電子文件“單套制”歸檔及管理概述

崔強(qiáng)

摘 要：電子文件“單套制”改革的深入推進(jìn)，開拓了檔案管理領(lǐng)域。本文從電子文件“單套制”歸檔及管理改革的必要性、可行性探討入手，提出了新時期電子文件“單套制”歸檔及管理的對策建議，為做好電子文件歸檔、管理提供理論參考，具有積極的現(xiàn)實指導(dǎo)意義。

關(guān)鍵詞：電子文件;單套制;歸檔;管理

概述

電子文件“單套制”是對于由電子設(shè)備生成的電子文件而言的一種管理模式，是在進(jìn)行歸檔時只保存電子檔案，而不再生成和保存紙質(zhì)檔案的歸檔和管理制度。2015年上海自貿(mào)試驗區(qū)保稅區(qū)管理局首次開展電子文件“單套制”試點成功。隨后，國家發(fā)銀行、珠海、青島等部門或地區(qū)陸續(xù)推行電子檔案“單套制”試點。2016年，國家檔案局發(fā)布《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》，明確提出“有條件的部門開展電子檔案‘單套制管理試點”。緊接著，《檔案法》修訂征求意見稿規(guī)定“符合國家電子檔案形成和管理規(guī)范要求的電子檔案具有與紙質(zhì)檔案同等的法律效力”，這也為電子檔案的合法性、有效性提供有力法律保障。

隨著計算機(jī)信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，以及辦公OA系統(tǒng)在日常辦文中的應(yīng)用，深刻地改變了傳統(tǒng)的檔案管理模式，電子文件“單套制”歸檔及管理改革要立足現(xiàn)實工作需要，把握電子文件“單套制”的規(guī)律和要求，了解改革的現(xiàn)實需要性，把握改革的現(xiàn)實可行性，結(jié)合新時期電子文件的特點和規(guī)律，切實推動電子文件的歸檔、管理和利用，為進(jìn)一步做好電子文件的歸檔、管理提供理論參考，具有積極的理論指導(dǎo)意義和現(xiàn)實應(yīng)用價值。

一、電子文件“單套制”內(nèi)涵及提出背景

1.內(nèi)涵

相對于“雙套制”而言，電子文件“單套制”是指經(jīng)由計算機(jī)等電子設(shè)備而生成的檔案，且僅以電子文件模式予以保存。電子文件“單套制”突破了傳統(tǒng)紙質(zhì)檔案收集、整理、歸檔的管理模式，利用計算機(jī)信息技術(shù)將電子文件管理嵌入至電子文件形成、辦理、收集、管理、利用的全生命周期?？梢?，電子文件“單套制”是“無紙化”辦公模式下電子文件收集、整理、歸檔的模式創(chuàng)新，強(qiáng)調(diào)的是電子文件歸檔保存狀態(tài)。而“單軌制”更多強(qiáng)調(diào)的是電子文件運行處理的階段性特點，涵蓋了“單套制”模式下的電子文件歸檔保存環(huán)節(jié)，對于“單套制”而言，“單軌制”管理模式更加深入、全面和高級，是“單套制”電子文件歸檔管理的前提和基礎(chǔ)。

2.背景

隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展，檔案管理理論研究的深入，以及提升政務(wù)工作效率的現(xiàn)實需要，電子文件“雙套制”管理已經(jīng)成為制約電子文件檔案管理的重要因素。尤其是在信息化技術(shù)應(yīng)用初期，信息產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不完善，信息技術(shù)落后，電子文件管理的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、真實性受到學(xué)界的擔(dān)憂。電子文件“雙套制”管理使文件歸檔管理存在重復(fù)性，造成巨大資源浪費。在此背景下，探索電子文件“單套制”管理成為時代發(fā)展趨勢，尤其是在信息技術(shù)的日臻成熟，《電子文件歸檔與電子檔案管理規(guī)范》《政務(wù)服務(wù)事項電子文件規(guī)范》《電子公文歸檔管理暫行辦法》等法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的頒布實施，為電子文件“單套制”管理提供了可靠保障。

二、電子文件“單套制”管理面臨的問題

1.理論與實踐銜接

隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展，以及辦公自動化和社會發(fā)展的線上需要，理論界對電子文件“單套制”管理進(jìn)行了深入探討，實踐中也有上海自貿(mào)試驗區(qū)等成功探索。但電子文件“單套制”管理中理論與實踐銜接方面還存在進(jìn)一步研究。由于理論與實踐尚處于摸索階段，理論研究的缺乏，導(dǎo)致實踐指導(dǎo)力度不夠。縱觀其他國家，美國、澳大利亞、英國、加拿大等已逐步試行了電子文件“單套制”管理，為我國的電子文件“單套制”管理提供了有益借鑒。

