新時代市域社會治理現(xiàn)代化研究綜述

張標

【摘 要】 本文梳理了關(guān)于市域治理現(xiàn)代化的研究現(xiàn)狀、研究的主要內(nèi)容和成就，分析了亟待深入研究和需要解決的問題，主要是目前市域社會治理的相關(guān)概念與理論體系還沒有明確的定義;缺乏市域社會治理的地區(qū)差異研究等。提出了今后研究中需要注意的幾點問題：一是要明確政府治理職能，明確分工，責任到人;二是要注重社會組織的培育和發(fā)展，充分發(fā)揮社會組織在社會治理中的作用;三是要保證市域社會治理的長期性、有效性，堅持以人民為中心的目標導(dǎo)向;堅持問題意識，著力解決社會治理中遇到的難題。

【關(guān)鍵詞】 市域社會治理;基層社會治理;國家治理;現(xiàn)代化

黨的十九屆四中全會提出，“加快推進市域社會治理現(xiàn)代化”，市域治理現(xiàn)代化是制度建設(shè)的重要組成部分，是國家治理體系和治理能力在市域范圍的具體體現(xiàn)。

一、關(guān)于市域治理現(xiàn)代化的研究現(xiàn)狀

目前研究市域社會治理現(xiàn)代化的資料不多，主要是報紙論文類和文件報紙類。截止到2019年12月18日，在CNKI上以“市域治理”為篇名進行搜索，報紙類文章共57篇，期刊類的文章有20篇，其中CSSCI只有一篇，總體來說理論性文章較少，研究深度不足，多數(shù)文章主要是圍繞地方的具體實踐來展開。比如郭勇的《加快推進山西市域社會治理現(xiàn)代化》，戴大新、魏建慧的《市域社會治理現(xiàn)代化路徑研究——以紹興市為例》，甘文華的《優(yōu)化南京市域治理體系新方略研究》等文章都是從實踐的角度談及了各地市域治理現(xiàn)代化的內(nèi)容，遇到的問題以及今后的提升路徑。從實施路徑來看，比如楊安的《大數(shù)據(jù)與市域社會治理現(xiàn)代化——廈門實踐與探索》，韓冬梅的《加快構(gòu)建市域社會治理法治化保障體系》，成伯清的《市域社會治理：取向與路徑》等文章為我們闡釋了新時代提高市域社會治理現(xiàn)代化能力和水平的若干路徑。

二、研究的主要內(nèi)容和成就

1、市域社會治理現(xiàn)代化概念的提出和意義

2018年6月4日，在延安干部學(xué)院新任地市級黨委政法委書記培訓(xùn)示范班開班式上，中央政法委秘書長陳一新首次提出“市域社會治理現(xiàn)代化”的概念。[1]學(xué)者們主要從國家治理和市域治理對比的視角下探討了市域社會治理現(xiàn)代化的定義。從字面意思上來看，所謂市域，當視為包含一定鄉(xiāng)村在內(nèi)的自成一體的空間體系，聚集了一定規(guī)模的人群，內(nèi)部形成了相對完整的分工和交換體系，同時也在全球分工體系中居于特定的位置。[2]它的提出不僅標志著國家治理體系和治理能力的進一步提高，而且還為國家治理體系搭建了頂層設(shè)計和基層實踐的橋梁。其次從我國社會治理的著力點來看，市域社會治理現(xiàn)代化是將社會治理的重點從縣一級轉(zhuǎn)移到市一級的新時代社會治理創(chuàng)新體系，社會治理以“市”為基本單位，可以更好的覆蓋鄉(xiāng)村，更好的實現(xiàn)城鄉(xiāng)聯(lián)動。值得強調(diào)的是，市域社會治理的最大的特點就是實施方法多樣，沒有一套固定的模式。這是由于不同城市在其歷史傳統(tǒng)、文化習(xí)俗、風(fēng)俗習(xí)慣、經(jīng)濟發(fā)展等情況上各有差異所造成的，因此，市域社會治理是我國已有的國家治理在市域范圍的自然延伸、具體實施與因地發(fā)展。[3]

