合同制民警研究

李 銘

（江蘇省南通市公安局，江蘇 南通 226001）

一、 歷史沿革與現(xiàn)實(shí)境遇

（一）歷史沿革

1978 年至1983 年， 我國(guó)迎來(lái)了第四次刑事案件發(fā)案高峰。頂峰為81 年，立案89 萬(wàn)起。1983 年中央決定在全國(guó)開展“嚴(yán)打”斗爭(zhēng)，依法從重從快嚴(yán)懲嚴(yán)重刑事犯罪分子。[1]由于許多地方警力不足，一些經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省自行招錄了一批人民警察。 這批警察和國(guó)家招錄正式編制的民警一樣，有警號(hào)、有警官證、有執(zhí)法權(quán)。 但本省承認(rèn)，外省不予認(rèn)可，這就是所謂的合同制警察。 1984 年，常熟市在全國(guó)率先公開招聘合同制民警。 到1989 年,全市共有合同制民警301名,分配在28 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基層公安派出所工作。 這對(duì)于緩解農(nóng)村警力相對(duì)不足,打擊預(yù)防犯罪、維護(hù)一方平安發(fā)揮了積極作用, 得到了上級(jí)公安機(jī)關(guān)的充分肯定,并在全國(guó)范圍予以推廣。[2]1985 年公安部政治部發(fā)布《關(guān)于吸收合同民警的幾個(gè)問(wèn)題的通知》（公信傳〔85〕363 號(hào)）以規(guī)范合同民警招錄工作，通知指出招聘合同民警要嚴(yán)格控制，可在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政狀況較好的地方選擇少數(shù)單位進(jìn)行試點(diǎn)，不要增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。 據(jù)此，為了解決新增派出所和新增戶管區(qū)的警力 （不足），1987 年長(zhǎng)沙市公安局從城市企、 事業(yè)單位的全民職工中招聘了54 名合同制民警。市公安局組織專人對(duì)應(yīng)聘者進(jìn)行目測(cè)、政審和文化考試，擇優(yōu)錄聘，與有關(guān)單位及本人簽定了為期3年的合同書，并通過(guò)市人事局、勞動(dòng)局辦理調(diào)進(jìn)手續(xù)。 招聘的合同制民警經(jīng)過(guò)兩個(gè)月培訓(xùn)學(xué)習(xí)，于1987 年9 月全部分配到基層公安派出所工作。[3]

改革開放之初， 合同制民警作為特定歷史時(shí)期的產(chǎn)物，為新時(shí)期公安工作做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。實(shí)踐中也暴露出許多問(wèn)題。 有的地方?jīng)]有按照公安部的要求嚴(yán)格執(zhí)行， 未經(jīng)試點(diǎn)取得經(jīng)驗(yàn)， 就一哄而起，大量招聘合同民警，經(jīng)費(fèi)靠向農(nóng)民攤派，或從各種收費(fèi)、罰沒(méi)款中解決，違反了黨中央、國(guó)務(wù)院禁止加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，禁止亂收費(fèi)亂罰款的規(guī)定。合同民警沒(méi)有列入國(guó)家公安行政編制，沒(méi)有經(jīng)組織、人事部門辦理錄用手續(xù)，不具備國(guó)家公務(wù)人員身份。隨著法制的健全，國(guó)家陸續(xù)頒布實(shí)施了《人民警察法》、《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》等法律法規(guī)，對(duì)人民警察隊(duì)伍建設(shè)提出了更高的要求， 合同民警不具備國(guó)家公務(wù)人員合法身份，不符合公安機(jī)關(guān)執(zhí)法要求。國(guó)家對(duì)人民警察隊(duì)伍管理的方針、 政策， 在合同民警身上難以落實(shí)。為此1990 年1 月，公安部專門下發(fā)了《關(guān)于停止招收合同民警的通知》（公發(fā)電〔1990〕170 號(hào)）。 1993年10 月1 日實(shí)施的《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》，取消了執(zhí)法部門自行招錄人民警察的權(quán)力。 此前已經(jīng)考錄的合同制警察仍需通過(guò)公務(wù)員考試才能繼續(xù)留任。隨即江蘇省委、省政府決定,嚴(yán)格按照招收人民警察的條件將全省合同制民警吸收錄用為人民警察。 根據(jù)江蘇省人事局〔1993〕39 號(hào)文件的精神，常熟市作為試點(diǎn)單位。 自1993 年5 月開始，經(jīng)嚴(yán)格政審和文化、業(yè)務(wù)考核，有279 名合同制民警被擇優(yōu)吸收錄用為人民警察, 解決了合同制民警隊(duì)伍自身這一歷史性遺留問(wèn)題。[2]另一小部分因各種主客觀原因無(wú)法順利通過(guò)入職轉(zhuǎn)正考試的，不得不滿懷惆悵、黯然離開這為此揮灑過(guò)汗水和青春的公安隊(duì)伍。

