城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃理論與實(shí)踐研究

摘要：本文通過(guò)介紹城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃內(nèi)涵與基礎(chǔ)理論，總結(jié)現(xiàn)有研究與實(shí)踐，以期對(duì)推進(jìn)城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌規(guī)劃的理論研究和實(shí)踐探索有著積極的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃;理論基礎(chǔ);發(fā)展實(shí)踐

1 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃內(nèi)涵

目前我國(guó)學(xué)術(shù)界尚未形成統(tǒng)一的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌概念，本文依據(jù)趙英麗提出概念展開(kāi)介紹。狹義上指對(duì)未來(lái)一定時(shí)間和城鄉(xiāng)空間范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)和項(xiàng)目建設(shè)等所做的總體部署，將城市和農(nóng)村的發(fā)展作為整體統(tǒng)一規(guī)劃，通盤(pán)考慮，廣義上是對(duì)人口、資源、環(huán)境存在差異的區(qū)間整體發(fā)展的部署，廣大的郊區(qū)、落后的縣域中心城市和重點(diǎn)鎮(zhèn)等皆可視為是農(nóng)村地區(qū)。總的來(lái)說(shuō)，城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌規(guī)劃是把城市和農(nóng)村的空間作為一個(gè)整體，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧，以推動(dòng)城鄉(xiāng)互動(dòng)發(fā)展與共同繁榮。

2 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃理論基礎(chǔ)與內(nèi)容

2.1 理論基礎(chǔ)

國(guó)外學(xué)者研究對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展有深刻影響，包含恩格斯的城鄉(xiāng)融合理論、舒爾茨的城鄉(xiāng)發(fā)展理論、杜能的農(nóng)業(yè)區(qū)位論、霍華德的田園城市理論、繆爾達(dá)爾地理上的二元結(jié)構(gòu)理論等。還有共生理論、產(chǎn)業(yè)擴(kuò)散與空間增長(zhǎng)階段性理論和可持續(xù)發(fā)展理論作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的理論基礎(chǔ)。

2.2 內(nèi)容

規(guī)劃內(nèi)容參照張衛(wèi)華提出統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)、統(tǒng)籌管理制度、統(tǒng)籌收入分配三部分闡述：首先，統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)要求政府依據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)，確定發(fā)展目標(biāo)，制定契合當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃，編制合理的產(chǎn)業(yè)布局與居住、建設(shè)、生態(tài)、農(nóng)業(yè)用地;建立健全城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)體系，加強(qiáng)城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)，使之有序發(fā)展。其次，統(tǒng)籌管理制度：減少甚至消除計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，建立一體化的戶(hù)籍、勞動(dòng)力、征用土地、社保制度等，維護(hù)農(nóng)村農(nóng)民的利益，給予其公平生存和發(fā)展機(jī)會(huì)、完善土地產(chǎn)權(quán)和自由選擇空間，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)要素自由流動(dòng)，優(yōu)化資源配置。另外在收入方面，要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及社會(huì)發(fā)展水平變化，適當(dāng)調(diào)整收入分配結(jié)構(gòu)，改革農(nóng)村稅制，減輕農(nóng)民稅負(fù)，為使國(guó)民收入更加均衡。加大對(duì)“三農(nóng)”財(cái)政支持，發(fā)展農(nóng)村環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)、交通等公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

3 我國(guó)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃發(fā)展實(shí)踐

3.1 改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃發(fā)展的歷史脈絡(luò)（1978年——2012年）

（1）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌構(gòu)想的提出與規(guī)劃的初步應(yīng)對(duì)（1978—2003年）。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌概念提出以前，相關(guān)研究稱(chēng)為“城鄉(xiāng)一體化”。1983年，蘇南地區(qū)成為我國(guó)“城鄉(xiāng)一體化”概念的提出者與先行者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展迅猛，成為蘇南經(jīng)濟(jì)支柱并逐漸形成以鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)全域產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)的發(fā)展模式，打破了城鄉(xiāng)二元對(duì)立結(jié)構(gòu)。1984年出臺(tái)了《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，這一時(shí)期產(chǎn)生了三大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌模式：珠江三角洲以城市為主導(dǎo)，以城帶鄉(xiāng)的模式;以鄉(xiāng)村為主導(dǎo)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力的蘇南模式;以及上海城鄉(xiāng)一體化模式、“工農(nóng)協(xié)作、城鄉(xiāng)結(jié)合”統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃北京模式。同時(shí)，城鄉(xiāng)規(guī)劃法理根基建設(shè)也逐步進(jìn)行：1990年頒布《城市規(guī)劃法》是我國(guó)在城市規(guī)劃、城市建設(shè)和管理方面的第一部法律。但本部法律中，對(duì)鄉(xiāng)村、小城鎮(zhèn)的管理沒(méi)有明確標(biāo)準(zhǔn)，客觀上造成“城鄉(xiāng)分治”的制度缺陷。總體來(lái)看，這一時(shí)期城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的重點(diǎn)在對(duì)基本國(guó)情與規(guī)劃理論的思考，對(duì)統(tǒng)籌模式也有了初步探索。