對于市域社會治理概念提出的時代背景，有的學(xué)者分四個方面來展開。一是從我國社會治理的進程和現(xiàn)狀來看，以往我國社會治理采取的改革碎片化、創(chuàng)新個體化等方式已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代社會的發(fā)展現(xiàn)狀了，社會治理需要從“初級階段”向更高層級的階段邁進。二是從我國社會發(fā)展的脈絡(luò)來看。城市化的快速發(fā)展使得城市結(jié)構(gòu)和人際關(guān)系復(fù)雜化。造成這種現(xiàn)象的主要原因是城市人口由于受教育程度、年齡、職業(yè)等不同，人際交往也因時間、區(qū)域等諸多因素發(fā)生了很大的變化，涌現(xiàn)出來了諸多的矛盾，在這種層面上，提升市域社會治理現(xiàn)代化建設(shè)變得尤為重要。三是堅持問題導(dǎo)向。始終圍繞人們反映最集中、最突出的問題，著力解決社會治理精細化、系統(tǒng)化過程中的短板問題。四是互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展為人們的交往、生活提供了極大的便利，并且成為了人們生活中的一部分，那么如何更好的發(fā)揮大數(shù)據(jù)、人工智能在城市化中的作用，提高城市的智能化水平，提升人民的幸福感已經(jīng)成為新時代市域社會治理的重點內(nèi)容。[4]

市域治理現(xiàn)代化在國家治理和基層治理中間有著承上啟下的作用，具有重要意義。有學(xué)者指出，市域治理現(xiàn)代化具有重大的指導(dǎo)意義、實踐意義和理論意義。推進市域社會治理現(xiàn)代化既是貫徹落實習(xí)近平總書記“推動社會治理重心向基層下移，夯實平安建設(shè)根基”指示要求的頂層設(shè)計。也是契合中國國情、中央部署、時代要求和基層實際的具體實踐。而且也是對基層開展社會治理創(chuàng)新的科學(xué)指引。[5]有的學(xué)者提出了市域社會治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵主要體現(xiàn)在一是以治理理念現(xiàn)代化為行動先導(dǎo);二是以治理方式現(xiàn)代化為有效手段;三是以治理能力現(xiàn)代化為核心動力;四是以治理體制現(xiàn)代化為重要保障四個方面。[6]

還有的學(xué)者從戰(zhàn)略層的高度來說明其對新時代中國社會治理建設(shè)的重要意義，第一是事關(guān)頂層設(shè)計落實落地。這表明其既要貫徹中央關(guān)于國家治理的相關(guān)政策，也承擔著市域范圍內(nèi)社會治理規(guī)劃、實踐的關(guān)鍵樞紐作用。第二是事關(guān)市域社會和諧穩(wěn)定。將社會治理從縣級層面轉(zhuǎn)變?yōu)槭屑墝用?，不僅表明我國社會治理邁向了新臺階，同時也表明市域社會治理是具有更加完備、更加能統(tǒng)籌基層治理的社會治理體系。第三是事關(guān)黨和國家長治久安。將市域治理提升到國家層面，充分體現(xiàn)了市域治理是解決基層矛盾和防范風(fēng)險隱患最直接、最有效、最基本的治理層級。[7]

2、市域社會治理現(xiàn)代化的內(nèi)容和路徑

陳一新指出，市域社會治理共有三個維度方面的內(nèi)容，分別是治理理念現(xiàn)代化、治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化。其中治理理念現(xiàn)代化要樹立“五個導(dǎo)向”，堅持目標導(dǎo)向、政治導(dǎo)向、為民導(dǎo)向、問題導(dǎo)向、效果導(dǎo)向。治理體系現(xiàn)代化要優(yōu)化“四大體系”，構(gòu)建政治體系、自治體系、法治體系、德治體系。治理能力現(xiàn)代化要聚焦協(xié)調(diào)社會關(guān)系、規(guī)范社會行為、新技術(shù)防范社會風(fēng)險等方面，切實提高統(tǒng)籌謀劃能力、群眾工作能力、政法改革能力、創(chuàng)新驅(qū)動能力、破解難題能力、依法打擊能力、輿論導(dǎo)控能力。[8]

加快推進市域社會治理現(xiàn)代化建設(shè)以來，福建、南昌等地都根據(jù)自身情況，形成了一套具有自身特色的城市治理方案，對我們探討市域社會治理的路徑和方案提供了實踐經(jīng)驗。

