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    農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資的實踐與思考

    2020-09-25 21:02:26高璽龍
    實踐·思想理論版 2020年4期
    關(guān)鍵詞:經(jīng)營權(quán)抵押農(nóng)村土地

    高璽龍

    (作者單位:內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)村信用社聯(lián)合社)

    開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的現(xiàn)實需要,有利于推動農(nóng)村土地規(guī)?;s生產(chǎn)經(jīng)營,拓寬“三農(nóng)”融資抵押范圍,改善農(nóng)村金融服務(wù),促進農(nóng)民增收和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。為此,內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)村信用社聯(lián)合社調(diào)研課題組深入部分試點地區(qū)和農(nóng)信機構(gòu),就這一問題進行了調(diào)研。

    一、基本情況

    (一)政策背景及試點情況。2014年中央一號文件提出“在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上,穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán),允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融資”。國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導意見》,決定在全國232個縣(市、區(qū))開展試點。內(nèi)蒙古自治區(qū)阿榮旗、扎賚特旗、開魯縣、土默特右旗、達拉特旗、臨河區(qū)6個旗(縣、區(qū))被列為土地抵押貸款試點地區(qū)。

    (二)組織開展調(diào)研情況。制定專題調(diào)研方案,成立調(diào)研組,于2019年9月份起,分別到土右旗、和林縣等地開展實地調(diào)研,并對扎賚特旗聯(lián)社等9家機構(gòu)開展非現(xiàn)場調(diào)研。期間,還對部分法人機構(gòu)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資實踐模式作了抽樣調(diào)查。

    二、土地抵押貸款中存在的問題

    (一)相關(guān)法律和政策保障體系還不健全。雖然全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院在試點地區(qū)暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定,但物權(quán)法對“土地承包經(jīng)營權(quán)”條款未作修改。在農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的權(quán)屬關(guān)系上,法律界限也不清晰。

    (二)土地流轉(zhuǎn)配套服務(wù)機制尚不完善。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)平臺的功能未得到充分發(fā)揮,抵押物登記、交易流轉(zhuǎn)、處置等環(huán)節(jié)尚未完全打通,沒有形成土地流轉(zhuǎn)雙方信息有效對接機制。各地普遍缺少專業(yè)公允的土地經(jīng)營權(quán)價值評估機構(gòu)和具備專業(yè)資質(zhì)的評估人員,在耕地價值評估上主觀判斷成分較大,缺少科學的評估指標和評估標準,且未出臺相應的制度規(guī)范,缺乏統(tǒng)一的標準。

    (三)農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范。農(nóng)村土地目前主要以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等方式進行流轉(zhuǎn)。在村屯熟人社會體系下,農(nóng)戶采取村集體或政府備案形式流轉(zhuǎn)的土地量較少,通過口頭或粗糙文字協(xié)議形式流轉(zhuǎn)的多,權(quán)利義務(wù)約定模糊,存在糾紛隱患。由于農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)雙方考慮預期租價(收益)上漲或下浮因素,均不愿長期流轉(zhuǎn),一般只流轉(zhuǎn)1年或2年,致使抵押價值和期限有效性不足,長期融資功能被阻斷。

    (四)抵押權(quán)實現(xiàn)及處置流轉(zhuǎn)存在困難。由于農(nóng)地抵押尚缺乏法理依據(jù)支持,雖然可采取訴訟、仲裁、協(xié)商的方式,但在處置抵押物時,如果抵押人不配合,無論采取哪種方式約束力都不強,無法取得實效。在試點期,市場化交易規(guī)則尚不成熟,目前只能以轉(zhuǎn)租形式來化解風險。但是,當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須經(jīng)發(fā)包方同意,且只能在集體內(nèi)部流轉(zhuǎn),流轉(zhuǎn)受讓主體范圍存在局限。

    (五)貸款授信額度難以滿足農(nóng)戶借款需求。農(nóng)戶耕地面積普遍較少,且土地評估價值過低,再按抵押率折算后,農(nóng)戶獲得的貸款授信額度更低,抵押物價值與貸款需求不匹配。同時,土地抵押貸款手續(xù)比農(nóng)戶信用貸款、農(nóng)戶聯(lián)保貸款慢,農(nóng)戶通常優(yōu)先選擇小額信用貸款等方式,申請土地抵押貸款積極性不高。