（2）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的政策建設(shè)與規(guī)劃?rùn)C(jī)制創(chuàng)新（2004—2012年）。“三農(nóng)”問(wèn)題在我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中“重中之重”，中央一號(hào)文件連續(xù)9年聚焦。2005年，建設(shè)部牽頭編制《全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》，明確我國(guó)未來(lái)15年城鎮(zhèn)化的方針政策，提出以城市群為主體的全國(guó)城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)。2006年，在“十一五”規(guī)劃中提出社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展。2007年，國(guó)家發(fā)改委設(shè)立成渝為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，為其他地區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展起示范作用。另外，2008年，國(guó)家層面統(tǒng)籌規(guī)劃編制體系的重大改革，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的頒布將城鄉(xiāng)編制程序和規(guī)劃體系納入同一個(gè)法定規(guī)劃編制體系。2010年，“把建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村和推進(jìn)城鎮(zhèn)化作為保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的持久動(dòng)力”再次強(qiáng)調(diào)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌對(duì)實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)的根本性作用。2011年，“十二五”規(guī)劃以科學(xué)發(fā)展為主題，指導(dǎo)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作的目標(biāo)更加明確，規(guī)劃部署更加深入并創(chuàng)造性地提出建設(shè)國(guó)家城鎮(zhèn)群格局的構(gòu)想?？偟膩?lái)說(shuō)，這一時(shí)期城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的重點(diǎn)從政策理論研究轉(zhuǎn)向空間組織，探尋新方法、新道路。

3.2 近年來(lái)我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的新政策與規(guī)劃的新發(fā)展（2013-至今）

《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》中提出“以城市群為主體形態(tài)，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”。

上世紀(jì)90 年代初，國(guó)內(nèi)僅有京津經(jīng)濟(jì)區(qū)、上海經(jīng)濟(jì)區(qū)、沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)等少數(shù)幾個(gè)城市經(jīng)濟(jì)區(qū)，初步形成了城市群的雛形，而在“十三五”規(guī)劃中提出的城市群數(shù)量已達(dá)19個(gè)。城鄉(xiāng)差距在不斷縮小，城鄉(xiāng)收入水平和公共服務(wù)質(zhì)量逐漸均等化。1978—2019年，城鎮(zhèn)家庭人均可支配收入從343元增加到42359元，農(nóng)村家庭人均純收入從133元增加到16021元，城鄉(xiāng)收入差距經(jīng)歷了一個(gè)從縮小到急劇擴(kuò)大再到逐漸減小的過(guò)程，城鄉(xiāng)居民收入比從1978 年的2.6下降到1985年的1.8，隨后又上升到2005 年的3.2，到2017年2.7的水平。隨著城鄉(xiāng)收入水平的提高和城鄉(xiāng)收入差距的縮小，在教育、衛(wèi)生、文化、社保等方面，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)水平趨向于均等化，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展格局日益明顯。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是一項(xiàng)綜合性的系統(tǒng)工程，需要在長(zhǎng)期理論與實(shí)踐的互動(dòng)中探尋具有中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路的過(guò)程。我們必須不斷總結(jié)和反思城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌規(guī)劃的研究和實(shí)踐，依托現(xiàn)有規(guī)劃體系，在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌理念的指引下，編制多樣的城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌規(guī)劃，為我國(guó)國(guó)家規(guī)劃體制的改革提供經(jīng)驗(yàn)和借鑒。

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作者簡(jiǎn)介：鐘皓（1997—），女，四川成都人，碩士研究生，研究方向：旅游資源開(kāi)發(fā)與規(guī)劃。