平，很可能出現(xiàn)不同意見。在這種背景下，行政事業(yè)單位推行內(nèi)部控制體系建設(shè)是非常有必要的。通過對(duì)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制體系建設(shè)和完善，可以對(duì)單位內(nèi)相關(guān)職位賦予的權(quán)利進(jìn)行監(jiān)督，促使行政事業(yè)單位的科學(xué)化、規(guī)范化運(yùn)行。此外，內(nèi)部控制體系也可以推進(jìn)行政事業(yè)單位廉潔奉公形象的建設(shè)，促進(jìn)政府公信力的樹立。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系特點(diǎn)與體系建設(shè)關(guān)注點(diǎn)

1.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系是在關(guān)注單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)基礎(chǔ)上，更為注重公共服務(wù)效果

行政事業(yè)單位作為政府公共部門，其主要職能是充分有效地服務(wù)公眾，解決社會(huì)問題。因此，在確定行政事業(yè)單位的內(nèi)控目標(biāo)時(shí)，要充分考慮行政事業(yè)單位總體目標(biāo)，將此作為開展內(nèi)部控制活動(dòng)的前提條件和基礎(chǔ)。2014年1月1日起開始實(shí)施的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào)）中對(duì)行政事業(yè)單位的內(nèi)控目標(biāo)分為5個(gè)層次探討。行政事業(yè)單位最為核心的內(nèi)控目標(biāo)是促使公眾服務(wù)效率和效果的提高，最為基礎(chǔ)的內(nèi)控目標(biāo)是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合法合規(guī)性，同時(shí)這也是其他4個(gè)內(nèi)控目標(biāo)的前提，只有保證經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合法合規(guī)性，才可以進(jìn)一步探索行政事業(yè)單位對(duì)公眾服務(wù)的效果。行政事業(yè)單位的主要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是對(duì)社會(huì)公眾資金或者資源的有效配置，使社會(huì)資源充分發(fā)揮出應(yīng)有的效用。

2.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制要素需要根據(jù)單位的實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系，在建設(shè)時(shí)考慮內(nèi)部控制要素，首先要充分明確其與企業(yè)內(nèi)控要素之間的差異性。行政事業(yè)單位需要在企業(yè)內(nèi)控要素的基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)整，從單位的管理層級(jí)出發(fā)，將行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系分為兩個(gè)層面進(jìn)行探討和建立，其一是單位在組織層面的內(nèi)部控制，其二是單位在業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制。企業(yè)內(nèi)部控制五要素要分為這兩個(gè)層面分別融入行政事業(yè)單位的內(nèi)控要素中，同時(shí)，針對(duì)行政事業(yè)單位風(fēng)險(xiǎn)的特殊性設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)防范和相關(guān)控制活動(dòng)。從組織層面和業(yè)務(wù)層面分開進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、評(píng)估和防范控制，確保單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合規(guī)性和合法性，確保單位崗位之間權(quán)責(zé)的分離機(jī)制的建立和完善。除此之外，鑒于行政事業(yè)單位的特殊性，應(yīng)當(dāng)在內(nèi)部控制體系的控制活動(dòng)增加信息公開機(jī)制、預(yù)算控制機(jī)制、政府采購機(jī)制以及單據(jù)控制機(jī)制等內(nèi)容，確保行政事業(yè)單位建立的內(nèi)部控制體系是持續(xù)有效且符合行政事業(yè)單位的實(shí)際情況。

3.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系要將預(yù)算管理作為內(nèi)部控制活動(dòng)的起始和終止