整合當前學(xué)者們對建設(shè)市域治理現(xiàn)代化的路徑，主要有以下幾個方面。一是要樹立正確的政治導(dǎo)向。堅持習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為引領(lǐng)，以滿足人民需求，提升人民的幸福感為目標。[9]二是要統(tǒng)籌規(guī)劃頂層設(shè)計，形成市、縣、鄉(xiāng)、村、格五級貫通的聯(lián)動平臺實現(xiàn)資源的高效利用，充分激發(fā)基層社會組織的活力。[10]三是要堅持自治、法治和德治三治融合。建立以黨建為引領(lǐng)，自治為主，德治為先導(dǎo)，法治為保障的四層立體治理體系。四是結(jié)合創(chuàng)新驅(qū)動和智慧治理，積極推進社會治理智能化。積極運用大數(shù)據(jù)、人工智能等科學(xué)技術(shù)構(gòu)建立體化、智能化、協(xié)同化的社會治理綜合信息平臺，突出服務(wù)實戰(zhàn)導(dǎo)向、突出融合共用導(dǎo)向、突出便民利民導(dǎo)向，不斷提升人民群眾獲得感、幸福感、安全感。五是各方聯(lián)動，打造共建共治共享的社會治理格局。[11]六是堅持問題意識，著力解決人民關(guān)切的突出問題，完善矛盾糾紛多元化解機制。七是要抓龍頭牽引，落實綜治、法治、國家安全、信訪四個責任制，明確社會治理責任。八是要抓機制創(chuàng)新，推進網(wǎng)格化管理、社會化服務(wù)，把網(wǎng)格化管理打造成基層治理的重要保障?？傊?，市域社會治理的主要手段，是運用社會政策，來改善民生，協(xié)調(diào)社會各方利益關(guān)系，應(yīng)對結(jié)構(gòu)性的社會問題。[12]

3、當前市域社會治理面臨的問題

市域社會治理是基層治理的主陣地也構(gòu)成了國家治理體系中的關(guān)鍵一環(huán)，目前來看，由于各地區(qū)市域治理的方式不盡相同，所以面臨的問題也多種多樣。

有學(xué)者分別從公共安全風(fēng)險、社會結(jié)構(gòu)調(diào)整、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)革命、履職能力不足四個角度帶來的新問題、新挑戰(zhàn)進行了梳理。[13]一是公共安全風(fēng)險的高度不確定性和難以預(yù)測已經(jīng)成為了當前公共安全風(fēng)險的最突出特點;與以往相比，自然因素和人為因素導(dǎo)致的風(fēng)險相互聯(lián)系，互相影響，導(dǎo)致公共風(fēng)險易觸發(fā)和復(fù)雜多變。而面對這些公共安全風(fēng)險呈現(xiàn)出來的新問題、新挑戰(zhàn)的時候，我國的風(fēng)險管理、監(jiān)管仍有不足，體制上仍有欠缺。二是由于社會結(jié)構(gòu)調(diào)整加快，人們不能及時適應(yīng)社會結(jié)構(gòu)的改變，從而出現(xiàn)了更多的矛盾糾紛和群體性事件，尤其是新舊觀念激烈碰撞的時候，可能會造成人們的心理問題和價值取向發(fā)生錯位。三是網(wǎng)絡(luò)技術(shù)革命的發(fā)展在為人民生活提供更多便利的同時，也產(chǎn)生了一系列的隱患。在用大數(shù)據(jù)構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)平臺時，各平臺的數(shù)據(jù)整合、共享仍有差距。網(wǎng)絡(luò)空間治理的措施、網(wǎng)民的行為規(guī)范還有待完善。值得警惕的是當前網(wǎng)絡(luò)犯罪已經(jīng)成為我國第一大犯罪類型。四是社會組織和社區(qū)治理的參與度和效能還有待提高。一方面社會力量參與治理的程度還不夠，社會協(xié)同治理還有不足，另一方面，市域社會治理的重心在基層，基層治理的核心在社區(qū)，而以基層黨組織建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)、政府治理為主導(dǎo)、居民需求為導(dǎo)向、多元化參與為補充的城鄉(xiāng)社區(qū)治理新格局還未形成。

有學(xué)者對福建廈門在市域社會治理實踐過程中遇到的問題進行了總結(jié)。第一，關(guān)于市域社會治理的相關(guān)概念范疇的界定還沒有統(tǒng)一的標準，例如市域治理和國家治理在內(nèi)容上部分重合，所以對市域社會治理的認識仍存在實踐和理論上的局限性。第二，收集大量數(shù)據(jù)以后，如何促進公共參與，提高人民生活水平依然有很大的潛力。第三，相關(guān)法律、制度亟需完善。第四，大數(shù)據(jù)相關(guān)平臺的建立受限于具體地區(qū)、不同情況，所以無法形成一整套的全國智能系統(tǒng)。第五，大數(shù)據(jù)平臺自身的集約化、智慧化、系統(tǒng)化建設(shè)有待進一步加強。第六，相關(guān)人才缺乏，動力不足。[14]由于市域社會治理自身的復(fù)雜性、多樣性，不僅對人才的專業(yè)化、知識化、技能化有了更高的要求，而且更亟需跨專業(yè)、跨學(xué)科的多方面人才的參與，才能更好的打通頂層設(shè)計和基層治理的通道。

