試析制度落差對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響

【摘 要】 本文闡述了制度落差的形成與表現(xiàn)，以梧州市為例分析了制度落差對(duì)西部區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，并提出了克服制度落差促進(jìn)梧州區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的措施：在制定政策時(shí)偏向于西部地區(qū)，優(yōu)先考慮西部區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展;對(duì)西部地區(qū)加大優(yōu)惠的投資政策;運(yùn)用積極靈活的政策吸引人才。

【關(guān)鍵詞】 梧州;區(qū)域經(jīng)濟(jì);制度落差;經(jīng)濟(jì)發(fā)展;措施

改革開放30多年來，我國總體經(jīng)濟(jì)實(shí)力顯著增強(qiáng)，人民生活水平大大改善。但是我國東西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡性越來越明顯，雖然造成這種現(xiàn)狀的原因與地理位置、資源分布、市場(chǎng)發(fā)育水平及市場(chǎng)化程度等多方面有關(guān)，但“現(xiàn)階段東西部差距形成及存在的核心原因是制度落差，即東西部之間存在著制度差異?！北疚囊晕嘀菔袨槔?，就我國政府在改革過程中存在的制度落差對(duì)西部區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響淺談一下自己的看法與建議。

一、制度落差的形成與表現(xiàn)

制度是一種稀缺的資源，張曙光教授認(rèn)為“制度是人們交換活動(dòng)和發(fā)生聯(lián)系的行為準(zhǔn)則，它是由生活在其中的人們選擇和決定的，反過來又規(guī)定著人們的行為，決定了人們行為的特殊方式和社會(huì)特征”。在我國改革開放初期，國家為了發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)在“允許一部分人，一部分地區(qū)先富起來”、“先富帶后富”等的口號(hào)下，制定了一系列發(fā)展沿海地區(qū)的優(yōu)惠政策，包括：吸引外資的優(yōu)惠、稅收的優(yōu)惠、重大項(xiàng)目審批的優(yōu)先權(quán)等一系列措施。這樣就造成了我國在很長一段時(shí)期內(nèi)處于同一時(shí)期不同的區(qū)域有著不同的發(fā)展政策，這就形成了區(qū)域間發(fā)展的制度落差。我國改革中存在的制度落差主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

第一，改革過程中制度供給的落差。制度供給的落差是指在國內(nèi)同一時(shí)期對(duì)不同的區(qū)域給予不同的制度發(fā)展的空間，這種制度落差只要是中央政府對(duì)各地方政策制定區(qū)別。例如國家為了促進(jìn)廣西等西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，先后實(shí)施了“珠江—西江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)”、在兩廣交界處的梧州市和肇慶市成立“粵桂合作特別實(shí)驗(yàn)區(qū)”，試驗(yàn)區(qū)內(nèi)多種中央政府給予的各項(xiàng)優(yōu)惠政策可以相互疊加，包括優(yōu)惠的招商引資政策、稅收政策、進(jìn)出口退稅政策、國家層面優(yōu)先投資等重大的優(yōu)惠政策。

第二，區(qū)域內(nèi)制度實(shí)施的落差。政府的行政效率和政策的執(zhí)行能力同時(shí)也影響著制度效果的實(shí)施，不同地區(qū)的政府行政行為和效率會(huì)直接或者間接的影響到地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平，地方政府的政策規(guī)范程度和工作的透明度也可以表明一個(gè)地區(qū)制度創(chuàng)新的力度。

二、制度落差對(duì)西部區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響——以梧州市為例

改革開放中存在的制度落差，很大程度上制約了我國西部地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，梧州市等西部地區(qū)目前落后現(xiàn)狀與之有很大關(guān)系。在不同的歷史時(shí)期，盡管區(qū)域差距是很多國家，包括經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的西方國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中都有這樣一個(gè)共同的特征，在一定意義上區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距會(huì)起到激勵(lì)的正面效果，這樣的效果可以使得整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展。但地區(qū)差距不能拉的過大，這樣會(huì)給社會(huì)和諧帶來很大的負(fù)面影響，從而反過來也會(huì)影響到國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。梧州市地處兩廣交界，在以航運(yùn)為主要交通工具時(shí)代有獨(dú)天得厚的地理優(yōu)勢(shì)，歷史上梧州經(jīng)濟(jì)總量曾占廣西區(qū)的70%以上。但是隨著改革開放及在廣東沿海優(yōu)惠政策的支持下，梧州在制度落差不對(duì)等的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策下逐步敗落下來。下面，我們具體以梧州市為例探討制度落差對(duì)西部區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成的影響。