綜上所述， 我國(guó)合同民警經(jīng)歷了各地自主發(fā)展（1983 年到1990 年） 到逐步統(tǒng)一規(guī)范 （1990 年到1996 年底）的歷史發(fā)展過(guò)程。[4]

（二）現(xiàn)實(shí)境遇

十一屆三中全會(huì)以來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、改革的深化和公安工作形勢(shì)任務(wù)的變化。 原來(lái)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下人民警察錄用制度中存在著許多不完善的矛盾日益突出， 嚴(yán)重影響著公安隊(duì)伍整體素質(zhì)和戰(zhàn)斗力的提高，制約著公安工作的發(fā)展。 1993 年國(guó)家建立了公務(wù)員制度， 明確規(guī)定公安機(jī)關(guān)人民警察屬于國(guó)家公務(wù)員。1995 年頒布的《人民警察法》對(duì)人民警察組織管理及人員任職條件做了原則性規(guī)定。1997 年公安部制定的《公安機(jī)關(guān)錄用人民警察實(shí)施辦法》中規(guī)定，公安機(jī)關(guān)新錄用人員要進(jìn)行相應(yīng)的考試和測(cè)試， 人民警察考試錄用開始有了具體而明確的制度依據(jù)。2000 年5 月，人事部、公安部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于地方公安機(jī)關(guān)錄用人民警察實(shí)行省級(jí)統(tǒng)一招考的意見(jiàn)》 正式建立了省級(jí)統(tǒng)一考錄人民警察制度。[5]此后，合同制民警逐步淡出人們的視野，他們中大多數(shù)通過(guò)了嚴(yán)格的考試后， 正式成為一名光榮的人民民警，繼續(xù)獻(xiàn)身公安事業(yè)、為人民服務(wù)。

