新形勢下財政支農政策選擇研究

馬錚

摘 要：財政支農政策作為涉農政策的重要組成部分，對農業(yè)產業(yè)的發(fā)展具有導向性以及保障性作用。面對經(jīng)濟下行壓力以及大規(guī)模減稅降費，財政收入增速放緩，財政收支矛盾突出。本文結合現(xiàn)階段我國財政支農政策的發(fā)展現(xiàn)狀，分析當前的財政支農政策面臨的具體問題，并從政策目標和政策實施的可操作性方面對這些問題提出針對性的對策建議。

關鍵詞：財政支農支出;政策選擇;經(jīng)濟下行

一、財政支農政策的相關理論

2.農業(yè)的供給學派理論

近些年來，我國農產品供給的供需矛盾逐漸由過去的供需不平衡轉向供給側的結構性矛盾。供給側是相對于需求側而言的，隨著國內消費水平的提高，人們對農產品的需求更傾向于綠色健康以及品種多樣化的產品。從供給側的角度出發(fā)，國家所實施的財政支農政策需傾向于各類農業(yè)生產要素的優(yōu)化配置，從而提高農業(yè)生產的效率，擴大農產品的供給數(shù)量。同時農產品供給質量以及農業(yè)生產過程也更加契合消費者需求，真正形成保障有力結構合理的有效供給。

二、現(xiàn)階段我國財政支農政策的發(fā)展現(xiàn)狀分析

1.財政支農政策密集出臺，支農支出規(guī)模不斷擴大

自2004 年起中央一號文件將農業(yè)經(jīng)濟發(fā)展視為重點，三農問題的解決成為國家發(fā)展的重心。近年來，地方政府圍繞每年中央一號文件的工作重心，出臺了一系列財政支農政策，財政支農支出的總體規(guī)模在不斷擴大。2018年中央財政擴大安排農業(yè)生產發(fā)展資金、農業(yè)資源以及生態(tài)保護補助等用來支持提升農業(yè)發(fā)展質量。2020年2月20日，中央財政預撥農業(yè)生產和水利救災資金14億元用于重病蟲害防控工作，其中8億元用于安排糧食作物重大病蟲害防控，0.3億元用于農區(qū)防控蝗蟲災害，該政策惠及多個農業(yè)大省。財政支農政策的密集出臺，擴大了支農支出規(guī)模，一定程度上緩解了農業(yè)經(jīng)濟發(fā)展資金不足的現(xiàn)狀。

2.多項支農政策指向農業(yè)供給側結構性改革

2017年出臺中央一號文件《關于深入推進農業(yè)供給側結構性改革加快培育農業(yè)農村發(fā)展新動能的若干意見》中提出要推進農業(yè)供給側結構性改革，將財政支農的工作中心由需求側逐步轉向供給側，由農產品供給的總量調節(jié)轉向質量調節(jié)。在供給側結構性改革背景下，我國出臺政策把三項補貼合并為農業(yè)支持保護補貼，以促進耕地的有效利用，擴大綠色農業(yè)發(fā)展資金使用規(guī)模，鼓勵農產品的適度規(guī)模化生產。調整漁業(yè)成品油價格補貼政策為專項轉移支付和一般性轉移支付相結合的綜合性支持補貼，減少漁業(yè)過度捕撈問題。設立農業(yè)結構性調整以及農產品種類補貼，對我國玉米等農作物去庫存起到有效作用，“三兩齊增”問題得到解決。

3.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出推動相關財政支農政策發(fā)展

當前我國農業(yè)農村的發(fā)展水平落后于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進程，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展不平衡，農村仍有很大發(fā)展空間，針對農業(yè)農村一系列問題，中央和地方先后出臺了《關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》以及《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018？022）》等多項政策，推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，使現(xiàn)階段財政支農政策體系的構建更加完整化。

三、新形勢下財政支農政策面臨的問題

1.財政收支矛盾突出，支農資金投入領域分散

面對經(jīng)濟下行壓力以及以減稅降費為主的積極財政政策，全國財政收入進入低增長階段，財政收入增長的可持續(xù)性以及穩(wěn)定性受到影響。2019年全國一般公共預算和稅收收入在一些月份出現(xiàn)負增長。

保障國家糧食安全、增加農村基本公共服務供給等一系列推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的政策，需要大量的財政資金投入。我國農村人口基數(shù)大，農村環(huán)境差、農業(yè)基礎設施薄弱，公共服務基層人員不足，農業(yè)現(xiàn)代化水平不高，支農資金量投入規(guī)模的減小不利于財政支農政策的實施，難以滿足現(xiàn)階段的任務要求。

2.缺乏合理的應對氣候變化的財政支農政策

近幾年來，全球氣候變化明顯加劇，氣候變化引起的重大自然災害會對農業(yè)生產造成直接影響。不僅沖擊糧食安全，還會通過農作物、家禽等食源污染，傳播疾病，威脅公共衛(wèi)生安全。農業(yè)作為我國經(jīng)濟發(fā)展的基礎性產業(yè)，受氣候變化的影響正逐年增強。而我國的財政支農政策在適應氣候變化方面缺乏頂層設計，該影響因素在支農預算編制中常被忽略不計，在發(fā)生特大災害時通常采取“救災”等應急措施。另外，我國在制定適應氣候變化的財政支農政策方面缺乏依據(jù)。由于目前我國針對氣候變化對農業(yè)的影響方面的研究有欠缺，導致財政支農政策制定時往往沒有考慮在氣候影響下確定合理的支農支出結構和投入方式。

