跨區(qū)域綠色治理府際合作動力機(jī)制研究

王超奕

(中國政法大學(xué) 法學(xué)教育研究與評估中心，北京 100088)

近年來，跨區(qū)域環(huán)境污染事件屢有發(fā)生，由此引發(fā)的一系列社會問題，在聳動輿情的同時也阻礙了社會主義生態(tài)文明建設(shè)。針對跨區(qū)域環(huán)境污染問題，進(jìn)一步探討和推進(jìn)跨區(qū)域綠色治理府際合作成為了相關(guān)行政部門和學(xué)術(shù)界的共識。府際合作即政府間的合作，主要是指地方政府間的橫向、縱向合作關(guān)系，以及政府內(nèi)部各部門間的權(quán)力分工關(guān)系。實踐中，跨區(qū)域綠色治理府際合作的效果并不盡如人意，總體上仍處于“低水平、低層次”協(xié)同的狀況，而“一個社會只有當(dāng)它擁有較為適度的社會動力的時候，它才能保持其持續(xù)、穩(wěn)定的發(fā)展趨勢”。(1)鄭杭生：《社會學(xué)概論新修》，中國人民大學(xué)出版社2003年版，第38頁。因此，構(gòu)建科學(xué)有效的府際合作動力機(jī)制成為跨區(qū)域綠色治理的重要命題。本文擬通過構(gòu)建跨區(qū)域綠色治理府際合作動力機(jī)制模型，檢視府際合作動力機(jī)制運行過程中存在的問題及深層次原因，并提出相應(yīng)的對策建議，以期對跨區(qū)域綠色治理理論與實踐有所助益。

一、跨區(qū)域綠色治理府際合作動力機(jī)制的構(gòu)建

圖1 跨區(qū)域綠色治理府際合作動力機(jī)制模型

社會運行動力機(jī)制是社會運行機(jī)制有效、健康、持續(xù)運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵要素，包括動力主體、動力受體、動力傳導(dǎo)媒介等外圍結(jié)構(gòu)和動力源、動力方向、動力貯存體、社會行動等內(nèi)核結(jié)構(gòu)，而運行過程則包含了動力源開發(fā)、動力轉(zhuǎn)化、動力分配、動力反饋等諸多環(huán)節(jié)。具體到跨區(qū)域綠色治理府際合作，相關(guān)的利益主體則較為復(fù)雜，主要有各級地方政府及上級政府、企業(yè)組織、社會公眾、生態(tài)環(huán)保社會組織、新聞媒體、政策咨詢專家等。提高綠色治理能力，構(gòu)建區(qū)域生態(tài)文明環(huán)境，需要府際合作動力機(jī)制基于區(qū)域內(nèi)相關(guān)利益主體的利益訴求，形成具有引力、壓力、推力、阻力等動力機(jī)制的合作場域。引力、壓力、推力從屬于正作用力，阻力則從屬于反作用力。通過正作用力與反作用力的相互影響、相互作用最后形成府際合作的合成動力，并決定府際合作的方向和效果(圖1)。

圖1展示了跨區(qū)域綠色治理府際合作動力機(jī)制所涵蓋的四個力場：其一，引力。引力是指區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)之間存在共同的利益基礎(chǔ)，各地方政府間進(jìn)行綠色治理合作的收益將大于不合作狀態(tài)下的收益。所以說，引力是跨區(qū)域綠色治理府際合作的原初、內(nèi)部驅(qū)動力，在動力體系中處于首要地位。其二，推力。推力是指促進(jìn)跨區(qū)域綠色治理府際合作的外部積極性環(huán)境，起著合作催化劑的作用。一是制度導(dǎo)向推動力。中央政府或上級政府是否出臺了或何種力度上出臺了跨區(qū)域綠色治理府際合作的政策法律法規(guī)，將會給實踐帶來極大的導(dǎo)向作用；二是組織發(fā)展推動力。隨著治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)，綠色治理主體突破了地方政府單一主體而實現(xiàn)主體多元化，企業(yè)、非政府組織等的參與、各要素的自由流動、社會力量發(fā)揮程度的大小都會影響行政區(qū)壁壘的存廢；三是典型經(jīng)驗推動力。國內(nèi)外有關(guān)跨區(qū)域綠色治理所形成的典型經(jīng)驗將為實踐地的具體探索提供示范作用。其三，壓力。壓力存在于跨區(qū)域綠色治理府際合作外部，它能使區(qū)域內(nèi)各地方政府產(chǎn)生“不得不為”的緊迫感和約束力，從而實現(xiàn)壓力向動力的轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，我國跨區(qū)域綠色治理府際合作的壓力主要來自兩方面：一方面來自政治與行政系統(tǒng)的壓力。中央政府或上級政府基于執(zhí)政根本宗旨或重大事件而生成的環(huán)境治理的政治意志、服務(wù)型政府與績效型政府建設(shè)的要求、官員晉升的政治訴求等，會對區(qū)域內(nèi)各地方政府的綠色治理意愿及實際行為產(chǎn)生或多或少的影響，在我國政治體制下有些影響甚至是決定性的；另一方面來自外部系統(tǒng)的壓力。社會公眾對于良好生態(tài)環(huán)境的期待、新聞媒體對環(huán)境治理的監(jiān)督、國外各政治勢力對中國環(huán)境質(zhì)量的關(guān)注等，交互產(chǎn)生作用形成強(qiáng)大的輿論壓力，從而推動地方政府走向“合作的聯(lián)邦主義”。(2)孫柏英：《當(dāng)代地方治理——面向21世紀(jì)的挑戰(zhàn)》，中國人民大學(xué)出版社2004年版，第64-72頁。其四，阻力。阻力是動力機(jī)制形成的消極性力量，對合作起著制約作用，主要體現(xiàn)為各地方政府利益獨立并漸而形成的內(nèi)生理念阻力，以及影響府際合作的體制、機(jī)制、技術(shù)等外部阻力。在跨區(qū)域綠色治理府際合作場域中，引力、推力、壓力、阻力等四種力相互影響、相互作用，進(jìn)而耦合成為場力，影響著合作的方向、進(jìn)度和深度。