什么人才能進(jìn)入干部編制呢？上學(xué)是主要途徑；參軍提干也是一條途徑，軍隊(duì)干部轉(zhuǎn)業(yè)到地方工作，也是干部編制。[6]軍轉(zhuǎn)干部、警校學(xué)員、公開招錄的地方院校畢業(yè)生一起構(gòu)成了警察隊(duì)伍的主要來(lái)源。 合同制民警成為他們警察職業(yè)生涯中， 正式入警時(shí)的身份證明和來(lái)源成分。作為合同制民警，他們身上有著獨(dú)特的個(gè)性氣質(zhì)和鮮明的時(shí)代特征。 他們把自己最美好的青春年華獻(xiàn)給了公安事業(yè)。如今，他們多已邁過(guò)五十而知天命的年紀(jì)，年紀(jì)稍長(zhǎng)、身體欠佳的，或已提前退休、在家頤養(yǎng)天年。 眾所周知的原因，囿于時(shí)代所限、家庭所累，其中許多人文化水平不高，接受的學(xué)校正規(guī)學(xué)歷教育有限（多為高中生甚至是初中生）。 所以，對(duì)新事物、新情況不敏感，接受新思想、新觀點(diǎn)會(huì)慢些。 這就決定了其職業(yè)生涯中，通過(guò)繼續(xù)學(xué)習(xí)獲得新知識(shí)、 謀取職務(wù)升遷的欲望不是十分的迫切和強(qiáng)烈。時(shí)至今日，他們中的絕大多數(shù)一直戰(zhàn)斗在基層一線，默默耕耘、無(wú)私奉獻(xiàn)。 鮮有職務(wù)上的進(jìn)步，升任科所隊(duì)基層領(lǐng)導(dǎo)的更是鳳毛麟角；也少有轉(zhuǎn)調(diào)技術(shù)性較強(qiáng)的專業(yè)技術(shù)崗位一展身手的才俊。但他們政治素質(zhì)較高（許多曾經(jīng)過(guò)部隊(duì)大熔爐的錘煉和戰(zhàn)爭(zhēng)炮火的洗禮），遇到急難險(xiǎn)重的重大任務(wù)和突發(fā)事件時(shí)能勇挑重?fù)?dān)、敢于擔(dān)當(dāng)。在群眾生命財(cái)產(chǎn)受到威脅、面臨危險(xiǎn)時(shí)，能奮不顧身、挺身而出，可歌可泣的英雄事跡廣為傳頌、家喻戶曉。 從前有，被譽(yù)為“齊魯好兒男”的山東省定陶縣勇斗歹毒、光榮負(fù)傷的英雄民警張長(zhǎng)路，是1989 年6 月參加公安工作的合同制民警。[7]他們?cè)谌粘９ぷ髦?，勤勤懇懇、兢兢業(yè)業(yè)、任勞任怨、數(shù)十年如一日?qǐng)?jiān)守在基層第一線平凡的工作崗位。 現(xiàn)代有，駐守小島30 年，2015 年榮膺"江蘇最美警察"的啟東民警黃建生，29 歲當(dāng)上合同制民警。[8]他們是合同制民警中的典型人物，是人民警察中的杰出代表和英雄模范， 永遠(yuǎn)值得我們后輩學(xué)習(xí)和敬仰。他們的功勛和業(yè)績(jī)，歷史和人民永遠(yuǎn)銘記！

我們同樣不該遺忘， 少部分未能順利轉(zhuǎn)干的合同制民警確實(shí)生活堪憂，他們的明天路在何方？一直令各級(jí)黨委、政府和公安機(jī)關(guān)牽腸掛肚、放心不下。90 年代中期，山西省霍州市部分合同制民警未能轉(zhuǎn)干的事件，曾引起《人民公安》雜志社的重視和關(guān)注。記者劉佑思、宋全京赴實(shí)地調(diào)查后，專門撰文予以報(bào)道：“霍州市屬臨汾專署管轄。 1990 年由縣改市，是臨汾地區(qū)主要的煤炭、電力工業(yè)城市。市公安局現(xiàn)有正式公安干警220 余人、合同制民警160 余人。山西省政府1991 年11 月25 日出臺(tái)的《關(guān)于解決我省公安工作存在困難和問(wèn)題的會(huì)議紀(jì)要》 中對(duì)合同制民警轉(zhuǎn)干問(wèn)題做出了規(guī)定， 全省符合轉(zhuǎn)干條件的合同制民警轉(zhuǎn)干問(wèn)題都已解決，僅霍州市未能辦理?！盵9]文章發(fā)表后，合同制民警轉(zhuǎn)干問(wèn)題，逐漸進(jìn)入人們的視野，引起社會(huì)各方的廣泛關(guān)注。

二、 身份認(rèn)同與法律地位

如前文所述，合同制民警通過(guò)考試，取得警察身份后， 即成為人民警察之一員。 其職責(zé)與權(quán)力適用《人民警察法》的相關(guān)規(guī)定，合同制民警僅作為本人入警時(shí)成分來(lái)源的識(shí)別標(biāo)志。