2.文件的法律效力

檔案具有憑證性特點，與紙質(zhì)檔案相比，電子文件“單套制”運行條件下迫切需要解決好法律效力問題。即，電子文件在法律層面的證明效力，或者說證據(jù)效力，不僅包括電子文件的證據(jù)資格方面，也包括電子文件的證據(jù)證明力的大小問題。所謂證明資格，就是指“單套制”條件下，電子文件在沒有紙質(zhì)檔案支撐下，作為事實或材料訴訟證據(jù)使用。雖然新修訂的《刑事訴訟法》《民事訴訟法》賦予了電子數(shù)據(jù)的證據(jù)證明力，但畢竟電子文件自身屬性及其與其他證明有著明顯不同，法律效力是迫切需要解決的問題。

3.真實與長期保存

“單套制”條件下亟待解決的問題還包括真實性和保存的長期性問題。這里的真實性，不僅包括電子文件形成過程的真實，也包括電子文件形成之后結(jié)果的真實。即電子文件從形成、保存、整理、利用等全生命周期的真實性，未被更改，始終保持電子文件全過程的原始狀態(tài)。但，恰恰是信息技術(shù)的應(yīng)用，使得電子文件存在虛擬性、易被篡改性和對信息設(shè)備軟件的高度依賴性，迫切需要破解其真實性問題。此外，電子文件產(chǎn)生的背景信息依賴于計算機(jī)、OA軟件等特殊介質(zhì)，隨著時間的推移，電子元數(shù)據(jù)保存的完整性值得深入研究。

三、電子文件“單套制”歸檔及管理必要性

1.管理流程分析

傳統(tǒng)檔案管理包括收集、整理、鑒定、保管、統(tǒng)計、檢索、編研、利用等主要業(yè)務(wù)管理流程。但在電子文件“單套制”歸檔與管理模式下，省去了電子文件下載、打印成紙質(zhì)文件，無須再按照傳統(tǒng)管理流程進(jìn)行重新收集、整理，省卻重復(fù)勞動，簡化歸檔流程及手續(xù)。

2.歸檔制度分析

電子文件“單套制”是針對針對計算機(jī)等電子設(shè)備所生成的電子文件，僅歸檔、保存其電子文件，而不再將電子文件生成和保存為紙質(zhì)檔案的一種新的檔案歸檔與管理模式?！峨娮庸臍w檔管理暫行辦法》《電子檔案移交與接收辦法》《電子文件歸檔與管理規(guī)范》均賦予了電子文件“單套制”歸檔和管理要求，是新時期電子檔案管理必然趨勢。

3.文檔一體分析

電子文件“單套制”管理與文檔一體化是一脈相承的，是文件生命周期理論與文件連續(xù)理論相結(jié)合的產(chǎn)物。從文檔一體化發(fā)展趨勢來看，電子文件“單套制”實現(xiàn)了從文件到檔案連續(xù)統(tǒng)一、前后銜接的管理過程，實現(xiàn)了電子文件格式、內(nèi)容、安全等同步管控。

四、電子文件“單套制”歸檔及管理可行性

1.技術(shù)制度保障

隨著信息化技術(shù)的應(yīng)用和發(fā)展，大數(shù)據(jù)、云計算、數(shù)據(jù)加密、數(shù)據(jù)簽名等信息技術(shù)和安全技術(shù)的應(yīng)用，為電子文件信息采集、存儲、檢索提供了有力技術(shù)支持和保障。此外，國家檔案局陸續(xù)頒布實施的《電子文件長期保存格式需求》（DA/T47-2009）、《基于XML 的電子文件封裝規(guī)范》（DA/T48-2009）、《電子文件歸檔光盤技術(shù)要求和應(yīng)用規(guī)范》（DA/T38-2008）等規(guī)章制度，為電子文件的“單套制”歸檔與管理工作明確了規(guī)范要求和標(biāo)準(zhǔn)。