二、跨區(qū)域綠色治理府際合作動力機(jī)制運行中存在的問題

(一)引力有限：跨區(qū)域綠色治理府際合作意愿與能力存在差異

跨區(qū)域綠色治理府際合作的目的在于推動綠色治理體系和治理能力現(xiàn)代化，解決區(qū)域公共生態(tài)環(huán)境問題，使得區(qū)域各地共同享受綠色治理的益處，實現(xiàn)善治。然而實踐中，跨區(qū)域各行政區(qū)之間經(jīng)濟(jì)、政治等資源稟賦存在各種差距，導(dǎo)致府際合作意愿與能力存在差異。具體來說，一是跨區(qū)域綠色治理府際合作意愿存在差異，造成引力不足?，F(xiàn)實中，生態(tài)環(huán)境問題突出的行政區(qū)，或者存在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距，或者存在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的差異，或者各種因素兼有。在此背景下，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的行政區(qū)往往占據(jù)區(qū)域內(nèi)資金、技術(shù)、人才等資源競爭的優(yōu)勢地位，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)通常也處于產(chǎn)業(yè)鏈高端位置，污染物排放較少，污染治理任務(wù)較輕、環(huán)境治理壓力較小。但是，區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)相對落后的地區(qū)往往擔(dān)負(fù)著生產(chǎn)要素提供者的角色，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)處于產(chǎn)業(yè)鏈低端位置，污染物排放較多，污染治理任務(wù)艱巨且緊迫性強(qiáng)。從而環(huán)境治理壓力小的地區(qū)府際合作意愿不強(qiáng)，反之則較強(qiáng)。由此，跨區(qū)域綠色治理府際合作的意愿存在“理性”差異。二是跨區(qū)域綠色治理府際合作能力存在差異。事實上，地方政府的財力、行政地位都對綠色治理府際合作能力產(chǎn)生影響。從財力角度看，當(dāng)前我國跨區(qū)域合作大致分為“強(qiáng)-強(qiáng)”“強(qiáng)-強(qiáng)-弱”“強(qiáng)-弱”三種類型。(3)龍朝雙、王小增：《我國地方政府間合作動力機(jī)制研究》，《中國行政管理》2007年第6期。區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)政府的財力差異，在很大程度上影響府際間的合作意愿。通常情況下，財力相對落后的地區(qū)在污染治理過程中往往不愿主動安排財政支出或寄希望于毗鄰發(fā)達(dá)地區(qū)的財政補償，而財力相對殷實的地區(qū)基于進(jìn)一步提高本地整體生活質(zhì)量等多方面的考慮，府際合作綠色治理意愿并不強(qiáng)，盡管愿意提供綠色治理費用，但支付額度非常有限。從行政地位看，區(qū)域內(nèi)行政地位的差別也對府際合作綠色治理能力產(chǎn)生重要影響。以京津冀地區(qū)為例，北京市、天津市為直轄市，其主要負(fù)責(zé)人均為中央政治局委員，而河北省主要負(fù)責(zé)人為正省級干部、中央委員會委員。行政地位、權(quán)力層級的差異，直接影響三地在跨區(qū)域綠色治理府際合作中的話語權(quán)及其資源獲取權(quán)，影響府際合作的能力。(4)魏進(jìn)平、劉鑫洋：《京津冀協(xié)同發(fā)展的歷程回顧、現(xiàn)實困境與突破路徑》，《南開學(xué)報(哲社版)》2015年第1期。其他地域、其他行政層級的跨區(qū)域綠色治理府際合作同樣存在此類問題，只是程度不同而已?？梢姡鐓^(qū)域綠色治理府際合作中，各地方政府既要考慮成本收益的“理性抉擇”，又要顧及由財力、行政地位而形成的治理能力的差異。二者交互影響削弱了跨區(qū)域綠色治理府際合作的相互引力。