（一）行政機(jī)關(guān)的態(tài)度

首先，是政策問(wèn)題，給“出路”的解決辦法。 為解決“合同制民警”以工代警人員的身份遺留問(wèn)題，推進(jìn)公安隊(duì)伍正規(guī)化建設(shè)，確保公安工作平穩(wěn)發(fā)展。公安部在2004 年5 月下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好清理整頓不具備執(zhí)法主體資格人員工作有關(guān)問(wèn)題的通知》公傳發(fā)（2004）1368 號(hào)文件。 該文件明確指出：（一）對(duì)已調(diào)入公安機(jī)關(guān)、 具有公務(wù)員或干部身份但未授警銜的人員，由省級(jí)公安機(jī)關(guān)統(tǒng)一組織考試考核，對(duì)合格者辦理入警手續(xù)，予以評(píng)授警銜。（二）對(duì)開展省級(jí)統(tǒng)一招警工作以前進(jìn)入公安機(jī)關(guān)， 至今未得到妥善解決的“以工代警”人員，可由省級(jí)公安機(jī)關(guān)商編制、人事部門同意后，參照省級(jí)統(tǒng)一招警有關(guān)規(guī)定和程序，進(jìn)行公開考試考核，對(duì)考試考核合格的辦理入警手續(xù)，予以評(píng)授警銜。[10]各地按照政策規(guī)定，通過(guò)嚴(yán)格的錄警考試， 解決了絕大部分合同制民警的執(zhí)法身份轉(zhuǎn)換這一歷史遺留問(wèn)題。 詳見(jiàn)表一。[11]

表一 各地合同制民警轉(zhuǎn)錄考試一覽

統(tǒng)計(jì)資料顯示， 公安民警隊(duì)伍由1978 年的40萬(wàn)人發(fā)展到2007 年的180 萬(wàn)人。 提出并實(shí)施了“依法治警、從嚴(yán)治警”的方針，以《人民警察法》為核心的警察法律法規(guī)體系逐步健全， 公安隊(duì)伍的正規(guī)化取得顯著成效。[12]

其次， 是槍支配備問(wèn)題， 警察執(zhí)法往往離不開槍。 《公安機(jī)關(guān)和保衛(wèi)部門槍支管理規(guī)定》(1987 年10 月1 日施行， 于2001 年4 月5 日失效) 第7 條規(guī)定：企業(yè)、事業(yè)單位的公安局（處）、公安派出所，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)公安派出所的合同制民警行使同級(jí)地方公安機(jī)關(guān)職權(quán)的， 參照同級(jí)地方公安機(jī)關(guān)的槍支配發(fā)范圍配置，但槍支總數(shù)不得超過(guò)在職人數(shù)的二分之一。而《人民警察使用警械和武器條例》（1996 年）將使用武器的主體嚴(yán)格限定為人民警察。 90 年代中期，各地逐步停招合同制民警，在崗的也按照《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》的要求，穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)身份的轉(zhuǎn)正，成為正式的人民警察。從而，有效回應(yīng)和解決了學(xué)術(shù)界和社會(huì)上對(duì)于合同制民警作為執(zhí)法主體適格（持槍權(quán)等）的合法性質(zhì)疑。

最后，是警銜的授予問(wèn)題。正式的警察身份是執(zhí)法主體責(zé)權(quán)的外部表征。為貫徹落實(shí)《中華人民共和國(guó)人民警察警銜條例》（1992 年7 月1 日），《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部評(píng)定授予人民警察警銜實(shí)施辦法的通知》（1992 年9 月10 日）明確規(guī)定：合同制民警屬于不評(píng)定授予警銜的人員之一。無(wú)法授予警銜，即不能著警服，意味著沒(méi)有正式、合法的執(zhí)法身份。所以，合同制民警注定只是一個(gè)過(guò)渡性稱謂， 只能存在于行政（警察）組織法尚未健全的特定歷史時(shí)期（社會(huì)主義法治逐步建立和完善期間），終究無(wú)法得到正式法律的權(quán)威認(rèn)可和社會(huì)的普遍認(rèn)同。質(zhì)言之，無(wú)論是法學(xué)理論上還是警務(wù)實(shí)踐中， 合同制民警都不應(yīng)也不能參與公安執(zhí)法工作。否則，將面臨執(zhí)法主體身份適格的尷尬，公安機(jī)關(guān)可能遭遇敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）司法機(jī)關(guān)的立場(chǎng)

