基本公共法律服務(wù)視野下的法律援助均等化研究

黃東東 張 娜

(重慶郵電大學(xué) 網(wǎng)絡(luò)空間安全與信息法學(xué)院，重慶 400065)

2017年1月，法律援助作為基本社會(huì)服務(wù)的重要內(nèi)容被寫(xiě)進(jìn)《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》)，“公共法律服務(wù)體系建設(shè)”成為實(shí)現(xiàn)基本社會(huì)服務(wù)的重要保障措施之一。2019年《關(guān)于加快推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)再次強(qiáng)調(diào)，“推進(jìn)基本公共法律服務(wù)均衡發(fā)展”。中國(guó)的法治建設(shè)取得了舉世矚目的成就，但并非所有人因法治發(fā)展而同等受益，基本公共法律服務(wù)給普通民眾帶來(lái)的獲得感還沒(méi)有得到充分展現(xiàn)。(1)桑寧：《法律援助發(fā)展中結(jié)構(gòu)性矛盾與瓶頸問(wèn)題研究》，《中國(guó)司法》2012年第1期?？肆_斯蘭認(rèn)為，社會(huì)主義的本質(zhì)就是平等。(2)蔣銳、鐘麗麗：《克羅斯蘭的社會(huì)主義平等觀評(píng)析》，《理論學(xué)刊》2019年第1期。法律援助不僅是基本公共法律服務(wù)的主要內(nèi)容，而且已經(jīng)成為勾連法律咨詢、人民調(diào)解、司法鑒定和公證等其他基本公共法律服務(wù)的節(jié)點(diǎn)，因此法律援助發(fā)展現(xiàn)狀可以折射出中國(guó)基本公共法律服務(wù)均等化的主要問(wèn)題。本文將以法律援助為具體考察對(duì)象，研究中國(guó)基本公共法律服務(wù)均等化問(wèn)題。

一、我國(guó)法律援助均等化的現(xiàn)狀

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)得到較快發(fā)展，但發(fā)展不平衡的問(wèn)題仍然存在。中國(guó)存在典型的東、中、西部之間的差異，因此筆者采取判斷抽樣法，在全國(guó)選擇了20個(gè)省、自治區(qū)和直轄市作為研究樣本，其中包括東部的北京、天津、上海、江蘇、浙江、廣東和遼寧，中部的河南、湖北、湖南、江西、安徽和西部的重慶、四川、貴州、云南、陜西、甘肅、內(nèi)蒙古和新疆。本文以2017年全國(guó)法律援助統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，結(jié)合社會(huì)律師數(shù)據(jù)和各地常住人口數(shù)據(jù)，試圖描述中國(guó)法律援助均等化狀況并分析可能存在的問(wèn)題和原因。

(一)獲得法律援助的可能性

根據(jù)各地辦理法律援助案件數(shù)量與常住人口數(shù)量之間的比例，計(jì)算獲得法律援助的可能性。全國(guó)平均水平為每萬(wàn)人9人次左右，遼寧最高，為17人次，天津和湖南最低，不足6人次。在7個(gè)沒(méi)有到達(dá)全國(guó)平均水平的地區(qū)中，東部有2個(gè)，西部有2個(gè)，中部有3個(gè)。整體而言，東部略高，西部居中，中部略低。

(二)經(jīng)費(fèi)投入

1.人均法律援助經(jīng)費(fèi)投入

上海和北京顯著高于其他地區(qū)，說(shuō)明地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力直接影響了經(jīng)費(fèi)投入。廣東投入超過(guò)2億元，為全國(guó)最高，其人均僅略高于全國(guó)平均水平緣于其人口基數(shù)大。西部的重慶、內(nèi)蒙古和陜西的人均投入高于全國(guó)平均水平與中央政府的轉(zhuǎn)移支付有關(guān)，2017年中央法律援助經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移支付較多的主要是西部地區(qū)和中部的人口大省，排名前幾位的是河南、云南、安徽、湖南、四川、貴州、廣西、甘肅等。