(二)推力不足：制度導(dǎo)向不充分，組織發(fā)展滯后，經(jīng)驗本土化吸收不足

其一，制度導(dǎo)向不充分。制度供給的數(shù)量、質(zhì)量對跨區(qū)域綠色治理府際合作實踐起著重要的導(dǎo)向作用。但是，現(xiàn)階段這方面的情況并不樂觀：一是制度供給主體碎片化。例如，國家生態(tài)環(huán)境部是環(huán)境治理名義上的“統(tǒng)一監(jiān)督管理”部門，但實際上其權(quán)力高度碎片化，相關(guān)權(quán)力還散布于國家發(fā)改委、交通、林業(yè)、礦產(chǎn)、水利、財政等部門。而且，生態(tài)環(huán)境部與這些分管部門法律地位平等，必須依照法律規(guī)定的權(quán)限進(jìn)行監(jiān)督管理，超出權(quán)限范圍就是違法。從而政出多門、政策重疊并且造成協(xié)調(diào)與被協(xié)調(diào)的矛盾，制度供給主體嚴(yán)重碎片化，導(dǎo)致推力受限。二是制度形式缺乏剛性。跨區(qū)域綠色治理府際合作制度的供給形式多以領(lǐng)導(dǎo)講話、行政命令等形式出現(xiàn)，法律法規(guī)形式較少，規(guī)范性與剛性約束力不足，政策效能和持續(xù)作用有限。三是制度內(nèi)容缺乏可操作性?？鐓^(qū)域綠色治理府際合作的相關(guān)制度多數(shù)處于協(xié)作、倡導(dǎo)、動員、規(guī)劃等階段，而對于深層次問題，如府際責(zé)任分擔(dān)等實質(zhì)問題則“猶抱琵琶半遮面”，顧左右而言他。政策文本的可操作性、針對性較差，只能寄希望于地方政府間的“不斷”探索，制度效能不高。

其二，組織發(fā)展滯后。企業(yè)組織、非政府組織在跨區(qū)域綠色治理府際合作中擔(dān)當(dāng)著新生外部推力的作用。但是，這兩類組織的發(fā)展尚處于初期階段：一是企業(yè)組織的問題?？鐓^(qū)域綠色治理府際合作的探索及政府公共服務(wù)外包化趨勢為綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來了巨大商機(jī)，但現(xiàn)階段我國此類企業(yè)多數(shù)處于發(fā)展的初期階段，大都存在人才短缺、技術(shù)研發(fā)能力不足、財務(wù)制度不規(guī)范、融資貸款困難、政府扶持力度不到位等問題，再加上跨區(qū)域綠色治理項目往往覆蓋面廣、跨度大，使得企業(yè)組織作用很難發(fā)揮。在綠色治理方面加強(qiáng)政府、產(chǎn)業(yè)、金融體系之間的合作，將成為綠色環(huán)保企業(yè)組織發(fā)展的關(guān)鍵。二是非政府組織的問題。非政府組織遵循志愿機(jī)制而成立，符合人們“自主、自立”的心理需求，結(jié)構(gòu)彈性設(shè)置、手段靈活多樣、包容性比較強(qiáng)，是公共政策和制度建設(shè)的主體之一，同時具有非營利性和公益性，與服務(wù)對象沒有利益沖突等，這些優(yōu)點使其成為政府提供區(qū)域公共產(chǎn)品和服務(wù)的最佳合作伙伴。然而，由于非政府組織財力不足且資金汲取能力差、志愿失靈、公信力不足等自身缺陷及政府態(tài)度問題，使得綠色治理類非政府組織的活力也難以充分發(fā)揮，如區(qū)域間同類型組織人才、信息等共享機(jī)制未能充分整合和建立，而大型跨界的非政府組織數(shù)量偏少，缺乏牢固的伙伴關(guān)系等。可見，企業(yè)組織、非政府組織等組織資源在跨區(qū)域綠色治理府際合作中的潛力作用不能充分挖掘和利用，直接影響推力效能。