    (六)支持土地流轉(zhuǎn)風險補償機制尚未建立。部分地區(qū)土地抵押貸款風險分擔和補償機制缺失,相應的財政預算、費用補貼、政府貼息、風險分擔和獎勵機制等配套制度建設(shè)緩慢。農(nóng)業(yè)抗御自然災害的能力較差,具有高風險特征,現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)尚未全覆蓋,且缺乏農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)風險準備金、救災補助、貸款貼息等政策扶持,如遇到較大的自然災害或市場因素影響,將對開展土地抵押貸款的農(nóng)信機構(gòu)帶來不可預知的風險,債權(quán)難以受到保護。

    三、推廣土地抵押貸款的對策建議

    (一)進一步解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的法律風險。建議修訂完善《擔保法》《物權(quán)法》《土地管理法》等有關(guān)法律規(guī)定和政策,對農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押的合法性進行明確。完善土地承包經(jīng)營權(quán)登記和承包經(jīng)營權(quán)證書制度,明確土地管理部門職責,規(guī)范權(quán)證發(fā)放和抵押登記環(huán)節(jié),真正將土地承包經(jīng)營權(quán)登記和證書制度落實到農(nóng)戶、落實到地塊,為金融機構(gòu)實施金融制度和服務(wù)產(chǎn)品創(chuàng)新、開辦推廣抵押貸款業(yè)務(wù)奠定產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。

    (二)建立完善農(nóng)村土地市場評估配套機制。建議完善農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場,成立功能齊全的交易中心和土地經(jīng)營權(quán)仲裁機制,設(shè)立縣、鄉(xiāng)、村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu),明確相關(guān)職責。提供土地流轉(zhuǎn)供求登記和信息發(fā)布、接受供求雙方質(zhì)詢、協(xié)調(diào)供求雙方相關(guān)事宜,落實契約關(guān)系,辦理合同簽證手續(xù),提供土地流轉(zhuǎn)跟蹤、調(diào)解糾紛、協(xié)調(diào)供求關(guān)系配套服務(wù),提高土地流轉(zhuǎn)市場化程度,保證土地流轉(zhuǎn)效率和抵押物處置能力。放寬土地流轉(zhuǎn)受讓主體政策,一定條件下準許非集體內(nèi)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體參與土地流轉(zhuǎn),解決受讓主體范圍狹窄困境。

    (三)推動風險補償機制建設(shè)。建議財政部門建立專門的土地抵押貸款損失保障或風險補償機制,在貸款發(fā)生違約、金融機構(gòu)實現(xiàn)抵押權(quán)較困難時,實施抵押物收購或進行貸款風險補償,彌補金融機構(gòu)可能出現(xiàn)的處置虧損和不良貸款。建議保險部門在現(xiàn)行法律法規(guī)的框架內(nèi)開設(shè)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款保險品種,以降低金融機構(gòu)發(fā)放土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的風險;充分發(fā)揮農(nóng)村擔保機構(gòu)的擔保功能作用,強化風險分擔。

    (四)加快建立考核激勵機制。建議將農(nóng)村土地確權(quán)、頒證、評估、流轉(zhuǎn)等前置機制建設(shè)納入社會責任考核范圍,落實主體責任;加強基礎(chǔ)性管理工作,營造滿足土地抵押貸款的良好政策環(huán)境。建議銀保監(jiān)部門對金融機構(gòu)土地抵押貸款業(yè)務(wù)實行差異化考核和監(jiān)管政策,放寬不良貸款指標容忍度;配合試點確定土地抵押貸款的風險權(quán)重、資本計提、貸款分類等方面的計算規(guī)則,出臺相關(guān)激勵政策,鼓勵金融機構(gòu)放貸。

    (五)提高土地抵押貸款獲得性。建議中國人民銀行等有關(guān)部門鼓勵金融機構(gòu)針對農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)特點建立特色化信貸機制,進一步簡化金融服務(wù)手續(xù),推行簡約易懂的貸款合同文本,嚴禁附加不合理條件和額外收費,對土地抵押貸款辦理采取免擔保費、免評估費、免抵押登記費的“三免”服務(wù),進一步提升業(yè)務(wù)辦理效率。擴大產(chǎn)品覆蓋面,積極探索流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)的抵押貸款工作,更好地滿足新型經(jīng)營主體的貸款需求,促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展,主動融入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

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