PPP模式下存在的工作難點(diǎn)及措施的分析研究

候喜春

摘? ? 要：PPP模式伴隨我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，也有了明顯的發(fā)展勢(shì)頭。現(xiàn)階段，PPP項(xiàng)目在我國進(jìn)入了快速發(fā)展時(shí)期。PPP模式相比于傳統(tǒng)融資模式存在顯著不同，PPP模式是對(duì)傳統(tǒng)融資模式的創(chuàng)新，可彌補(bǔ)傳統(tǒng)融資模式帶來的不足，增加公共部門資金儲(chǔ)備、延長生命周期、提高管理效率等。此外，PPP模式還可以降低項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，拓寬融資渠道，可見工程項(xiàng)目建設(shè)中PPP模式值得被大力推廣應(yīng)用。

關(guān)鍵詞：PPP模式;建設(shè)項(xiàng)目;難點(diǎn)和措施

1? 引言

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，“一帶一路”倡議的實(shí)施增加了對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公益設(shè)施的需求。PPP（Public-Private-Partership）是國家與社會(huì)資本之間合作的融資模式。PPP模式的優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在可以減少政府財(cái)政壓力，因減少前期的資本性投入較高，通過PPP模式引入社會(huì)資本能夠降低短期的建設(shè)資金，有利于緩解政府的財(cái)政壓力，轉(zhuǎn)變?yōu)榉制诟顿M(fèi)的形式。近年來，政府高度重視PPP模式在金融領(lǐng)域的作用，并采取了各種措施來支持PPP模式的發(fā)展。盡管中國PPP的發(fā)展動(dòng)態(tài)非常強(qiáng)勁，但PPP市場(chǎng)仍處于起步階段，在供應(yīng)和管理方面都表現(xiàn)出特殊性。項(xiàng)目在進(jìn)行可行性、投融資、運(yùn)營管理及經(jīng)濟(jì)效益等一系列研究測(cè)算過程中，因許多因素限制了項(xiàng)目的有效實(shí)施，不可避免地導(dǎo)致PPP模式發(fā)展的復(fù)雜狀況。以下為PPP模式下存在的工作難點(diǎn)及措施。

2? PPP模式下存在的工作難點(diǎn)

2.1? 交流溝通不到位

PPP模式下的建設(shè)工程項(xiàng)目管理更為復(fù)雜，涉及到政府部門、授權(quán)部門以及各種機(jī)構(gòu)、組織和單位，需要一體化的高效交流作為基礎(chǔ)支持。但是就目前的實(shí)際情況來看，各個(gè)主體乃至部門在明確自身責(zé)任后，便自顧自地投入到工程建設(shè)與管理之中，相互之間缺乏足夠溝通，導(dǎo)致各個(gè)環(huán)節(jié)與流程的銜接性不足，同時(shí)工作效率較低，嚴(yán)重影響管理效果。

2.2? 項(xiàng)目收益不明顯

項(xiàng)目收益與項(xiàng)目可行性、風(fēng)險(xiǎn)、籌資等有著密切聯(lián)系，通常收益越明顯，項(xiàng)目可行性就越高，同時(shí)風(fēng)險(xiǎn)往往越小，籌資也更簡(jiǎn)單。PPP模式從某種程度上來說就是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)影響下而形成的全新模式，追求經(jīng)濟(jì)收益是決定其應(yīng)用的關(guān)鍵所在。對(duì)PPP模式下的建設(shè)工程項(xiàng)目而言，除政府外的眾多參與主體也是以追求利益為根本目標(biāo)，當(dāng)項(xiàng)目收益不明顯時(shí)，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)大幅提升，會(huì)主動(dòng)、積極參與其中的社會(huì)資本必然會(huì)減少。這樣一來，社會(huì)資本要想為該項(xiàng)目進(jìn)行籌資，更容易遭遇融資成本高、融資渠道少等難題，使得整個(gè)項(xiàng)目的參與程度較低。