其三，經(jīng)驗本土化吸收不足。國外跨區(qū)域綠色治理府際合作的成功經(jīng)驗可以為我國實踐提供借鑒，但這并不意味著要照搬照抄。在學(xué)習(xí)借鑒過程中，我們要立足基本國情和地方實際，要考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會成熟程度、歷史文化傳統(tǒng)、政治體制機(jī)制、區(qū)域地理位置等一系列問題，將成功經(jīng)驗轉(zhuǎn)化為接地氣的本土體驗，避免落入“拿來主義”的窠臼。在學(xué)習(xí)借鑒國內(nèi)典型示范區(qū)的經(jīng)驗也要充分考慮區(qū)域資源稟賦差異。如果忽視客觀存在的差異，照搬照抄他人的經(jīng)驗，不注意經(jīng)驗的本土化轉(zhuǎn)化和吸收，同樣也會削弱推力效能。

(三)壓力失衡：政治與行政系統(tǒng)內(nèi)部剛性壓力較強(qiáng)與柔性壓力式微，缺乏外部壓力

其一，政治與行政系統(tǒng)內(nèi)部剛性壓力較強(qiáng)。在跨區(qū)域綠色治理譜系中，縱向府際關(guān)系協(xié)調(diào)具有重要作用。在綠色治理項目中，中國的公共政策執(zhí)行模式通常呈現(xiàn)出“層級加壓+重點主抓型”體制架構(gòu)、自上而下政策執(zhí)行過程、“恰當(dāng)?shù)恼?高層的決心”等特征。(5)薛立強(qiáng)、楊書文：《論中國政策執(zhí)行模式的特征》，《公共管理學(xué)報》(哲社版)2011年第10期。這種剛性壓力控制在一定范圍內(nèi)能激發(fā)府際合作的動力，而超出一定的邊際則會抑制其張力，則容易產(chǎn)生政策執(zhí)行偏差行為，阻礙府際合作的進(jìn)程。

其二，政治與行政系統(tǒng)內(nèi)部柔性壓力式微。相對于自上而下的“政治任務(wù)”，官員自下而上的“晉升訴求”則構(gòu)成其柔性壓力。在“經(jīng)濟(jì)中心主義”指揮棒下，政績考核的側(cè)重點落在了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的績效上。即便國家實行了主體功能區(qū)戰(zhàn)略，實行有區(qū)分的政績考核，但除卻國家級生態(tài)功能區(qū)這種生態(tài)紅線區(qū)域，其他地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中仍然難以擺正生態(tài)環(huán)保與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系。生態(tài)環(huán)保是一項長期行為，見效緩慢，在任期制政治邏輯下，更容易促生“屆別機(jī)會主義”行為，促使地方官員在任期內(nèi)大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)而不考慮當(dāng)?shù)氐拈L遠(yuǎn)發(fā)展。在這種政績考核體系之下，在跨區(qū)域府際合作中也往往熱衷于能立竿見影的經(jīng)濟(jì)合作，對綠色治理合作普遍熱情不高，更避免成為區(qū)域綠色治理的“帶頭人”?？梢?，有失全面的政績考核體系對府際合作動力機(jī)制產(chǎn)生了負(fù)向作用。

其三，政治與行政系統(tǒng)缺乏外部壓力。隨著人民生活水平和環(huán)保意識的不斷提高，越來越多的社會公眾和新聞媒體開始關(guān)注綠色治理，專業(yè)水準(zhǔn)也愈來愈高。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，這兩股力量的介入有力地推動了國家綠色治理事業(yè)的發(fā)展。然而，這種積極的影響力常常是通過環(huán)境群體性事件及網(wǎng)絡(luò)平臺的社會放大效應(yīng)等非政治體系內(nèi)方式得以實現(xiàn)，會對社會秩序產(chǎn)生一定沖擊，卻是不可持續(xù)的。主要體現(xiàn)在：一是利益訴求差異大。資本邏輯和綠色邏輯具有內(nèi)在沖突性，綠色治理在帶來生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改進(jìn)的同時，也不可避免地會對部分利益相關(guān)者的利益造成損失，這種對社會體系產(chǎn)生一定范圍內(nèi)的連鎖反應(yīng)，會在群體間產(chǎn)生“支持”“反對”“矛盾”等多種利益訴求和政治態(tài)度，缺乏強(qiáng)大而一致的外在壓力。二是公民政治參與渠道不暢通?，F(xiàn)階段跨區(qū)域綠色治理府際合作實踐處于初期階段，參與主體局限在各級政府，轄區(qū)內(nèi)公眾難以對綠色治理合作政策的制定產(chǎn)生直接、有效的影響，難以對綠色治理合作政策的執(zhí)行起到持續(xù)、有力的監(jiān)督。此外，對于國外對我國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和綠色治理實踐的關(guān)注，部分地方官員簡單的認(rèn)為其威脅國家安全，因此采取“漠視”“反對”“屏蔽”等消極應(yīng)對行為，使得本應(yīng)理性看待和利用的國際輿論壓力效能銳減。