2.社會(huì)律師案均法律援助補(bǔ)貼

通過(guò)計(jì)算發(fā)現(xiàn)，全國(guó)社會(huì)律師案均法律援助補(bǔ)貼為1023.95元，這驗(yàn)證了補(bǔ)貼不足導(dǎo)致社會(huì)律師辦案積極性不高的判斷。其中，北京、湖南、廣東、上海的社會(huì)律師案均法律援助補(bǔ)貼超過(guò)1500元，新疆、遼寧、陜西、貴州、云南、內(nèi)蒙古、江西、安徽、河南、重慶、四川等地則不足千元。

(三)可調(diào)動(dòng)的法律援助人力資源

1.每萬(wàn)人擁有社會(huì)律師比例

《律師法》規(guī)定，提供法律援助是社會(huì)律師的義務(wù)。社會(huì)律師是提供法律援助的主要人力資源，但我國(guó)社會(huì)律師的分布明顯不均。以各地律師數(shù)量與常住人口數(shù)量之間的比例計(jì)算萬(wàn)人律師擁有量，除北京和上海顯著高于其他地區(qū)之外，其他地區(qū)社會(huì)律師擁有量都比較低。

2.三類主要法律援助提供者辦理法律援助案件情況

提供法律援助的有社會(huì)律師、基層法律服務(wù)工作者、法律援助機(jī)構(gòu)專職律師、社會(huì)組織人員和注冊(cè)法律援助志愿者等，前三類是主要的法律援助提供者。北京和上海的社會(huì)律師資源豐富，辦理了95%以上的法律援助案件。除遼寧以外，東部地區(qū)社會(huì)律師的辦案率均超過(guò)60%，而遼寧、內(nèi)蒙古、江西、云南社會(huì)律師承辦的法律援助案件占比不足40%?；鶎臃煞?wù)工作者辦案占比較大的集中在中西部，如遼寧、貴州、內(nèi)蒙古、陜西、湖北、江西、甘肅、重慶等。

(四)民間力量參與法律援助

從社會(huì)捐助和法律援助志愿者等民間力量參與法律援助的情況可以評(píng)價(jià)社會(huì)參與程度。北京的法律援助社會(huì)捐助金額占據(jù)全國(guó)總金額的絕大多數(shù)，同時(shí)2017年注冊(cè)法律援助志愿者(主要是大專院校的法科大學(xué)生以及退休的法官、檢察官、公安民警和律師等)辦理法律援助案件僅占0.9%。

二、當(dāng)下中國(guó)法律援助均等化的主要問(wèn)題

任何制度實(shí)踐都是以制約條件與現(xiàn)實(shí)困境之間的緊張與互動(dòng)為基礎(chǔ)的。影響基本公共法律服務(wù)均等化發(fā)展的主要因素，不僅有城鄉(xiāng)差別，亦有地區(qū)差異；而現(xiàn)實(shí)的困境則是，與公共教育和公共醫(yī)療不同，基本公共法律服務(wù)沒(méi)有得到應(yīng)有的重視。法律援助供給總量不足，一些東部經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省亦沒(méi)有體現(xiàn)出與其經(jīng)濟(jì)實(shí)力相應(yīng)的供給能力。除供給總量不足外，中國(guó)的法律援助不僅表現(xiàn)為區(qū)域間發(fā)展不均等的錯(cuò)綜復(fù)雜，而且體現(xiàn)為各地制度安排的參差不齊。

(一)區(qū)域間法律援助發(fā)展不均等

中國(guó)的法律援助的確存在某種不均等問(wèn)題，但其內(nèi)涵豐富而復(fù)雜，并不如人們想象的表現(xiàn)為東、中、西部階梯狀發(fā)展的不均等。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，除“社會(huì)律師資源”和“設(shè)施設(shè)備配置”外，西部地區(qū)并沒(méi)有在整體上明顯落后于中部和東部。我國(guó)不僅已經(jīng)構(gòu)建起覆蓋全民的法律援助服務(wù)體系，而且基本實(shí)現(xiàn)了均等化的目標(biāo)，但問(wèn)題依然存在。