1、制度落差阻礙了梧州區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

梧州市位于廣西東部，市區(qū)緊接廣東省肇慶市封開縣，為廣西東大門。西江，桂江更為梧州市交通運(yùn)輸提供了極大的便利，歷史上梧州經(jīng)濟(jì)總量曾占廣西區(qū)的70%以上，尤其是梧州市的輕工業(yè)在全國都有一定的影響，有名的企業(yè)和產(chǎn)品比如說奧奇麗公司及田七牙膏、梧州電池廠生產(chǎn)的中華牌電池、索芙特公司及其索芙特用品、雙錢龜苓膏、梧州鍋爐、梧州電纜、梧州皮革等等。但是隨著國家為振興國民經(jīng)濟(jì)，在“允許一部分人，一部分地區(qū)先富起來”、“先富帶后富”等的口號(hào)下，制定了一系列發(fā)展沿海省份的優(yōu)惠政策支持東南沿海幾個(gè)省份發(fā)展，制度落差逐步形成。雖然梧州有如此優(yōu)越的環(huán)境和豐富的資源，如今還是處于西部落后地區(qū)。中國改革開放以30年之久，梧州在區(qū)域經(jīng)濟(jì)中是制度落差最大的受害者，從改革開放后梧州的重工業(yè)和輕工業(yè)大量外遷及沒落就證明了這一點(diǎn)。

在上世紀(jì)90年代前，國家在制定政策時(shí)，由于考慮到很多政治因素，廣西的改革發(fā)展受到很大影響，梧州也在所難免。國家在發(fā)展優(yōu)惠政策上更是偏向于東南沿海地區(qū)。如圖1所示，從我國各省市更新改造投資總額百分比表中可以看出，由于制度落差的存在造成中央對(duì)各省市投資重點(diǎn)不同，廣西長期囿于中央政府制度落差，由此也可以推測(cè)出對(duì)梧州的投資也很低。

2、制度落差影響我市社會(huì)穩(wěn)定、民族團(tuán)結(jié)和國民素質(zhì)的提高

梧州市全市總?cè)丝跒?20萬人，共有4個(gè)縣（市），其中1個(gè)屬于貧困縣。在水運(yùn)沒落后，梧州交通在很長一段時(shí)期內(nèi)停滯了發(fā)展，尤其是鐵路運(yùn)輸方面，交通的限制嚴(yán)重阻礙了梧州經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而由此引起的市場(chǎng)發(fā)育程度低，經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，人民生活條件改善欠佳。近年來由于西部地區(qū)與沿海地區(qū)之間的發(fā)展差距在不斷擴(kuò)大，差距的過分?jǐn)U大已經(jīng)開始在個(gè)別地方領(lǐng)導(dǎo)和當(dāng)?shù)厝罕娦闹醒苌瞬粷M情緒，尤其是一些貧困地區(qū)群眾，容易聯(lián)系本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)落后和地區(qū)貧困是因?yàn)閲也扇×瞬还降恼呋蛘哒呤ъ`的結(jié)果。比如有些地方群眾認(rèn)為，國家往往在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)開發(fā)資源并且以低廉的價(jià)格輸往東部發(fā)達(dá)地區(qū)是一種經(jīng)濟(jì)上對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的剝奪，他們認(rèn)為國家這樣的政策不公平是損不足而補(bǔ)有余。有些西部地區(qū)地方領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為國家對(duì)東部少數(shù)地區(qū)給予政策傾斜、政策優(yōu)惠等，這是對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)的錦上添花，不是對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的雪中送炭，是對(duì)其他欠發(fā)達(dá)地區(qū)的一種制度歧視。