(四)阻力增大：利益獨立化造就“理性經(jīng)濟(jì)人”

隨著1994年分稅制等一系列制度化分權(quán)措施的實施，地方政府能夠控制的資源主要取決于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方政府利益不斷趨于獨立化。在這種背景下，地方政府愈發(fā)成為“理性經(jīng)濟(jì)人”，施政行為往往以本地利益為出發(fā)點，以本地利益最大化為最終目標(biāo)?！袄硇越?jīng)濟(jì)人”造成跨區(qū)域綠色治理府際合作阻力增大，主要體現(xiàn)在：一方面區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展失序從根本上瓦解跨區(qū)域綠色治理府際合作的基礎(chǔ)。通常情況下，區(qū)域經(jīng)濟(jì)上的默契是跨區(qū)域綠色治理府際合作的基礎(chǔ)。而經(jīng)濟(jì)上的地方保護(hù)主義行為，一味地算計本地區(qū)的成本與收益，與國家整體利益、長遠(yuǎn)利益相違背，是一種功利化的短視行為。在地方保護(hù)觀念盛行、利益獨立化背景下，各地極易滋生經(jīng)濟(jì)上的惡性競爭，造成經(jīng)濟(jì)資源的浪費和行政資源的內(nèi)耗。而指望謀求地方利益最大化的“理性經(jīng)濟(jì)人”以其財力進(jìn)行跨區(qū)域綠色治理府際合作，則無異于與虎謀皮。另一方面，地方政府在處理各種關(guān)系時的“理性”行為，也阻礙跨區(qū)域綠色治理府際合作的形成。在處理與上級政府關(guān)系時，通常各地方政府慣于秉承“在滿足自身利益最大化的限度內(nèi)理解和貫徹上級要求實施的制度規(guī)則”原則，所謂的“上有政策、下有對策”。并且“附加式政策執(zhí)行”“替代性政策執(zhí)行”“觀望式政策執(zhí)行”“殘缺式政策執(zhí)行”等現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)；(6)余敏江：《論城市生態(tài)象征性治理的形成機(jī)理》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(社科版)》2011年第3期。在處理與區(qū)域內(nèi)其他地方政府關(guān)系時，這種行政理念又經(jīng)常導(dǎo)致防御性措施和消極性行政行為，從而對跨區(qū)域綠色治理府際合作產(chǎn)生直接的阻礙。

三、跨區(qū)域綠色治理府際合作動力機(jī)制存在問題探究

(一)區(qū)域間利益補償機(jī)制缺失

利益補償機(jī)制是跨區(qū)域綠色治理府際合作中的一個制度安排，以平等共擔(dān)共享為原則，通過利益分配的手段來調(diào)節(jié)各地方政府間的關(guān)系，是跨區(qū)域綠色治理府際合作能夠維持和強(qiáng)化的基礎(chǔ)。倘若缺乏公平合理的區(qū)域間利益補償機(jī)制，又不能科學(xué)厘定府際間責(zé)任分擔(dān)以及通過具體操作機(jī)制予以落實，最終的結(jié)果可能是治理效益實現(xiàn)了區(qū)域共享，但治理的全部或主要成本由區(qū)域內(nèi)治理任務(wù)較重的地方政府承擔(dān)，從而挫傷府際合作的積極性。事實上，這種“誰污染誰治理”原則雖簡單易行，但卻具有較大的片面性。主要體現(xiàn)在三個方面，即區(qū)域內(nèi)各地產(chǎn)業(yè)分工體系的形成存在非市場因素的推動；區(qū)域內(nèi)相對落后地區(qū)面臨著較大的減排壓力，衍生一系列負(fù)面問題；區(qū)域間貿(mào)易行為的發(fā)生使得產(chǎn)品生產(chǎn)者與產(chǎn)品消費者不一致，事實上產(chǎn)生了污染轉(zhuǎn)嫁行為?，F(xiàn)階段，區(qū)域間的利益補償機(jī)制不能充分體現(xiàn)區(qū)域間的差異、不能準(zhǔn)確核定各地所應(yīng)承擔(dān)的真實責(zé)任，處于初期試點摸索階段，還不能協(xié)調(diào)以上潛在不公平問題。在這種背景下，地方政府的治理行為容易失范，污染所在地政府不愿意主動采取措施推進(jìn)綠色治理的進(jìn)程，傾向于消極應(yīng)對，以防止自身利益的無限度流失，最終造成跨區(qū)域綠色治理府際合作引力衰減。