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào)）已經(jīng)對(duì)行政事業(yè)單位的相關(guān)內(nèi)部控制活動(dòng)進(jìn)行了明確，特別是崗位職權(quán)的權(quán)責(zé)分離機(jī)制、預(yù)算管理機(jī)制以及財(cái)產(chǎn)保護(hù)機(jī)制等。加之，行政事業(yè)單位的資金來源主要依靠政府財(cái)政資金的撥付，而對(duì)于政府財(cái)政資金，常采用資金預(yù)算管理作為控制活動(dòng)，最為基本的內(nèi)部控制管理方式是行政事業(yè)單位實(shí)施全面預(yù)算管理。全面預(yù)算管理涉及資金進(jìn)入和流出全過程，因此，可以將單位的預(yù)算管理作為內(nèi)部控制活動(dòng)的起始和終止。而且，預(yù)算管理涉及內(nèi)部控制活動(dòng)的方方面面，可以看作是單位內(nèi)部控制活動(dòng)中最為重要的部分。根據(jù)內(nèi)部控制全面預(yù)算管理的核心思想和工作流程，單位在進(jìn)行預(yù)算報(bào)告時(shí)，應(yīng)當(dāng)將涉及的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以及相關(guān)控制活動(dòng)進(jìn)行科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)那捌谡撟C，規(guī)范化形成預(yù)算報(bào)告;同時(shí)，將該預(yù)算報(bào)告作為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)開展過程中的指南手冊(cè)，用以對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范;最后，在單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)結(jié)束之后，該預(yù)算報(bào)告可以作為審計(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)開展成效的標(biāo)準(zhǔn)之一。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)的重難點(diǎn)

1.對(duì)行政事業(yè)單位開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)當(dāng)是內(nèi)部控制體系建設(shè)的重點(diǎn)之一

行政事業(yè)單位在建立內(nèi)部控制體系之前，應(yīng)當(dāng)開展對(duì)單位的“摸底”調(diào)查，對(duì)單位進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，明確單位中各個(gè)內(nèi)控節(jié)點(diǎn)存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)單位中內(nèi)部控制薄弱環(huán)節(jié)或者內(nèi)部控制缺失的環(huán)節(jié)，從而可以針對(duì)單位的內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)有的放矢地進(jìn)行內(nèi)部控制體系的建設(shè)和完善，確保行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制可以達(dá)到既定的管理目標(biāo)。從單位組織層面來進(jìn)行內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，關(guān)注點(diǎn)往往在于單位內(nèi)是否具有完善的內(nèi)控制度以及領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)內(nèi)部控制體系的關(guān)注程度。從單位業(yè)務(wù)層面來對(duì)內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，關(guān)注點(diǎn)往往在于各個(gè)內(nèi)控制度之間的互補(bǔ)效應(yīng)以及銜接效果，業(yè)務(wù)流程是否完備且具有科學(xué)性，整個(gè)內(nèi)部控制管理是否形成管理的閉環(huán)，達(dá)到互相監(jiān)督的管理效應(yīng)。

除此之外，內(nèi)部控制體系是具有動(dòng)態(tài)的管理特性，因此，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制可以在一定程度上看作對(duì)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)評(píng)估和控制。在行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制體系中，應(yīng)當(dāng)從三個(gè)方面進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)發(fā)現(xiàn)、評(píng)估和防范，其一是通過內(nèi)部控制制度進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的發(fā)現(xiàn)，匯總行政事業(yè)單位的所有內(nèi)控相關(guān)制度，了解單位的運(yùn)行程序，核查制度是否適用且具有完整性;其二是對(duì)單位內(nèi)各崗位的職責(zé)進(jìn)行匯總，明確各崗位之間的職責(zé)是否存在職責(zé)交叉、管理空缺等現(xiàn)象，是否存在崗位職責(zé)的不明確以及不完整等;其三是對(duì)單位內(nèi)的各流程環(huán)節(jié)進(jìn)行梳理，查找流程是否存在缺失環(huán)節(jié)、各環(huán)節(jié)的審批權(quán)限是否明確且具有合理性以及各環(huán)節(jié)是否具有對(duì)應(yīng)的控制措施等。

2.應(yīng)當(dāng)將健全內(nèi)控相關(guān)制度、完善單位崗位職責(zé)作為重難點(diǎn)綜合考量

在《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào)）中，明確行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度的完善應(yīng)當(dāng)從兩個(gè)層面進(jìn)行構(gòu)建。行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)在考慮單位實(shí)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)基礎(chǔ)上，綜合內(nèi)控規(guī)范制度的相關(guān)要求，對(duì)內(nèi)控標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確，同時(shí)對(duì)應(yīng)每個(gè)內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)制定具體的內(nèi)控實(shí)施辦法，從制度上解決對(duì)各個(gè)部門之間、上下級(jí)之間的工作協(xié)同配合問題。