1.東、中、西部之間的不均等

首先，北京和上海優(yōu)勢(shì)明顯。北京和上海在“設(shè)施設(shè)備配置”“人均法律援助經(jīng)費(fèi)”“案均法律援助補(bǔ)貼”“社會(huì)律師資源和社會(huì)捐助”等方面均顯著領(lǐng)先。其次，中部相對(duì)落后。除“設(shè)施設(shè)備配置”“案均法律援助補(bǔ)貼”“社會(huì)律師資源”略高于西部之外，中部在“獲得法律援助的可能性”“人均法律援助經(jīng)費(fèi)”兩個(gè)重要指標(biāo)上均低于西部。最后，西部最大的不足是法律援助質(zhì)量較低。雖然西部在“獲得法律援助的可能性”方面高于中部，但這樣的成績(jī)卻是在法律援助補(bǔ)貼低、設(shè)施設(shè)備配置不齊全和大量基層法律服務(wù)工作者的參與下取得的，其背后的問(wèn)題是法律援助質(zhì)量可能較低。任何制度實(shí)踐不僅在時(shí)間上是逐步的，在空間上亦難以完全均衡分布。在經(jīng)費(fèi)和人力資源總量不足的制約下，最優(yōu)選擇必然是關(guān)注擴(kuò)大援助范圍。

2.城鄉(xiāng)之間的不均等

首先，城鄉(xiāng)間人均受援機(jī)會(huì)不均等。北京和上海之所以全面領(lǐng)先，是因?yàn)槠浠緦?shí)現(xiàn)了城市化；廣東和江蘇等經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省之所以沒(méi)有體現(xiàn)出應(yīng)有的優(yōu)勢(shì)，貌似是因?yàn)槠淙丝诨鶖?shù)大，實(shí)則是法律援助供給總量不足背景下的城鄉(xiāng)不均等，這一狀況在中西部更為突出。一項(xiàng)針對(duì)西安市城鄉(xiāng)法律援助發(fā)展?fàn)顩r的實(shí)證調(diào)研發(fā)現(xiàn)，除了在法律援助知曉度和法律援助需求方面存在顯著的城鄉(xiāng)差異外，“由于城鄉(xiāng)法律援助人力資源和資金供給的極不均衡，城鄉(xiāng)法律援助人均受援率因此產(chǎn)生了較大差異”(3)梁高峰：《農(nóng)村法律援助的體系和創(chuàng)新發(fā)展研究》，法律出版社2019年版，第106頁(yè)。。其次，城鄉(xiāng)間法律援助質(zhì)量不均等。農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)律師資源不足是不爭(zhēng)的事實(shí)，如湖南與云南的省會(huì)城市集中了全省50%的律師，而浙江的杭州、寧波與溫州三市則集中了該省60%以上的律師。不僅如此，上海、北京等城市化率高的地區(qū)不僅案均法律援助補(bǔ)貼高，而且社會(huì)律師承擔(dān)法律援助案件的比例亦高。通常認(rèn)為，社會(huì)律師的服務(wù)質(zhì)量高于基層法律服務(wù)工作者，而補(bǔ)貼高低對(duì)于提高法律援助質(zhì)量具有激勵(lì)作用，城鄉(xiāng)在法律援助質(zhì)量方面的確存在差距。