2.3? 社會(huì)資本中標(biāo)后審批難以推動(dòng)

由于PPP市場(chǎng)目前仍處于起步階段，在行政審批制度方面未明確相關(guān)規(guī)定，故社會(huì)資本中標(biāo)開展后續(xù)行政審批工作將面臨打破常規(guī)的問題。由于項(xiàng)目業(yè)主的變更，考慮其立場(chǎng)的不同，審批部門對(duì)社會(huì)資本報(bào)送的方案設(shè)計(jì)、概預(yù)算審查、竣工驗(yàn)收、產(chǎn)權(quán)辦理、審計(jì)等存在爭(zhēng)議，導(dǎo)致社會(huì)資本中標(biāo)后難以推建設(shè)。審批工作的滯后將影響項(xiàng)目開工建設(shè)，影響整個(gè)PPP項(xiàng)目的服務(wù)期限。

3? PPP模式下項(xiàng)目問題的解決方案

3.1? 建立健全相關(guān)法律法規(guī)

盡快出臺(tái)針對(duì)PPP模式下的建設(shè)項(xiàng)目規(guī)章制度和法律法規(guī)，減少不符合PPP項(xiàng)目服務(wù)的規(guī)定，避免了下級(jí)法律條款之間的沖突，以及下級(jí)法律與上級(jí)法律之間的沖突，并逐步實(shí)現(xiàn)完成了項(xiàng)目管理的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化。另一方面，還可以增強(qiáng)有效的法律法規(guī)的功能，制定實(shí)施規(guī)則和行政法規(guī)，完善標(biāo)準(zhǔn)，明確權(quán)利和義務(wù)，并定義科學(xué)方法和法規(guī)以及評(píng)定審查標(biāo)準(zhǔn)，使項(xiàng)目程序更加科學(xué)具體，減少錯(cuò)誤，創(chuàng)造更加開放、公平、公正的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。與此同時(shí)，實(shí)施機(jī)構(gòu)在開展PPP項(xiàng)目可行性研究報(bào)告編制階段，應(yīng)及時(shí)與有關(guān)部門溝通掌握建設(shè)方案控制性指標(biāo)，確?？尚行匝芯繄?bào)告滿是建設(shè)要求，以便社會(huì)資本中標(biāo)后需按有關(guān)部門的要求重新優(yōu)化方案，加快方案審批的進(jìn)度，避免項(xiàng)目投資估算存在調(diào)整的風(fēng)險(xiǎn)，保證財(cái)政承受力論證和物有所值評(píng)價(jià)有效性。

3.2? 改革創(chuàng)新管理體系

為了保障管理效果，需要構(gòu)建科學(xué)、完善的管理體系，從而有效支持項(xiàng)目管理，而最基礎(chǔ)也最關(guān)鍵的一點(diǎn)便在于構(gòu)建完善的管理體系。首先，以國際范圍內(nèi)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)作為借鑒，將先進(jìn)理論和實(shí)際情況相結(jié)合，探索出更具可行性的管理體系。其次應(yīng)當(dāng)從管理結(jié)構(gòu)入手。當(dāng)前管理結(jié)構(gòu)較為繁瑣復(fù)雜，導(dǎo)致管理效率難以得到有效提升，需要對(duì)冗余機(jī)構(gòu)進(jìn)行簡(jiǎn)化，同時(shí)明確管理權(quán)責(zé)，確保整個(gè)項(xiàng)目能夠在有序高效的管理下正常運(yùn)行。最后需要從管理制度層面出發(fā)。對(duì)管理程序進(jìn)行規(guī)范，以明確的制度提供保障，為實(shí)際工作的開展提供指導(dǎo)和保障，為建設(shè)工程項(xiàng)目提供規(guī)范性的制度基礎(chǔ)。