“國(guó)家工作人員”司法認(rèn)定中，關(guān)于主體認(rèn)定問(wèn)題的司法解釋均主張， 不管行為人是否具有干部身份或者編制、工作職責(zé)是什么，只要實(shí)際在依法執(zhí)行公務(wù)、履行國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員職責(zé)，就應(yīng)認(rèn)定為國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員。 這被學(xué)者稱之為“公務(wù)論”。[13]《最高人民檢察院關(guān)于合同制民警能否成為玩忽職守罪主體問(wèn)題的批復(fù)》（2000 年10 月9 日）規(guī)定，根據(jù)刑法第93 條第2 款的規(guī)定， 合同制民警在依法執(zhí)行公務(wù)期間， 屬其他依照法律從事公務(wù)的人員，應(yīng)以國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員論。對(duì)合同制民警在依法執(zhí)行公務(wù)活動(dòng)中的玩忽職守行為，符合刑法第397 條規(guī)定的玩忽職守罪構(gòu)成條件的，依法以玩忽職守罪追究刑事責(zé)任。

《最高人民法院關(guān)于做好司法警察警銜評(píng)定授予工作的意見(jiàn)》（1992 年10 月28 日）也將合同制的司法警察列為不評(píng)定授予警銜的人員之一。

可見(jiàn)， 作為行政機(jī)關(guān)的公安機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)，二者在對(duì)待合同制民警的問(wèn)題上，無(wú)論是立場(chǎng)（實(shí)用主義、法治主義）、思路（短期、長(zhǎng)期）、原則（行政效率、司法公正）、方式（緩、快）、手段（疏、堵）、依據(jù)（政策、法律）上均存在明顯的差異。

公安機(jī)關(guān)對(duì)于合同制民警始終是抱著實(shí)用主義態(tài)度，即采取摸著石頭過(guò)河的辦法。在《人民警察法》實(shí)施及國(guó)家公務(wù)員制度建立之初， 警務(wù)實(shí)踐中默認(rèn)和允許其存在； 在法治逐步健全、 立法漸趨完善以后，即嚴(yán)格依照法律、法規(guī)的規(guī)定。 通過(guò)省級(jí)統(tǒng)一考試的形式， 有條不紊的實(shí)現(xiàn)并圓滿解決了合同制民警的身份轉(zhuǎn)換問(wèn)題。 而作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的最高人民檢察院則一貫秉承法治主義立場(chǎng)， 將履行職務(wù)的合同制民警視為國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員， 即玩忽職守罪的適格主體。同時(shí)，將合同制的司法警察嚴(yán)格排除在評(píng)定授予警銜的人員之外。

三、 理論進(jìn)路與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

（一）理論進(jìn)路

一百多年前，英國(guó)歷史法學(xué)派的奠基人亨利·梅因在其經(jīng)典著作《古代法》中精辟地指出：“所有進(jìn)步社會(huì)的運(yùn)動(dòng)，到此處為止，是一個(gè)‘從身份到契約’的運(yùn)動(dòng)”。[14]他向我們傳達(dá)著這樣的思想:一切進(jìn)步社會(huì)的特點(diǎn)都是人身依附關(guān)系或身份統(tǒng)治關(guān)系的消失,并由日益增長(zhǎng)的個(gè)人權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系所取代,這就是人類文明發(fā)展史的內(nèi)容和實(shí)質(zhì)。[15]該觀點(diǎn)是對(duì)私法領(lǐng)域宏觀現(xiàn)象的精辟概括和科學(xué)總結(jié)， 得到了學(xué)界的普遍認(rèn)同。直到上世紀(jì)，美國(guó)法學(xué)界的著名公法學(xué)者伯納德·施瓦茨首先發(fā)現(xiàn)了“從契約到身份”的運(yùn)動(dòng)。 他在1947 年出版的《美國(guó)法律史》中聲稱：“到本世紀(jì)中期，社會(huì)已在個(gè)人自由的概念上加上新的身份條件”。“無(wú)論從哪一方面考察法律，人們都看到，相對(duì)于契約來(lái)說(shuō)，身份具有一種日益增長(zhǎng)著的重要性。 ”在施瓦茨看來(lái)，“身份”與“契約”地位的此消彼長(zhǎng)是與“契約自由”思想的浮沉相一致的。[16]質(zhì)言之，在公法領(lǐng)域?qū)?zhí)法者身份的嚴(yán)格限制，彰顯了法治的進(jìn)步和人權(quán)保護(hù)的時(shí)代精神。