(二)各地政策法規(guī)等制度安排存在差異

信息是立法者選擇立法層級(jí)和確定立法內(nèi)容的重要約束。2003年制定《法律援助條例》時(shí)，由于法律援助在我國(guó)實(shí)施的時(shí)間尚短，急劇的社會(huì)轉(zhuǎn)型導(dǎo)致知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)等有效信息嚴(yán)重短缺，加上幅員遼闊帶來(lái)地方信息的高度分散和搜集成本高昂等原因，(4)黃文藝：《信息不充分條件下的立法策略》，《中國(guó)法學(xué)》2009 年第 3 期?！斗稍鷹l例》不僅結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單而且規(guī)范表達(dá)亦比較原則。授權(quán)地方立法成為應(yīng)對(duì)信息不足和克服信息成本高昂的主要辦法，這不僅造成“規(guī)則空白”“規(guī)則不確定”和“規(guī)則地方性”等碎片化問(wèn)題，而且成為推動(dòng)法律援助均等化發(fā)展的制度障礙。

1.法律援助管理規(guī)定的差異

首先，是法律援助機(jī)構(gòu)定位的差異。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，上海和北京法律援助機(jī)構(gòu)的專職律師幾乎沒(méi)有辦理任何案件，內(nèi)蒙古、江西、遼寧、甘肅和廣東法律援助機(jī)構(gòu)的專職律師辦理了20%以上的法律援助案件。事實(shí)上，全國(guó)法律援助機(jī)構(gòu)既有“參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位”，也有“非參公但全額撥款的事業(yè)單位”，一些法律援助機(jī)構(gòu)還承擔(dān)一定的管理職責(zé)。(5)司法部法律援助工作司：《2014年全國(guó)法律援助工作統(tǒng)計(jì)分析(一)》，《中國(guó)司法》2015年第6期。各地法律援助機(jī)構(gòu)專職律師承辦案例比例的顯著差異，凸顯了各地法律援助機(jī)構(gòu)性質(zhì)定位和職責(zé)規(guī)定的不同。其次是經(jīng)費(fèi)管理規(guī)定顯著不同。實(shí)踐中各地人均經(jīng)費(fèi)投入和案均經(jīng)費(fèi)投入并非完全一致甚至存在較大差異，說(shuō)明各地法律援助案件補(bǔ)貼費(fèi)用、管理費(fèi)用和其他費(fèi)用等經(jīng)費(fèi)安排的原則和要求顯然不同。

2.法律援助范圍規(guī)定的差異

援助范圍是政府責(zé)任與市場(chǎng)化法律服務(wù)間的界限，包括援助對(duì)象和援助事項(xiàng)兩個(gè)方面，是法律援助立法的重要內(nèi)容。首先，援助對(duì)象是指符合經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)的公民，但《法律援助條例》并未明確何謂經(jīng)濟(jì)困難以及經(jīng)濟(jì)困難的標(biāo)準(zhǔn)。各地主要有以下7種規(guī)定形式：最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)(貴州、新疆)、最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的1.5倍(湖北)、最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的2倍(山西、福建、江西、山東、湖南、重慶、云南、陜西、寧夏)、最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的3倍(青海)、低收入家庭標(biāo)準(zhǔn)(天津、河北、遼寧、上海、安徽、廣東、西藏)、最低工資標(biāo)準(zhǔn)(北京、內(nèi)蒙古、吉林、浙江、河南、海南)、最低工資標(biāo)準(zhǔn)的1.5倍(吉林)。其次，援助事項(xiàng)是指對(duì)哪些案件類型提供法律援助，《法律援助條例》第10條以列舉的方式明確了6類援助事項(xiàng)。地方立法紛紛擴(kuò)大援助事項(xiàng)，但規(guī)定不盡相同：規(guī)定“因交通事故、醫(yī)療糾紛、工傷、食品藥品安全事故、環(huán)境污染、高危作業(yè)、產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任事故侵權(quán)賠償”的有28個(gè)省、自治區(qū)和直轄市，規(guī)定“遭受家庭暴力、虐待、遺棄等婚姻家庭案件”的有22個(gè)省、自治區(qū)和直轄市，規(guī)定“不限于勞動(dòng)報(bào)酬的勞動(dòng)爭(zhēng)議”的有12個(gè)省、自治區(qū)和直轄市，規(guī)定“因使用假劣農(nóng)藥、種子、化肥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)損失的”的有12個(gè)省、自治區(qū)和直轄市。