(二)權(quán)力結(jié)構(gòu)的人格化現(xiàn)象嚴(yán)重

馬克斯·韋伯將政治權(quán)力分為法理型、傳統(tǒng)型和克里斯瑪型三種權(quán)力統(tǒng)治類型。其中，克里斯瑪型權(quán)力統(tǒng)治具有典型的權(quán)力人格化特征，其權(quán)力邏輯在于對克里斯瑪亦即超凡魅力領(lǐng)袖的情緒化服從和效忠。依據(jù)這一理論，造成跨區(qū)域綠色治理府際合作推力不足的重要原因，或許在于相關(guān)正式制度不健全或權(quán)力結(jié)構(gòu)人格化現(xiàn)象嚴(yán)重。通過觀察可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行的區(qū)域正式制度僅是“明確了各級政府在其轄區(qū)內(nèi)的事務(wù)管理權(quán)限及上級機(jī)關(guān)在跨轄區(qū)事務(wù)的角色，很少涉及區(qū)域、地方政府間的合作問題?！?7)裴澤慶：《黨內(nèi)民主：人格化權(quán)力結(jié)構(gòu)視角下的決策功能釋放》，《中共四川省委黨校學(xué)報》2008年第11期。而為數(shù)不多的府際合作機(jī)制也不甚成熟。正式制度的缺乏為權(quán)力結(jié)構(gòu)的人格化提供了較大的空間，導(dǎo)致各地跨區(qū)域綠色治理府際合作的推力更多的來自于地方“一把手”的口頭承諾和協(xié)議。事實上，“一把手”模式的權(quán)力結(jié)構(gòu)常常受個人意志所左右，穩(wěn)定性不足，一旦發(fā)生領(lǐng)導(dǎo)人“一把手”的變更便極有可能引起任職內(nèi)所構(gòu)建的府際合作停滯。如果“一把手”不受既有規(guī)則、程序、慣例的約束，在合作執(zhí)行中因為缺乏有力的監(jiān)督而置府際合作機(jī)制流于形式。除卻正式制度不健全的原因之外，中國社會傳統(tǒng)政治文化也是這種權(quán)力結(jié)構(gòu)人格化現(xiàn)象的溫床。在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下，權(quán)力結(jié)構(gòu)人格化的空間應(yīng)當(dāng)予以壓縮。

(三)理性官僚制的制約羈絆

跨區(qū)域綠色治理府際合作的壓力失衡離不開理性官僚制的制約羈絆。理性官僚制具有雙重性質(zhì)，既是一種依據(jù)職能和職位對權(quán)力進(jìn)行分工和分層的組織體系，同時也是一種以固定規(guī)則為準(zhǔn)則的管理方式。在跨區(qū)域綠色治理府際合作領(lǐng)域中，理性官僚制也存在不容忽視的問題。一方面異化政治與行政系統(tǒng)內(nèi)部壓力?？鐓^(qū)域綠色治理府際合作多是在中央政府或上級政府授意下的被動治理，強(qiáng)調(diào)上級政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、絕對命令和下級政府絕對服從、絕對執(zhí)行。這種自上而下的管理模式雖然節(jié)約了地方政府間的交易成本，并取得了一定的成效，但也忽視并事實上壓抑了地方政府的利益訴求與創(chuàng)造性。在官員晉升邏輯下，地方政府由于對等級制權(quán)力的尊崇，在跨區(qū)域綠色治理中常常表現(xiàn)為應(yīng)急式治理而非源頭式治理，跨區(qū)域綠色治理府際合作的實踐也就難以常態(tài)化。另一方面，排除政治與行政系統(tǒng)外部壓力。理性官僚制中權(quán)力往往自成體系，具有天然的封閉性，不善于聯(lián)系與利用外部各種組織資源。雖然服務(wù)型政府理念已經(jīng)成為新發(fā)展執(zhí)政理念，但新理念的達(dá)成卻并非一蹴而就，現(xiàn)實中還有很長的路要走。另外，外部綠色環(huán)保企業(yè)組織和非政府組織發(fā)展遲緩，使得自外而內(nèi)的嵌入效果不明顯，兩股力量未能有效地轉(zhuǎn)化為跨區(qū)域綠色治理府際合作治理的動力。