2.經(jīng)濟(jì)效率可行

無紙化辦公的實行，極大地提高了工作效率。作為無紙化辦公的重要產(chǎn)物——電子文件的歸檔和管理，采取電子檔案歸檔與管理的“單套制”。實行電子文件歸檔與管理“單套制”，賦予電子檔案與紙質(zhì)檔案同等效率，不再強(qiáng)制要求必須將電子檔案打印制成紙質(zhì)檔案進(jìn)行歸檔與管理，減少了重復(fù)勞動，從源頭減少了紙質(zhì)檔案存儲的物理空間，無論是從經(jīng)濟(jì)還是從效率都具有顯著優(yōu)勢，都具有顯著的優(yōu)勢。

3.現(xiàn)實成功實踐

電子文件“單套制”歸檔與管理自改革、實施以來，各個行業(yè)及部門已逐漸摸索出一套成功經(jīng)驗。如上海自貿(mào)區(qū)管委會保稅區(qū)管理局率先成功實現(xiàn)電子檔案“單套制”改革;浙江省檔案局指出“電子文件在形成辦理階段”實行“單軌運行模式”;青島啤酒股份有限公司網(wǎng)簽合同、電子會計賬簿等10年期保管，電子文件采用“單套制”歸檔及管理。國開行助學(xué)貸款業(yè)務(wù)流程無紙化。等等。這些所取得的現(xiàn)實成功實踐，為電子檔案“單套制”歸檔、管理改革提供了豐富的實踐經(jīng)驗。

五、電子文件“單套制”歸檔及管理對策

1.提升“單套制”思想保障

新時期電子文件管理的一種新模式、新探索，“單套制”的推廣、應(yīng)用成功與否的關(guān)鍵，是要轉(zhuǎn)變思想認(rèn)識，將電子文件管理放在與紙質(zhì)文件同等重要的地位，使其與紙質(zhì)文件具有同等法律效力。為此，一是把電子文件視為主要公文形式。從電子文件生成、流轉(zhuǎn)、利用、歸檔、保存等全過程規(guī)范化操作;二是高度重視電子文件規(guī)范元數(shù)據(jù)。將電子文件系統(tǒng)中生成、流轉(zhuǎn)，并生成相應(yīng)的規(guī)范元數(shù)據(jù)，要高度重視元數(shù)據(jù)，將其作為電子檔案“單套制”的重要保障。三是注重電子文件真實性。積極利用電子簽名技術(shù)、時間戳技術(shù)等，為電子文件“單套制”管理提供可靠技術(shù)保障，確保電子文件信息安全、真實、有效。

總之，要在思想上實現(xiàn)四個轉(zhuǎn)變：電子文件管理模式從之前的“雙套制”管理向“單套制”管理轉(zhuǎn)變;電子文件管理從重“實體檔案”向重“知識管理”轉(zhuǎn)變;電子文件管理從重“信息管理”逐漸向重“系統(tǒng)管理”轉(zhuǎn)變;電子檔案人才保障從“單一型”向“復(fù)合型”人才轉(zhuǎn)變。

2.搭建“單套制”架構(gòu)保障

首先，完善前端業(yè)務(wù)系統(tǒng)。電子文件“單套制”管理需要預(yù)先建立可操作性強(qiáng)的公文前端業(yè)務(wù)處理系統(tǒng)。根據(jù)部門、行業(yè)電子文件管理特點，從頂層做好設(shè)計，對電子文件來源的各個應(yīng)用應(yīng)用系統(tǒng)進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，重點解決好電子文件流轉(zhuǎn)過程中紙質(zhì)文件介入、電子簽章效力等問題，將電子文件嵌入檔案管理全生命周期，實現(xiàn)電子文件同步辦理、同步歸檔。其次，夯實硬件服務(wù)系統(tǒng)。構(gòu)建基于計算機(jī)、輸入、存儲、輸出設(shè)備組成的客戶/服務(wù)器體系的多用戶網(wǎng)絡(luò)環(huán)境。再次，建立電子檔案管理系統(tǒng)。積極構(gòu)建“單套制”管理模式下的電子檔案管理系統(tǒng)、“單套制”電子檔案永久化系統(tǒng)和支撐“單套制”電子檔案信息支撐平臺。

總之，要從系統(tǒng)控制，確保電子文件“單套制”可信管理。切實完善電子政務(wù)系統(tǒng)中電子簽章、電子簽名、電子認(rèn)證技術(shù)的應(yīng)用，檔案行政管理部門要常態(tài)化做好電子文件歸檔種類、數(shù)量及質(zhì)量的技術(shù)監(jiān)控;綜合實施電子文件檢測、數(shù)字簽名、元數(shù)據(jù)采集等技術(shù)，努力推動跨部門、跨區(qū)域統(tǒng)一適用的電子文件管理網(wǎng)絡(luò)互信平臺和互認(rèn)軟件系統(tǒng)，實現(xiàn)電子文件檔案一體化管理。

