事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理存在問(wèn)題及對(duì)策建議

陳晨

摘 要：本文結(jié)合財(cái)政部近期發(fā)布的多項(xiàng)辦法和事業(yè)單位財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)際情況，分析事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理面臨的問(wèn)題，并針對(duì)問(wèn)題提出改進(jìn)意見(jiàn)及對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：財(cái)政預(yù)算;績(jī)效管理;面臨問(wèn)題;對(duì)策建議

《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》明確指出要“以全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理為關(guān)鍵點(diǎn)和突破口，解決好績(jī)效管理中存在的突出問(wèn)題”“用3？年時(shí)間基本建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效體系”。預(yù)算績(jī)效管理作為突破口，承擔(dān)著推動(dòng)財(cái)政資金聚力增效，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力的重要作用。

預(yù)算績(jī)效管理以預(yù)算資金管理為主線，針對(duì)預(yù)算編制環(huán)節(jié)績(jī)效導(dǎo)向、執(zhí)行環(huán)節(jié)績(jī)效監(jiān)控、決算環(huán)節(jié)績(jī)效評(píng)價(jià)、強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果剛性約束等作為管理手段。事業(yè)單位作為我國(guó)教育、科技、衛(wèi)生、文化等重要領(lǐng)域?yàn)樯鐣?huì)服務(wù)的公益性單位，承擔(dān)著履行管理和滿足民眾需求的重要職能，其預(yù)算資金應(yīng)規(guī)范的用于正確職能的事業(yè)，同時(shí)保證目標(biāo)結(jié)果的實(shí)現(xiàn)。

一、事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理存在問(wèn)題

自從2005年財(cái)政部發(fā)布《中央部門(mén)預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)管理辦法（試行）》以來(lái)，我國(guó)財(cái)政預(yù)算績(jī)效經(jīng)歷了統(tǒng)一推進(jìn)、常態(tài)化發(fā)展、全面實(shí)施推進(jìn)的幾個(gè)階段，至今已在發(fā)展十年有余，逐漸形成符合我國(guó)國(guó)情的理論框架，評(píng)價(jià)范圍也在逐步擴(kuò)大，已經(jīng)積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。但是預(yù)算績(jī)效管理方面還存在很多的不足。

1.預(yù)算績(jī)效管理理念認(rèn)識(shí)不足

我國(guó)預(yù)算績(jī)效推進(jìn)的歷程中，事業(yè)單位已基本形成了以財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)為主的預(yù)算績(jī)效管理體系概念。但部分預(yù)算單位仍沒(méi)有對(duì)全面預(yù)算績(jī)效管理的意義和作用有深刻認(rèn)識(shí)，工作上還停留在完成預(yù)算執(zhí)行，完成預(yù)算內(nèi)容的任務(wù)上，并沒(méi)有將工作重點(diǎn)集中在產(chǎn)出結(jié)果及效益上。同時(shí)，因?yàn)轫?xiàng)目立項(xiàng)準(zhǔn)備不足，調(diào)研不夠深入，預(yù)算編制不夠準(zhǔn)確，預(yù)算資金執(zhí)行都困難重重，更無(wú)暇顧及資金使用效果，自然預(yù)算績(jī)效管理也流于形式。

2.預(yù)算績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)設(shè)置不合理

良好的財(cái)政資金使用結(jié)果應(yīng)該是向民眾提供的公共服務(wù)，能夠充分滿足人民群眾的需求。因此，預(yù)算績(jī)效目標(biāo)應(yīng)是財(cái)政預(yù)算資金在一定期限內(nèi)達(dá)到的產(chǎn)出和效果。一些事業(yè)單位設(shè)置的目標(biāo)沒(méi)有滿足本單位戰(zhàn)略發(fā)展的要求，沒(méi)有考慮中期規(guī)劃與短期目標(biāo)的關(guān)系，缺少長(zhǎng)期跟蹤評(píng)價(jià);績(jī)效目標(biāo)設(shè)定的過(guò)于宏觀，不夠細(xì)化，將發(fā)展目標(biāo)作為績(jī)效目標(biāo)，沒(méi)有時(shí)間期限特征，沒(méi)有單位部門(mén)特征，沒(méi)有地域空間的特征，無(wú)法量化，無(wú)法用于評(píng)價(jià);同時(shí)存在避重就輕，選擇能達(dá)到的最低水平，沒(méi)有體現(xiàn)出資金使用或發(fā)展的應(yīng)有水平。

績(jī)效目標(biāo)設(shè)置不合邏輯，缺少科學(xué)性和合理性，主觀臆斷，脫離編制依據(jù)。且存在著注重項(xiàng)目的產(chǎn)出，對(duì)項(xiàng)目影響效果方面的績(jī)效目標(biāo)關(guān)注不夠。而預(yù)算單位的上級(jí)部門(mén)及財(cái)政部門(mén)，由于專業(yè)所限，一般組織領(lǐng)域?qū)＜疫M(jìn)行項(xiàng)目評(píng)審，但受評(píng)單位多、項(xiàng)目眾多，一般會(huì)針對(duì)項(xiàng)目?jī)?nèi)容及預(yù)算資金進(jìn)行重點(diǎn)審核，對(duì)績(jī)效目標(biāo)的審核往往流于形式，導(dǎo)致績(jī)效目標(biāo)的