對(duì)于歷史遺留問(wèn)題，如合同制民警之去留，該如何妥善解決呢？ 恰如學(xué)者所言：“加強(qiáng)契約文化建設(shè)和規(guī)范契約活動(dòng)的基礎(chǔ)上，引進(jìn)新的整合機(jī)制。體現(xiàn)人文關(guān)懷， 協(xié)調(diào)契約的形式理性給人與人之間的關(guān)系造成的緊張和沖突。 在建立和完善契約機(jī)制的基礎(chǔ)上，加大對(duì)社會(huì)特殊群體的關(guān)注和照顧，通過(guò)重視和發(fā)揮精神價(jià)值系統(tǒng)對(duì)人的關(guān)懷作用來(lái)彌補(bǔ)契約制度的剛性缺陷。 在建設(shè)契約文化的同時(shí),我們必須加強(qiáng)對(duì)契約制度本身缺陷的防范， 通過(guò)“從契約到身份” 的彈性補(bǔ)充， 建構(gòu)一種理性工具與文化基礎(chǔ)兼容、效率優(yōu)先與維護(hù)公正共進(jìn)的發(fā)展模式，以期達(dá)到社會(huì)的穩(wěn)定和良性發(fā)展。[15]她還指出，“從契約到身份”中的身份是一種“有限身份”。含義有二：其一，這種身份化的范圍是有限的， 它只是針對(duì)由于中國(guó)契約社會(huì)存在缺陷而導(dǎo)致的弱勢(shì)群體， 而并非社會(huì)全體；其二，這種身份化的程度也是有限的，它所給予的保護(hù)只囿于在社會(huì)生活中由于不公正而導(dǎo)致的利益損失, 其所欲達(dá)到的保障界線不應(yīng)超過(guò)社會(huì)利益的平均水平。我們決不能將其夸大，使其成為真正的身份特權(quán)。 “從身份到契約”是歷史發(fā)展的趨勢(shì),“從契約到身份”是對(duì)這一趨勢(shì)的補(bǔ)充和完善，將二者有機(jī)的結(jié)合起來(lái), 是實(shí)現(xiàn)社會(huì)契約平等的同時(shí)兼顧社會(huì)公平，進(jìn)而達(dá)到社會(huì)和諧永續(xù)發(fā)展的合理模式。[15]我們認(rèn)為，基于上述理論框架，構(gòu)建一條科學(xué)合理的解決因應(yīng)之策是完全合理、可行的。

（二）實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

各地政府與時(shí)俱進(jìn)， 想方設(shè)法在法律和政策允許的范圍內(nèi)，出臺(tái)多種惠警舉措，一定程度上解決了未轉(zhuǎn)正合同制民警的基本生活保障和后顧之憂。 早在1992 年9 月20 日，江蘇省常州市武進(jìn)區(qū)公安局、人事局、財(cái)政局聯(lián)合頒發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所合同制民警隊(duì)伍建設(shè)的暫行規(guī)定》。確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所的合同制民警為鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)人員， 各鄉(xiāng)鎮(zhèn)合同制民警在原有基礎(chǔ)上可增編2 名。合同制民警的報(bào)酬，實(shí)行收支兩條線，納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算。該規(guī)定有效地穩(wěn)定了合同制民警隊(duì)伍。至同年年底，全縣有402 名合同制民警列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制。[17]