三、治理現(xiàn)代化視野下法律援助均等化建議

通過(guò)法律的治理主要是博弈型治理，而公共法律服務(wù)的興起則是服務(wù)型治理，所以《意見(jiàn)》和《規(guī)劃》均從推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度定位公共法律服務(wù)。雖然法律援助正式制度供給不足是導(dǎo)致非均等化的原因之一，但沒(méi)有執(zhí)行治理體系的治理能力建設(shè)，治理現(xiàn)代化將成為一紙空談。對(duì)于促進(jìn)法律援助均等化，完善法律援助制度與加強(qiáng)治理能力建設(shè)同等重要。

(一)改進(jìn)法律援助制度，完善治理體系

治理體系是國(guó)家治理的制度載體和機(jī)制保障，中國(guó)特色治理體系現(xiàn)代化以國(guó)家邏輯為主導(dǎo)，(6)陳進(jìn)華：《治理體系現(xiàn)代化的國(guó)家邏輯》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2019年第5期。因此在全國(guó)范圍內(nèi)推行基本公共法律服務(wù)均等化需要頂層設(shè)計(jì)，國(guó)家基本立法應(yīng)該在相應(yīng)領(lǐng)域治理體系的構(gòu)建中發(fā)揮主導(dǎo)與引領(lǐng)作用。作為基本公共法律服務(wù)治理體系中的重要法律，《法律援助條例》無(wú)論是層級(jí)抑或內(nèi)容還不能滿足需求，應(yīng)當(dāng)以擴(kuò)大援助范圍和提高援助質(zhì)量為內(nèi)容重構(gòu)法律援助制度。法學(xué)界已經(jīng)就經(jīng)費(fèi)保障、質(zhì)量管理、適用條件、管理體制和人員建設(shè)等提出不少意見(jiàn)與建議，(7)樊崇義：《我國(guó)法律援助立法重點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題研究》，《中國(guó)法律評(píng)論》2019年第3期。筆者認(rèn)為，從推進(jìn)均等化發(fā)展的角度出發(fā)，未來(lái)的《法律援助法》應(yīng)當(dāng)重視以下三個(gè)方面的問(wèn)題：

1.細(xì)化責(zé)任主體，明確各級(jí)政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分原則

提供基本公共服務(wù)是現(xiàn)代政府的核心職能，其服務(wù)理念正經(jīng)歷從“生存照顧”到“保障公民生存和發(fā)展基本需要”的轉(zhuǎn)變，“表現(xiàn)為政府應(yīng)當(dāng)積極作為自證合法性的過(guò)程”(8)陳云良、尋健：《構(gòu)建公共服務(wù)法律體系的理論邏輯及現(xiàn)實(shí)展開(kāi)》，《法學(xué)研究》2019年第3期。。新時(shí)代司法創(chuàng)新發(fā)展也必須堅(jiān)持以人民為中心的思想,人民性是新時(shí)代司法創(chuàng)新發(fā)展的鮮明特質(zhì)。(9)韓慧：《人民性是新時(shí)代司法創(chuàng)新發(fā)展的鮮明特質(zhì)》，《山東師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2019年第5期。市場(chǎng)化改革打破了“總體性社會(huì)”(10)渠敬東、周飛舟、應(yīng)星：《從總體支配到技術(shù)治理》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2009年第6期。中國(guó)家通過(guò)單位提供基本公共服務(wù)的模式，逐漸形成將基本公共服務(wù)責(zé)任下移，由地方負(fù)責(zé)和分級(jí)管理的模式，(11)李友梅等：《中國(guó)社會(huì)治理轉(zhuǎn)型(1978—2018)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2018年版，第166-169頁(yè)。因此2003年《法律援助條例》規(guī)定由縣級(jí)以上人民政府為法律援助提供財(cái)政支持。但是，不同地方政府的財(cái)政能力和面臨的發(fā)展問(wèn)題顯著不同，能夠提供的財(cái)政支持千差萬(wàn)別。雖然中央政府在不斷加大轉(zhuǎn)移支付的力度，由于各級(jí)政府間“事權(quán)與財(cái)權(quán)”劃分缺乏法律依據(jù)，導(dǎo)致制度實(shí)施的預(yù)期性和穩(wěn)定性不足。(12)黨秀云、彭曉祎：《我國(guó)基本公共服務(wù)供給中的中央與地方事權(quán)關(guān)系探析》，《行政論壇》2018年第2期。各級(jí)政府的注意力與支持度與基本公共服務(wù)的水準(zhǔn)、供給結(jié)構(gòu)、優(yōu)先次序等具有密切關(guān)系。(13)文宏：《中國(guó)政府推進(jìn)基本公共服務(wù)的注意力測(cè)量》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2014 年第2 期。因此，僅僅規(guī)定縣級(jí)以上政府應(yīng)當(dāng)為法律援助提供財(cái)政支持顯然不夠，《法律援助法》不僅應(yīng)明確規(guī)定法律援助是中央政府和地方各級(jí)政府的責(zé)任，而且應(yīng)當(dāng)明確各級(jí)政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分的原則。