3.科學(xué)性和合理性不足。

績(jī)效指標(biāo)作為績(jī)效目標(biāo)的細(xì)化和量化描述?？?jī)效標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定一般依據(jù)或者參考?xì)v史標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)等。對(duì)事業(yè)單位而言，歷史標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)很難獲取，或獲取數(shù)據(jù)時(shí)效性不強(qiáng)，很難作為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)使用，計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)又是根據(jù)事項(xiàng)一事一議，缺乏可比性。

4.預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用效力不夠

開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)是希望通過(guò)運(yùn)用統(tǒng)一的方法和一定的標(biāo)準(zhǔn)，檢視預(yù)算單位是否能夠履行職責(zé)，是否能夠?qū)崿F(xiàn)擬定的績(jī)效目標(biāo)，財(cái)政資金使用的效益如何。因此，開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)本身不是目的，而是通過(guò)評(píng)價(jià)將發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題、結(jié)論信息反饋給有關(guān)部門(mén)，提供決策參考依據(jù)，優(yōu)化預(yù)算資金的安排，才是預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的最終目標(biāo)。一些部門(mén)將預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)僅僅作為一項(xiàng)任務(wù)型工作，不做不行，評(píng)價(jià)的目的就是給參評(píng)的預(yù)算單位排個(gè)名，重評(píng)價(jià)，輕應(yīng)用。另一方面，財(cái)政資金大部分用于公益性事項(xiàng)，其評(píng)價(jià)主要是從社會(huì)影響程度、服務(wù)對(duì)象滿意度等方面進(jìn)行，但社會(huì)效益不同于可以量化的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，往往只能通過(guò)定性方式進(jìn)行衡量，且需要很長(zhǎng)一段時(shí)間才能逐步顯現(xiàn)，評(píng)價(jià)難以推進(jìn)。

實(shí)際評(píng)價(jià)過(guò)程中還存在著評(píng)價(jià)結(jié)果依據(jù)不充分，結(jié)論不準(zhǔn)確的情況。有相當(dāng)數(shù)量的財(cái)政設(shè)備購(gòu)置類項(xiàng)目為1？年短期項(xiàng)目，一些大型設(shè)備通過(guò)招標(biāo)采購(gòu)、訂單式生產(chǎn)乃至進(jìn)口審批等，采購(gòu)流程往往就需要半年以上，設(shè)備到貨后安裝、試運(yùn)行，往往設(shè)備剛剛驗(yàn)收合格，項(xiàng)目周期就已經(jīng)結(jié)束。設(shè)備還沒(méi)有真正產(chǎn)生效益，按照規(guī)定就要進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果當(dāng)然不盡如人意。同時(shí)，對(duì)于項(xiàng)目承擔(dān)單位而言，項(xiàng)目?jī)?nèi)部自評(píng)工作往往缺少科學(xué)性和客觀性，很難發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題和不足。上級(jí)部門(mén)或第三方評(píng)價(jià)由于指標(biāo)體系、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)不同，評(píng)價(jià)結(jié)果的權(quán)威性存在一定的異議，同時(shí)因所屬專業(yè)領(lǐng)域不同，不具有可比性，無(wú)法真正使資金使用效果得到可信評(píng)價(jià)。

二、預(yù)算績(jī)效管理問(wèn)題解決對(duì)策建議

1.建立完善的預(yù)算績(jī)效管理制度

建立健全完善的事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理制度，是全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的基礎(chǔ)。事業(yè)單位具有行業(yè)特征明顯、專業(yè)性強(qiáng)的特點(diǎn)，上級(jí)部門(mén)可以從單位的履職效能，社會(huì)效益等方面進(jìn)行分類，根據(jù)事業(yè)單位行業(yè)特點(diǎn)，梳理事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理的流程體系，突出事前、事中、事后控制，從預(yù)算編制環(huán)節(jié)、預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)、預(yù)算評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)、評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用環(huán)節(jié)進(jìn)行制度約束，推動(dòng)事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理全面實(shí)施，保證改革任務(wù)落到實(shí)處，提高財(cái)政資源配置的效率和使用效益，履行好事業(yè)單位職能。

2.設(shè)置具有專業(yè)特征的預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系

根據(jù)相關(guān)文件內(nèi)容，要求按照“誰(shuí)申請(qǐng)資金、誰(shuí)設(shè)定目標(biāo)”的原則，進(jìn)行績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定。文件明確了主體責(zé)任，為了績(jī)效目標(biāo)指向明確、可細(xì)化量化、合理可行，并與計(jì)劃期內(nèi)的任務(wù)數(shù)相對(duì)應(yīng)，與預(yù)算投資額相匹配。同時(shí)，為了使績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果科學(xué)性、合理性、可比性，那么設(shè)置具有專業(yè)特征的預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系可以作為一個(gè)解決績(jī)效管理眾多問(wèn)題的有效途徑。