(四)府際利益整合與互信機(jī)制遠(yuǎn)未達(dá)成

跨區(qū)域綠色治理府際合作阻力偏大的重要原因之一，在于區(qū)域內(nèi)各地方政府間未能形成有效的利益整合與互信機(jī)制。在綠色治理府際合作過程中，利益整合機(jī)制與互信機(jī)制是相互聯(lián)系、相互促進(jìn)的。在利益整合機(jī)制的達(dá)成階段，尤其是前期對各方利益訴求的調(diào)查、協(xié)商談判階段，缺乏必要的互信機(jī)制是無法實現(xiàn)的，在中后期府際合作的實施階段，同樣需要府際互信機(jī)制的保駕護(hù)航。所以說，互信機(jī)制的生成和增強(qiáng)離不開區(qū)域內(nèi)各地方政府間的合作。府際利益整合與互信機(jī)制的缺失對跨區(qū)域綠色治理府際合作的阻力主要體現(xiàn)在：(8)楊龍、楊杰：《中國府際合作中的信任》，《理論探討》2015年第6期。一是對合作積極性的影響。沒有利益整合與互信機(jī)制，區(qū)域內(nèi)各地方政府會囿于自身的“理性經(jīng)濟(jì)人”角色，精確算計成本收益，參與府際合作的積極性和主動性不高，更傾向于采取觀望的態(tài)度，并且不愿意主動承擔(dān)治理的責(zé)任；二是對合作投入的影響。沒有利益整合與互信機(jī)制，將使業(yè)已建立起來的綠色治理府際合作探索機(jī)制受損，因為各方行為充滿確定性，無法得到合作治理的穩(wěn)定預(yù)期，因此在合作時所愿意投入的資金、人才等資源就會從嚴(yán)控制；三是對合作成本的影響。沒有利益整合與互信機(jī)制，各方合作意愿的達(dá)成、管理、監(jiān)督等都要經(jīng)過多輪談判、多次交涉，從而推高了交易成本。

四、跨區(qū)域綠色治理府際合作動力機(jī)制的優(yōu)化

(一)增強(qiáng)引力：推進(jìn)協(xié)同平等權(quán)力，搭建利益共享機(jī)制

其一，推進(jìn)協(xié)同平等權(quán)力?？鐓^(qū)域綠色治理府際合作機(jī)制引力的提升，需要樹立府際全面戰(zhàn)略合作新理念。府際合作的基礎(chǔ)在于公平對等、合作的效率在于協(xié)同協(xié)作。跨區(qū)域綠色治理旨在通過多方的參與和互動來解決跨行政區(qū)的生態(tài)環(huán)境問題，因此必須改變“各自為政”式的行政區(qū)劃和行政管理模式，構(gòu)建共建共享的利益伙伴關(guān)系?，F(xiàn)實中，各行政區(qū)之間行政地位存在差異，以及由此造成的直接、間接的消極影響，都需要通過利益伙伴關(guān)系予以解決。在各地區(qū)行政地位既定不可更改的情況下，可以采取有針對性的、漸進(jìn)式的改進(jìn)策略，僅調(diào)整影響跨區(qū)域綠色治理府際合作的非對等關(guān)系，實現(xiàn)法律意義上的權(quán)力無差別，確保各地能夠以對等的法律地位進(jìn)行合作協(xié)同。

其二，搭建利益共享機(jī)制。增強(qiáng)跨區(qū)域綠色治理府際合作引力，關(guān)鍵在于通過搭建區(qū)域內(nèi)各地方政府利益共享機(jī)制，形成環(huán)境利益共同體，杜絕利益單向流動和搭便車行為。在設(shè)置跨區(qū)域綠色治理府際合作目標(biāo)時，要注意把握好尺度。目標(biāo)不宜過高，否則實踐中容易挫傷未達(dá)標(biāo)主體的合作熱情；目標(biāo)也不宜過低，否則無法激發(fā)各主體綠色治理初始投入的積極性。對預(yù)期目標(biāo)的制定，應(yīng)當(dāng)遵循綠色治理的科學(xué)規(guī)律，尊重專業(yè)技術(shù)人員的建議。跨區(qū)域綠色治理是一項長期的工程，可以選擇緊迫的、易于見效的項目為突破口，逐漸激發(fā)各合作主體的熱情，培養(yǎng)各合作主體的彼此信任。

(二)加大推力：改善制度環(huán)境，發(fā)展非政府組織

首先，改善制度環(huán)境。一方面建立健全跨區(qū)域綠色治理府際合作相關(guān)法律法規(guī)。當(dāng)前跨區(qū)域綠色治理府際合作領(lǐng)域，非正式制度發(fā)揮了較大的推動作用，而正式制度的供給略顯不足，既有的法規(guī)條文多限于原則性規(guī)定，可操作性較差。因此，建議制定從中央到地方各層級的跨區(qū)域綠色治理府際合作的專項法規(guī)，界定協(xié)同治理主體的治理資格與地位、目標(biāo)、責(zé)任、運行原則與機(jī)制、具體方式方法等，使得各地方政府有規(guī)可循、有法可依。另一方面，建立跨區(qū)域綠色治理府際合作的實體協(xié)同機(jī)構(gòu)。缺乏合作實體機(jī)構(gòu)的合作，在實踐中常常流于形式。為此，可以配合跨區(qū)域綠色治理府際合作法規(guī)的出臺，設(shè)立專職執(zhí)行機(jī)構(gòu)，由地方財政出資，根據(jù)實際需要安排專職人員、辦公場所、辦公設(shè)備，發(fā)揮其實質(zhì)性作用。