2.消除基礎(chǔ)性規(guī)則的不統(tǒng)一，明確援助范圍原則和授權(quán)立法事項(xiàng)

中國(guó)存在區(qū)域間自然條件和社會(huì)特征的差異，因此要回應(yīng)具體空間中的具體問(wèn)題，不僅法律的原則性是必需的,而且規(guī)則的地方性也在所難免。(14)蘇力：《道路通向城市：轉(zhuǎn)型中國(guó)的法治》，法律出版社2004年版，第35頁(yè)。但是，作為基礎(chǔ)性規(guī)則的法律援助范圍如果不能予以清晰界定，不僅可能模糊政府責(zé)任與市場(chǎng)化法律服務(wù)之間的邊界，而且可能混淆基本公共法律服務(wù)與非基本公共法律服務(wù)之間的關(guān)系。具體而言，《法律援助法》應(yīng)當(dāng)明確法律援助范圍的原則和授權(quán)地方立法的具體事項(xiàng)。首先，法律援助的目的是保障貧困弱勢(shì)群體獲得法律幫助以維護(hù)司法正義，因此“無(wú)力承擔(dān)法律服務(wù)市場(chǎng)費(fèi)用的貧者和弱者”應(yīng)作為確定援助對(duì)象；由于各地市場(chǎng)化法律服務(wù)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，仍然需要授權(quán)地方政府定期公布“可以獲得法律援助的經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)”。其次，以“保障生存和發(fā)展的基本權(quán)利”為原則將常見(jiàn)案件類型規(guī)定為援助事項(xiàng)，如勞動(dòng)合同、婚姻家庭、侵權(quán)賠償?shù)仁秦毨鮿?shì)群體可能面臨的主要案件類型。對(duì)援助事項(xiàng)之外的案件是否應(yīng)當(dāng)提供援助，可以授權(quán)地方有關(guān)部門依據(jù)“是否顯著影響申請(qǐng)人生存與發(fā)展基本權(quán)利”的原則進(jìn)行認(rèn)定。