例如，按照財(cái)政項(xiàng)目類型制定考核指標(biāo)體系，可分別設(shè)置設(shè)備購(gòu)置類、大型修繕類、基礎(chǔ)建設(shè)類、信息化建設(shè)類、會(huì)議培訓(xùn)類、政策研究類等等績(jī)效指標(biāo)體系，針對(duì)項(xiàng)目目標(biāo)及效果的不同，設(shè)置共性指標(biāo)及個(gè)性指標(biāo)，細(xì)化量化績(jī)效目標(biāo)服務(wù)的同時(shí)，增強(qiáng)了績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果可比性。

針對(duì)行業(yè)，為實(shí)現(xiàn)履職目標(biāo)，還應(yīng)研究行業(yè)專項(xiàng)績(jī)效考核，可作為預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的補(bǔ)充和完善。例如國(guó)家對(duì)于三級(jí)公立醫(yī)院績(jī)效考核工作制定的“三級(jí)公立醫(yī)院績(jī)效考核指標(biāo)”，包括醫(yī)療質(zhì)量、運(yùn)營(yíng)效率、持續(xù)發(fā)展、滿意度評(píng)價(jià)等四個(gè)方面的指標(biāo)構(gòu)成，同時(shí)確定了國(guó)家監(jiān)測(cè)指標(biāo)。堅(jiān)持公益性導(dǎo)向，提高醫(yī)療服務(wù)效率的職能目標(biāo)的同時(shí)，通過(guò)信息化的支撐，打破了信息孤島，以績(jī)效考核數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，成為該行業(yè)績(jī)效考核的有效途徑，充分體現(xiàn)了“突出結(jié)果導(dǎo)向、重點(diǎn)考核實(shí)績(jī)”的要求，其依托大數(shù)據(jù)分析技術(shù)的結(jié)果一定程度上具有客觀性和準(zhǔn)確性，可作為預(yù)算資金的分配的重要參考。

3.做好績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控

2019年7月，財(cái)政部印發(fā)了《中央部門(mén)預(yù)算績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2019〕136號(hào)）。文件針對(duì)預(yù)算績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控的監(jiān)控范圍和內(nèi)容、監(jiān)控方式和流程、結(jié)果應(yīng)用等進(jìn)行了規(guī)范。預(yù)算績(jī)效監(jiān)控是績(jī)效管理有效實(shí)施的關(guān)節(jié)環(huán)節(jié)，連接著績(jī)效目標(biāo)與績(jī)效評(píng)價(jià)，不可或缺?？?jī)效運(yùn)行監(jiān)控采用目標(biāo)比較法，需要定量分析與定性分析相結(jié)合，選取項(xiàng)目或政策的實(shí)質(zhì)特征、核心指標(biāo)作為重點(diǎn)，同時(shí)采用多種監(jiān)控方式，注重實(shí)地調(diào)研跟蹤與原始資料相結(jié)合，掌握項(xiàng)目進(jìn)展第一手資料，做好數(shù)據(jù)采集工作。對(duì)實(shí)際值與目標(biāo)值進(jìn)行比較分析，針對(duì)偏差進(jìn)行分析，查找原因，做好趨勢(shì)預(yù)判，并提出糾偏措施。

4.全方位進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)及結(jié)果應(yīng)用

績(jī)效評(píng)價(jià)已作為財(cái)政績(jī)效管理常態(tài)化工作，基本以自評(píng)為主，上級(jí)部門(mén)抽評(píng)，財(cái)政部門(mén)對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)為輔。針對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果，根據(jù)其結(jié)果不斷完善預(yù)算管理方案，作為同類預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的參考和借鑒。

績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果應(yīng)用可以分為幾個(gè)層次，第一層評(píng)價(jià)結(jié)果報(bào)告反饋、信息公開(kāi)。主管部門(mén)將評(píng)價(jià)結(jié)果反饋給項(xiàng)目實(shí)施單位，同時(shí)，根據(jù)信息公開(kāi)的要求，財(cái)政部門(mén)公開(kāi)范圍不斷加大，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果公開(kāi)信息日趨詳細(xì)完整。第二層次是完善政策，加強(qiáng)管理。通過(guò)績(jī)效考評(píng)結(jié)果的反饋的分析，反映出預(yù)算管理流程、管理重點(diǎn)中的各種問(wèn)題、各種執(zhí)行堵點(diǎn)和難點(diǎn)，從而尋求管理流程的優(yōu)化，完善相關(guān)配套制度政策。第三層次是預(yù)算安排的依據(jù)。“預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果同預(yù)算安排掛鉤機(jī)制”已經(jīng)作為財(cái)政部門(mén)預(yù)算安排的重要工作。第四層次是問(wèn)責(zé)等懲罰性措施。隨著績(jī)效管理的不斷深入，建立嚴(yán)格的責(zé)任追究制度，本著“誰(shuí)花錢(qián)、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，逐步實(shí)現(xiàn)“花錢(qián)必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”，提升預(yù)算管理水平和資金實(shí)施效果。

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