3.筑牢“單套制”安全保障

電子文件真實性于否直接影響到“單套制”管理目標(biāo)的實現(xiàn)。計算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)條件下，電子文件的安全受到病毒、黑客等非傳統(tǒng)因素威脅，電子文件“單套制”管理要時刻堵塞電子檔案的漏洞。一要確保電子文件歸檔安全。根據(jù)文檔、圖片、視音頻等文件格式，確保電子文件收集歸檔的數(shù)據(jù)、存儲的軟硬件收集齊整。二要確保存儲介質(zhì)安全。電子文件信息存儲依賴于光盤、磁盤等介質(zhì)，要選擇優(yōu)質(zhì)高效的電子文件存儲環(huán)境，做好防磁、濕溫度控制，避免介質(zhì)劃、擦或觸摸介質(zhì)涂片;三要做好定期抽樣檢查。對于存儲電子文件的檔案信息進(jìn)行不定期機(jī)讀檢驗，必要時做好備份。四要提高網(wǎng)絡(luò)信息安全。積極應(yīng)用電子文件加載版權(quán)數(shù)字印技術(shù)，登錄系統(tǒng)設(shè)置相應(yīng)的身份認(rèn)證，可采用統(tǒng)一的電子檔案登錄認(rèn)證體系，為檔案管理者、普通第三方等不同主體分配不同登錄權(quán)限。此外，針對涉密等重要檔案信息，還需要采用加密技術(shù)和防火墻技術(shù)，定期進(jìn)行病毒查殺，確保數(shù)據(jù)安全。

4.加強(qiáng)“單套制”人才保障

電子文件“單套制”管理離不開信息技術(shù)的應(yīng)用，其安全保障也離不開先進(jìn)技術(shù)作為保障。因此，電子文件“單套制”管理條件下，離不開一支高素質(zhì)的復(fù)合型人才隊伍作為支持和保障。首先，思想上要高度重視電子文件“單套制”改革，增強(qiáng)責(zé)任意識、安全意識和信息網(wǎng)絡(luò)知識，注重電子文件信息化管理。其次，行為上要增強(qiáng)學(xué)習(xí)的主動性和積極性。要加強(qiáng)自我學(xué)習(xí)，優(yōu)化知識儲備結(jié)構(gòu)，既要掌握檔案學(xué)理論知識，更要注重信息化網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的學(xué)習(xí)和應(yīng)用，不斷提升自身的信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)應(yīng)用能力和水平。再次，檔案管理部門要加大檔案從業(yè)者的業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)，通過“請進(jìn)來”“走出去”的方式，為檔案從業(yè)者提升綜合業(yè)務(wù)素能搭建平臺。如，邀請信息技術(shù)專家來單位講授最新電子檔案業(yè)務(wù)知識;選送檔案業(yè)務(wù)骨干赴先進(jìn)地區(qū)參觀學(xué)習(xí)，尤其是已經(jīng)成功開展電子文件“單套制”管理的單位或部門，學(xué)習(xí)“單套制”管理模式，結(jié)合本單位或部門實際，消化吸收、為我所用。

結(jié)語

近年來，隨著檔案理論的深入研究，以及實踐領(lǐng)域的摸索，我國電子文件“單套制”改革取得了良好成就，進(jìn)一步開拓了檔案研究的領(lǐng)域，豐富了檔案實踐探索成果。尤其是隨著計算機(jī)信息技術(shù)在日常辦文中的應(yīng)用，深刻地改變了傳統(tǒng)的檔案管理模式，電子文件“單套制”歸檔及管理有其現(xiàn)實需要性和現(xiàn)實的可行性，要嚴(yán)格按照電子文件“單套制”的規(guī)律和要求，了解改革的現(xiàn)實需要性，把握改革的現(xiàn)實可行性，結(jié)合新時期電子文件的特點和規(guī)律，切實推動電子文件的歸檔、管理和利用，要嚴(yán)格按照“單套制”管理理念，深入研究“單套制”理念下電子文件的歸檔既管理，為做好電子文件歸檔、管理工作提供理論參考，具有積極的現(xiàn)實指導(dǎo)意義。

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（作者單位：遼寧省福利彩票發(fā)行中心）