3.3? 強(qiáng)化監(jiān)督

PPP模式強(qiáng)調(diào)契約約束，政府和社會(huì)資本必須重諾履約，這是提高政府公信力和治理能力的重要途徑，對(duì)進(jìn)一步發(fā)揮好政府的監(jiān)督管理職能提出了更高要求。政府在PPP模式應(yīng)認(rèn)真當(dāng)好“裁判員”，在項(xiàng)目實(shí)施過程中建立覆蓋項(xiàng)目事前、事中、事后的全過程管理機(jī)制，從財(cái)政支出入手，以績效考評(píng)管理為核心，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)資本提供公共服務(wù)的質(zhì)量和價(jià)格進(jìn)行監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)與績效評(píng)價(jià)掛鉤，確保公共利益的最大化。對(duì)于存量項(xiàng)目的轉(zhuǎn)型，應(yīng)依法進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估，確保公共資產(chǎn)不流失，保證國有資本的合理收益。政府要及時(shí)督促相關(guān)部門對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施信息進(jìn)行披露，在績效評(píng)價(jià)監(jiān)督、價(jià)格調(diào)整等方面廣泛聽取社會(huì)各方意見，實(shí)現(xiàn)陽光操作。

3.4? 防范風(fēng)險(xiǎn)

風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是PPP模式的核心環(huán)節(jié)。在項(xiàng)目所處的不同階段會(huì)遇到不同的風(fēng)險(xiǎn)，原則上，風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由最能控制風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的一方承擔(dān)，屬于經(jīng)營活動(dòng)自身產(chǎn)生的，由投資者承擔(dān)，而超出投資者控制范圍的風(fēng)險(xiǎn)，如政策風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)等，則應(yīng)由公共部門獨(dú)立承擔(dān)，或由公私雙方通過平等協(xié)商共同分擔(dān)。要堅(jiān)持權(quán)責(zé)對(duì)等原則，處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用是十八屆三中全會(huì)的一個(gè)重大理論創(chuàng)新，也是PPP模式的運(yùn)作基礎(chǔ)。處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，嚴(yán)格界定政府和市場(chǎng)的邊界，是推廣運(yùn)用PPP模式需要解決的首要問題。該由政府管的，要切實(shí)管住管好，該由企業(yè)做的，要放手交給企業(yè)。政府要做好PPP整體規(guī)劃，明確適用于PPP的項(xiàng)目類型，并對(duì)相關(guān)項(xiàng)目進(jìn)行梳理分類。政府和社會(huì)資本要在平等協(xié)商、依法合規(guī)的基礎(chǔ)上達(dá)成合作關(guān)系，PPP項(xiàng)目必須進(jìn)行公開招投標(biāo)。在PPP項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營過程中，要堅(jiān)持市場(chǎng)運(yùn)作，確保項(xiàng)目質(zhì)量，降低項(xiàng)目成本。此外，地方財(cái)政部門要根據(jù)中長期財(cái)政規(guī)劃和項(xiàng)目建設(shè)周期內(nèi)的財(cái)政支出，對(duì)政府付費(fèi)或提供財(cái)政補(bǔ)貼等支持的項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)政承受能力論證。在明確項(xiàng)目收益與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制時(shí)，要綜合考慮政府風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移意向、支付方式和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理能力等要素，量力而行，減少政府不必要的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

4? 結(jié)束語

隨著PPP項(xiàng)目模式在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域更進(jìn)一步的深化，傳統(tǒng)項(xiàng)目管理模式及思想觀念將會(huì)徹底改變，社會(huì)資本也會(huì)更多地投向這些領(lǐng)域，項(xiàng)目管理制度也會(huì)更加完善，政府方的服務(wù)意識(shí)、監(jiān)督管理力度會(huì)更進(jìn)一步加強(qiáng)，使PPP項(xiàng)目模式能夠更多地發(fā)揮自身的優(yōu)勢(shì)，有力支撐新型現(xiàn)代化建設(shè)。

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