3.政策設計偏離實際，支農資金使用低效

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出催生了一系列財政支農政策，但是部分地區(qū)對該戰(zhàn)略規(guī)劃及發(fā)展階段認識不充分，一些政策的制定脫離當?shù)貙嶋H，政策的執(zhí)行有現(xiàn)實困難。首先，在政策制定環(huán)節(jié)，許多地方政府出于應付上級考核的心態(tài)，未經(jīng)科學規(guī)劃及實地調研，政策缺乏實際可操作性，造成大量人力物力及資金浪費。

其次，在涉農資金的運用環(huán)節(jié)，涉農資金涉及的部門較廣，各級政府部門體系龐雜，權責劃分不清晰，容易出現(xiàn)項目多頭管理、資金交叉支出問題，部分項目資金的申報與使用還存在部分條塊分割的情況。項目進展進度與資金撥付情況不匹配，同時財政監(jiān)管不到位使的資金被擠占、挪用的現(xiàn)象頻發(fā)，造成支農資金浪費和使用低效。

四、新形勢下財政支農政策選擇的建議

1.突出支農支出重點，平衡好收支矛盾

新的經(jīng)濟形勢下眾多因素影響財政收入，鄉(xiāng)村振興是一項長期性的工作，政府應當考慮各地方的經(jīng)濟發(fā)展水平和各級財政收入的總體情況，對財政支農資金進行統(tǒng)籌與整合。

第一，要找準當前農業(yè)農村發(fā)展的目標與重點，清理與當前發(fā)展目標相違背的項目，使支農資金逐步退出這些領域，并及時投入資金在農村產業(yè)扶貧、農村基礎設施建管、農村公共服務供給、農業(yè)科技發(fā)展和提高糧食質量這些重點項目上。

第二，要進一步盤活存量資金，對支農資金使用環(huán)節(jié)的流向做好跟蹤與監(jiān)控，提高資金的流動性及使用效率，確保資金能用在優(yōu)先保障環(huán)節(jié)。

第三，根據(jù)涉農政策的不同目標和支持領域，充分發(fā)揮金融支持的作用，鼓勵多種形式的涉農股份合作，同時發(fā)展多種符合政策需求的農業(yè)扶持基金，引導金融資金注入農業(yè)領域，解決財政支農資金不足引起的支農政策目標與結果偏離矛盾。

2.將氣候變化因素納入財政支農政策制定的考慮范圍

氣候變化因素對農業(yè)生產的影響不容小覷，在制定財政支農政策時應該充分考慮這項因素的影響。

第一，增加應對氣候變化的農業(yè)科技投入，研究適應氣候變化的農作物，提高大米、小麥等基礎性農作物的抗旱、抗?jié)?、抗蟲害特性，保證糧食供給產量及供給安全。對氣候智慧型農業(yè)的最新技術給予資金支持，鼓勵培養(yǎng)更多的農業(yè)科技型人才，提高其工資待遇，給農民普及和培訓氣候變化對農業(yè)的影響等相關農業(yè)知識，提高其應對氣候變化的農業(yè)生產技術水平。

第二，強化適應氣候變化的財政支農頂層設計，制度設計與綠色農業(yè)掛鉤，通過農業(yè)生產過程綠色化，農村生活環(huán)境綠色化減少溫室氣體排放，并優(yōu)化受氣候變化影響下的財政支農支出結構。

第三，建立完善的農業(yè)保險體系，探索農業(yè)直補資金轉變?yōu)檗r業(yè)保險保費補貼制度新形式，有效利用直補資金發(fā)揮其杠桿作用，規(guī)避氣候變化帶來的農業(yè)自然風險，使農業(yè)直補資金發(fā)揮乘數(shù)效應，從而提高直補資金的使用效率。

3.因地制宜，統(tǒng)籌整合相近項目資金

財政支農政策的設計不僅要符合新經(jīng)濟形勢下鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標，同時要兼顧農民群眾最直接的利益訴求，因地制宜，做好資金統(tǒng)籌管理，才能有效提高支農資金的效益。

第一，相關部門應充分調研各地區(qū)農村發(fā)展情況，綜合考慮當?shù)丨h(huán)境條件，基礎設施及公共服務水平，制定突出地方特色、適宜當?shù)厝r發(fā)展需要的財政支農政策標準。

第二，做好鄉(xiāng)村中長期財政規(guī)劃和預算編制，突出重點項目的支農資金安排，預測未來財政資金收支情況，合理做好支農支出規(guī)劃。

第三，對支出范圍相近、性質相同的項目資金進行統(tǒng)籌整合，按照事權與財權相匹配的原則對支農資金進行合理劃分，做好涉農資金統(tǒng)籌，扶持扶貧產業(yè)發(fā)展。同時對支農資金劃撥使用全程監(jiān)控，強化專家評審機制，針對性地解決項目多頭管理、資金交叉支出的問題，避免資金的分散使用影響項目的完工進度，使多項支農資金形成合力辦大事，提高其使用效率。

參考文獻

1.楊潔.基于供給側結構性改革下的積極財政政策探究.財會研究，2019（05）.

2.張軍.鄉(xiāng)村價值定位與鄉(xiāng)村振興.中國農村經(jīng)濟，2018（01）.

（責任編輯：王文龍）