其次，發(fā)展非政府組織。非政府組織是推動政府公共服務(wù)社會化的重要合作伙伴，在體制外起著獨特的作用。提高環(huán)保類非政府組織在跨區(qū)域綠色治理中的作用，需要政府進(jìn)一步取消影響環(huán)保類非政府組織發(fā)展的障礙，嚴(yán)格落實2013年《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》規(guī)定，放寬行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類和城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會團(tuán)體登記條件；簡化社會團(tuán)體變更、注銷登記流程；允許社會團(tuán)體跨區(qū)域活動，同時積極為不同區(qū)域的環(huán)保類非政府組織創(chuàng)造交流互動的平臺；提供環(huán)保類非政府組織孵化的平臺；理性看待在華的境外非政府組織，在保證國家經(jīng)濟(jì)安全的情況下借鑒和發(fā)揮他們治理經(jīng)驗。充分發(fā)揮非政府組織的利益表達(dá)、政策執(zhí)行和社會監(jiān)督作用。

(三)調(diào)整壓力：調(diào)整內(nèi)部既有壓力，變外部壓力為動力

第一，調(diào)整內(nèi)部既有壓力。一方面調(diào)整行政剛性壓力。面對行政剛性壓力過強(qiáng)的弊癥，需要適度調(diào)節(jié)減壓，以制度化執(zhí)行代替政治性執(zhí)行。在上級政府介入問題上，需要綜合考慮其影響因素，恰當(dāng)選擇縱向權(quán)力介入的時機(jī)、程度、方式，實現(xiàn)與橫向府際關(guān)系協(xié)調(diào)有機(jī)結(jié)合，從而提高跨區(qū)域環(huán)境治理合作績效。(9)邢華：《我國區(qū)域合作治理困境與縱向嵌入式治理機(jī)制選擇》，《政治學(xué)研究》2014年第5期。另一方面，調(diào)整績效考核壓力。建議在目前績效考核體系基礎(chǔ)上，增加與階段性任務(wù)、長期性任務(wù)相匹配的跨區(qū)域綠色治理府際合作績效方面的指標(biāo)。通過這種方式，增加地方政府官員考核晉升壓力，促使其摒除權(quán)宜合作行為，走向積極性、實質(zhì)性的合作協(xié)同。

第二，變外部壓力為動力?！胺?wù)型政府”“開放型政府”“陽光型政府”等行政倫理和建設(shè)實踐是對理性官僚制缺陷的有益改進(jìn)。在此理念下，積極吸納社會公眾的參與應(yīng)當(dāng)成為跨區(qū)域綠色治理府際合作的常態(tài)和動力。要充分認(rèn)識到社會公眾在跨區(qū)域綠色治理的政策制定、執(zhí)行監(jiān)督等過程中所起的積極作用，這種積極作用對于地方政府既是壓力也是動力。當(dāng)然，要維護(hù)社會公眾參與治理的言路渠道，既要落實和拓展座談會、聽證會、信訪等體制內(nèi)的參與渠道，也要密切關(guān)注網(wǎng)絡(luò)、微信等自媒體工具上的相關(guān)輿情并給予積極回應(yīng)。

(四)消除阻力：樹立協(xié)同合作理念，克服府際合作壁壘

加強(qiáng)府際合作是解決跨區(qū)域綠色治理困境的有效路徑。然而，行政區(qū)“理性經(jīng)濟(jì)人”角色容易使各地方政府以自我為中心，盲目排外，為跨區(qū)域綠色治理府際合作筑起行政壁壘，阻礙環(huán)境治理的合作進(jìn)程。在新發(fā)展理念下，要充分發(fā)揮思想政治教育的作用，做到顯性教育引導(dǎo)，寓教于行、寓教于境、寓教于情、寓教于管相結(jié)合，積極培育協(xié)同合作理念，轉(zhuǎn)變地方官員的本位主義思想，認(rèn)識到跨區(qū)域綠色治理府際合作不僅不是對轄區(qū)權(quán)力的“入侵”，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上還能收到“1+1>2”的效果。要定期對地方政府官員進(jìn)行跨區(qū)域綠色治理府際合作方面的專項培訓(xùn)，組織地方政府官員實地考察國內(nèi)外跨區(qū)域綠色治理典型示范區(qū)。使他們深刻體會“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉”，(10)中國林業(yè)科學(xué)研究院：《深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)重大戰(zhàn)略思想》，《中國綠色時報》2014年10月9日。感受綠色治理府際合作對于生態(tài)文明建設(shè)的深遠(yuǎn)意義。