由于各個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，經(jīng)濟(jì)實(shí)力差距很大，西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體水平較低，政府的財(cái)政收入也比較少，農(nóng)村義務(wù)教育中小學(xué)經(jīng)費(fèi)開支主要是由縣鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政來承擔(dān)。在東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的財(cái)政稅收已經(jīng)超過數(shù)千萬元，有的甚至已達(dá)到上億元，這些地區(qū)很容易通過多種多樣的途徑為九年義務(wù)教育統(tǒng)籌足夠的教育經(jīng)費(fèi)。相反在我國的中西部很多貧困地區(qū)，財(cái)政收入來源比較單一，支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于收入，地方政府很難為九年義務(wù)教育提供充足的經(jīng)費(fèi)。

三、克服制度落差促進(jìn)梧州區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的措施

黨的十八大以來，西部地區(qū)各級(jí)政府尤其是梧州市政府為了轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，構(gòu)建服務(wù)型、創(chuàng)新型政府，在政府職能轉(zhuǎn)變上做出了很大的調(diào)整，但這和梧州市政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展要求還有很大的距離。為加快梧州市區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，中央及廣西自治區(qū)政府應(yīng)加大對(duì)以梧州市為例的西部地區(qū)政策和資金的支持力度，縮小東西部地區(qū)因制度落差帶來的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距。

1、在制定政策時(shí)偏向于西部地區(qū)，優(yōu)先考慮西部區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展

在我國改革開放前三十年，由于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要和處于對(duì)大局的考慮，國家在制定政策時(shí)優(yōu)先考慮發(fā)展沿海地區(qū)，“使一部分人先富起來”的目標(biāo)今天已經(jīng)實(shí)現(xiàn)。但是“先富帶后富，共奔富裕路”的目標(biāo)并沒有實(shí)現(xiàn)，國內(nèi)兩極分化嚴(yán)重，東西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距懸殊，這些都在很大程度上影響到了社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。因此，國家政策和制度在調(diào)節(jié)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，化解經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的地區(qū)間兩極分化問題起著至關(guān)重要的作用。具體表現(xiàn)在對(duì)西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的投入加大;對(duì)重大項(xiàng)目審批對(duì)西部地區(qū)的優(yōu)先權(quán);加大對(duì)口支援西部地區(qū)的資金援助等等。2008年廣西壯族自治區(qū)成立五十周年之際，中央政府為了進(jìn)一步促進(jìn)廣西地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，答應(yīng)給了廣西五大優(yōu)惠政策：開放廣西區(qū)域的改革;國內(nèi)富裕項(xiàng)目審批的優(yōu)先權(quán);廣西沿海保稅政策的優(yōu)惠權(quán);金融體系的優(yōu)惠權(quán)，同意批準(zhǔn)北部灣形成自己的金融體系;廣西對(duì)外開放項(xiàng)目的優(yōu)先權(quán)。

梧州市加大力度爭(zhēng)取融入北部灣開發(fā)區(qū)，爭(zhēng)取中央給予廣西的有利政策。同時(shí)加快“珠江—西江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)”，抓住“粵桂合作特別實(shí)驗(yàn)區(qū)”建設(shè)的有利時(shí)機(jī)，靈活運(yùn)用中央、自治區(qū)政府給予實(shí)驗(yàn)區(qū)的各項(xiàng)優(yōu)惠，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，完善梧州市區(qū)域發(fā)展整體布局，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效升級(jí)，優(yōu)化生產(chǎn)力布局力爭(zhēng)打造梧州成為西江上游經(jīng)濟(jì)帶的龍頭。