因此，構(gòu)建和完善行政事業(yè)單位的內(nèi)控制度可以從以下兩個(gè)方面進(jìn)行：其一是單位組織層面的內(nèi)部控制制度。行政事業(yè)單位的組織層面主要對(duì)整個(gè)單位的運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行控制，因此，構(gòu)建單位組織層面的內(nèi)部控制制度，應(yīng)當(dāng)從單位的整體架構(gòu)開始構(gòu)建和完善，從而為具體的內(nèi)部控制實(shí)施措施的建立奠定現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，可以在不影響單位組織構(gòu)建的基礎(chǔ)上，制定內(nèi)控具體措施。單位組織層面的內(nèi)控制度應(yīng)當(dāng)對(duì)崗位職責(zé)權(quán)限進(jìn)行明確，各層級(jí)之間的機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行完善，重大決策的合法性、合規(guī)性審查程序進(jìn)行完善等。其二是業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制制度。內(nèi)部控制業(yè)務(wù)層面的內(nèi)控制度應(yīng)當(dāng)從經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全流程進(jìn)行綜合分析，考量政府采購、預(yù)算管理以及項(xiàng)目建設(shè)等業(yè)務(wù)流程內(nèi)容，從業(yè)務(wù)流程的各環(huán)節(jié)建立內(nèi)控制度，并形成經(jīng)濟(jì)活動(dòng)開展的標(biāo)準(zhǔn)流程圖。

3.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制應(yīng)當(dāng)作為重難點(diǎn)綜合考量

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)和完善之后，最為重要的環(huán)節(jié)是在單位內(nèi)推行內(nèi)部控制體系，此時(shí)，內(nèi)控必要的監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制尤為重要。鑒于行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制體系是從組織層面和業(yè)務(wù)層面分開建立的，監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制也應(yīng)當(dāng)從這兩部分進(jìn)行建立和完善。內(nèi)控體系的監(jiān)督和評(píng)級(jí)機(jī)制主要作用是對(duì)單位內(nèi)的內(nèi)控體系實(shí)施效果進(jìn)行檢驗(yàn)和評(píng)價(jià)，也在一定程度上起到浮動(dòng)調(diào)整內(nèi)控制度的效果，不斷修正內(nèi)控制度不完備之處。

構(gòu)建行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制可以從兩個(gè)方面進(jìn)行：其一是單位內(nèi)部的監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制。單位內(nèi)部的監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制可以保持持續(xù)動(dòng)態(tài)的監(jiān)督效應(yīng)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)控薄弱環(huán)節(jié)，并督促相關(guān)的內(nèi)控人員及時(shí)完善和整改，確保單位內(nèi)控制度的有效運(yùn)行。從行政事業(yè)單位的組織架構(gòu)來看，實(shí)施內(nèi)控監(jiān)督和評(píng)價(jià)的部門一般是內(nèi)審部門或者紀(jì)檢部門，內(nèi)審部門主要從業(yè)務(wù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合規(guī)性和合法性進(jìn)行審查，調(diào)整業(yè)務(wù)層面的內(nèi)控制度，紀(jì)檢部門主要從“人”的角度進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)，涉及的內(nèi)控制度主要是廉政和履職盡責(zé)，調(diào)整組織層面的內(nèi)控制度。其二是單位外部監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制的引進(jìn)。單位外部監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制的效應(yīng)也在一定程度上依賴內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的督導(dǎo)效應(yīng)。隨著行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)逐漸公開化，社會(huì)監(jiān)督也開始在單位內(nèi)部控制體系的實(shí)施中發(fā)揮監(jiān)督和評(píng)價(jià)作用?；诖?，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)充分考慮行政事業(yè)單位的特性，從社會(huì)監(jiān)督、政府監(jiān)督兩個(gè)層面進(jìn)行內(nèi)控體系的監(jiān)督和評(píng)價(jià)。

四、結(jié)語

綜上所述，對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)的重難點(diǎn)進(jìn)行思考和探索，不僅可以促進(jìn)行政事業(yè)單位公眾服務(wù)水平的提升，單位內(nèi)部治理水平的提高，還可以對(duì)政府機(jī)構(gòu)治理體系的完善起到促進(jìn)作用，也在一定程度上提升了政府機(jī)關(guān)的治理能力。

參考文獻(xiàn)

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2.王佳楠.科研事業(yè)單位內(nèi)部控制體系與制度建設(shè)研究.黑龍江科學(xué)，2020，11（02）.（責(zé)任編輯：王文龍）