4、推進市域社會治理現(xiàn)代化建設(shè)的建議和思考

市域社會治理是國家治理體系和國家治理能力的重要組成部分，也是一項系統(tǒng)性、全局性、基礎(chǔ)性、時代性的重大工程，所以有效提升新時代市域社會治理現(xiàn)代化的能力、加速構(gòu)建新時代市域治理現(xiàn)代化體系顯得尤為重要。

有學(xué)者從市域社會治理現(xiàn)代化的目標導(dǎo)向出發(fā)，提出要提升黨組織統(tǒng)籌能力，提升依法辦事能力，提升文化引領(lǐng)能力，提升矛盾糾紛預(yù)防化解能力，提升工作推進保障能力和強化市域社會治理現(xiàn)代化工作保障等能力。

有學(xué)者基于實踐的角度，用“首、難、重、貴、關(guān)鍵”六個字貫穿于市域社會治理現(xiàn)代化建設(shè)的全路徑。首就是夯實基層基礎(chǔ)，難在打通“最后一公里”，重在源頭防范化解，貴在創(chuàng)新方式方法，關(guān)鍵在共建共治共享。其次要明確市域社會治理基于“新時代”的歷史定位，這是基于新中國成立70年來我們在政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)文明建設(shè)上取得的偉大成就，基于我國主要矛盾的轉(zhuǎn)化，基于我國正處于全面建成小康社會，進而實現(xiàn)第一個百年目標的偉大征程上;再者要把握好“破與立關(guān)系”。市域社會治理現(xiàn)代化是一個全局性、系統(tǒng)性的工程，涉及到各個方面的內(nèi)容，重點是什么，從那個方向入手，采取什么樣的方法，能否達到預(yù)期的效果都需要進行嚴格的設(shè)計安排。所以既要善于找到“破”的點，也要善于找到“立”的基礎(chǔ)，要在充分討論的基礎(chǔ)上，完善相關(guān)方案的前提下再進行突破，更好的發(fā)揮市域社會治理建設(shè)的能力。最后，推進市域社會治理現(xiàn)代化要有“新發(fā)展”的思路。[15]推動社會治理理念由“傳統(tǒng)”向“現(xiàn)代”轉(zhuǎn)變，由單一主體向多元協(xié)同主體轉(zhuǎn)變，由“應(yīng)急運動”向“長效機制”轉(zhuǎn)變，突出智能化建設(shè)和法治保障的手段。

有學(xué)者提出提升市域社會治理能力需要做好4個方面的工作。第一，提高群眾工作能力。要牢牢把握發(fā)展是為了人民，始終以人民為中心是我們的根本出發(fā)點和落腳點，社會治理的重心就是如何要提高人民的生活水平、幸福感和獲得感。第二，提高解決難題能力。當前社會治理面臨的問題一方面來自于長期以來尚未解決的問題。另一方面則來自于新形勢下出現(xiàn)的新問題。這些都給我們市域社會治理能力提出了很高的要求，要提高解決難題的能力就是要求我們轉(zhuǎn)變思維方法，不斷發(fā)展和創(chuàng)新“楓橋經(jīng)驗”，不斷提升市域社會治理能力。第三，提高專業(yè)化服務(wù)能力。隨著科學(xué)技術(shù)對人類生產(chǎn)生活的各個領(lǐng)域產(chǎn)生的影響越來越大，同時社會矛盾的復(fù)雜性、專業(yè)性、集成性越來越高，社會治理向精細化不斷發(fā)展，社會治理對高素質(zhì)、專業(yè)化的人才隊伍的要求也更加迫切。第四，提高輿論導(dǎo)控能力。[16]社會輿論有積極和消極的方面，積極的社會輿論可以營造良好的社會氛圍，而消極的社會輿論嚴重時甚至可能影響社會的安全穩(wěn)定，要做好消極輿論的引導(dǎo)，若事情屬實，那就及時整改，并將整改的內(nèi)容和措施向社會通報。若事實不實，要及時澄清。