2、對(duì)西部地區(qū)加大優(yōu)惠的投資政策

中央政府對(duì)西部地區(qū)應(yīng)該給予優(yōu)惠的投資政策及資金支持，包括稅收政策及公共投資政策對(duì)西部區(qū)域的重點(diǎn)傾斜。這些優(yōu)惠政策主要包括來自國家的公共財(cái)政支出和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基金政策，而在區(qū)位經(jīng)濟(jì)發(fā)展中處劣勢(shì)的西部地區(qū)來講，生態(tài)環(huán)境資源的改善，道路交通及電信，水利工程等公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，義務(wù)教育和公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的提高都需要國家的公共投資，需要中央政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的有效支持。但是這樣的制度西部地區(qū)自身是很難解決的，而這些又屬于西部政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)所必需的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本社會(huì)保障制度的建設(shè)。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明，真正要實(shí)現(xiàn)西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，比較有效的政策方法是實(shí)行必要的減稅手段。要調(diào)動(dòng)資本投資者向西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)投資的積極性，就要給予投資者相應(yīng)的投資回報(bào)率。往往簡(jiǎn)單的依靠政府大規(guī)模財(cái)政投入，一方面會(huì)加重政府財(cái)政壓力，另一方面也不能有效激發(fā)社會(huì)資本的活力，導(dǎo)致投資者投資效果增長不顯著。

相反，一定程度的減免稅收，卻可以使投資者在西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的投資效益高過東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的投資收益。這樣可以直接提高投資者的稅后利潤，間接的還會(huì)加速資本原始積累。正常的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件下，資本市場(chǎng)的主體不是政府，而應(yīng)該是社會(huì)資本。利用市場(chǎng)機(jī)制，可以引導(dǎo)多元化的社會(huì)資本，有效地克服資金供給不足的現(xiàn)狀。更大的稅收優(yōu)惠政策應(yīng)該側(cè)重于我國的非公有制經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，從我國改革開放以來東部發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)可以看出，非公有制經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展所帶動(dòng)的地區(qū)發(fā)展效果是非常明顯的，西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)落后的原因也可歸結(jié)為非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展欠缺所致。

3、運(yùn)用積極靈活的政策吸引人才

對(duì)梧州市來說，積極靈活的人才政策也是促進(jìn)梧州市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要原因。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下人才的流動(dòng)主要是借助于市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行配置的，而這種機(jī)制主要是以福利待遇為導(dǎo)向。具體措施包括兩點(diǎn)：（1）想方設(shè)法留住本地人才。留住本地人才與引進(jìn)外地人才相比，前者對(duì)梧州市來說更是首要的，其有效的方法是提高在梧州市區(qū)工作的勞動(dòng)者，尤其是科技、教育人員的基本待遇，盡量縮小與廣東沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的收入差距。（2）積極大膽引進(jìn)外來優(yōu)秀人才，為本地區(qū)發(fā)展注入新生力量。但是在實(shí)際工作中我們不難發(fā)現(xiàn)引進(jìn)人才往往比留住人才更加困難，這要付出比其他地區(qū)更好的工資待遇。我們大家知道，國家在五六十年代為了鼓勵(lì)年輕人到中國的西北、西南等邊疆艱苦地區(qū)工作，當(dāng)時(shí)發(fā)放的工資待遇都高過沿海發(fā)達(dá)地區(qū)。新時(shí)期的今天，我們更應(yīng)該拿出相應(yīng)的待遇和好的政策，引導(dǎo)年輕人到西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)工作。當(dāng)然，工資福利收入分配制度并不是全部，配套制度還應(yīng)該包括規(guī)范科學(xué)的選拔機(jī)制以及靈活的用人管理制度。

2013年年底，梧州市出臺(tái)了詳細(xì)的《梧州市引進(jìn)高層次（緊缺）人才實(shí)施辦法（試行）》，在高層次人才引進(jìn)方面做出了更為靈活積極的政策方針，極大的調(diào)動(dòng)了急需人才來梧州工作的積極性，促進(jìn)梧州政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

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【作者簡(jiǎn)介】

王民祥（1982.01—）男，漢族，河南濮陽人，行政管理碩士研究生學(xué)歷，中共肇慶市委黨校市情研究中心講師，研究方向：公共經(jīng)濟(jì);公共政策.