3.彌補(bǔ)制度空白，明確法律援助機(jī)構(gòu)性質(zhì)和法律援助提供者的法律地位

由管理者、提供者及其職責(zé)配置構(gòu)成的組織體系是提供有效法律援助的要素之一，只有通過(guò)具體的組織平臺(tái)，制度體系才能轉(zhuǎn)換成運(yùn)行系統(tǒng)，供給基本公共法律服務(wù)。目前來(lái)看，向社會(huì)購(gòu)買服務(wù)的市場(chǎng)化方式已經(jīng)成為中國(guó)公共服務(wù)供給體系建設(shè)的核心備選方案，因此政府法律援助機(jī)構(gòu)是否保留以及性質(zhì)如何界定成為必須解決的問(wèn)題。首先，由于社會(huì)律師資源不足且分布不均，單一市場(chǎng)化方式會(huì)進(jìn)一步加劇地區(qū)間和城鄉(xiāng)間的分化；其次，以效率為目標(biāo)的單一市場(chǎng)化方式不僅可能導(dǎo)致“空心國(guó)家”(15)蔡長(zhǎng)昆：《制度環(huán)境、制度績(jī)效與公共服務(wù)市場(chǎng)化：一個(gè)分析框架》，《管理世界》2016年第4期。的責(zé)任困境，而且不利于國(guó)家運(yùn)用法律援助進(jìn)行社會(huì)治理；最后，由于知識(shí)和社會(huì)資源的限制，貧困弱勢(shì)的受援人往往難以自行選擇，單一市場(chǎng)化方式容易導(dǎo)致受援人“行為化的市場(chǎng)失靈”(16)[美]卡斯·桑斯坦《為什么助推》，馬冬梅譯，中信出版社2015年版，第10頁(yè)以下。問(wèn)題。因此，不僅應(yīng)當(dāng)保留公共性法律援助機(jī)構(gòu)而且應(yīng)當(dāng)明確其事業(yè)單位性質(zhì)，同時(shí)賦予法律援助機(jī)構(gòu)專職律師和基層法律服務(wù)工作者法律援助提供者的法律地位。應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是，由受援人選擇社會(huì)律師提供法律援助的市場(chǎng)化方式雖然不是唯一方式，但應(yīng)當(dāng)是主要發(fā)展方向，所以合理劃分三類法律援助提供者的服務(wù)范圍和職責(zé)十分必要。

(二)加強(qiáng)法律援助能力建設(shè)，提升治理能力

國(guó)家能力是“國(guó)家決定社會(huì)生活按何種秩序組織起來(lái)的能力”(17)[美]米格代爾：《強(qiáng)社會(huì)與弱國(guó)家》，張長(zhǎng)東譯，江蘇人民出版社2009年版，第9頁(yè)。，訓(xùn)練有素的人力資源和充分的財(cái)政資源是所有國(guó)家能力的基礎(chǔ)。(18)張長(zhǎng)東：《國(guó)家治理能力現(xiàn)代化研究》，《法學(xué)評(píng)論》2014年第3期。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，除了財(cái)政投入外，法律援助人力資源的缺乏是影響均等化發(fā)展的主要約束條件。在政府不斷增加公共法律服務(wù)投入的前提下，人力資源可能是推進(jìn)法律援助均等化發(fā)展的國(guó)家能力短板。

1.以公共法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建為抓手促進(jìn)均等化發(fā)展

21世紀(jì)以來(lái)，不少國(guó)家開(kāi)始利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)重構(gòu)均等化與普惠性的公共法律服務(wù)體系。從2018年開(kāi)始，我國(guó)開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)構(gòu)建統(tǒng)一的“中國(guó)法律服務(wù)網(wǎng)”，同時(shí)各地“12348”電話熱線亦逐步由省級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)統(tǒng)一提供法律咨詢和轉(zhuǎn)介服務(wù)，以解決鄉(xiāng)村和偏遠(yuǎn)落后地區(qū)基本公共法律服務(wù)能力不足的問(wèn)題?！爸袊?guó)法律服務(wù)網(wǎng)”不僅互動(dòng)性不足，而且只能提供簡(jiǎn)單且類型化的法律咨詢服務(wù)；重要的是，“數(shù)字鴻溝”的存在嚴(yán)重影響了貧困弱勢(shì)群體利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的能力，導(dǎo)致地區(qū)間和城鄉(xiāng)間的差距擴(kuò)大?！?2348”電話咨詢熱線主要由社會(huì)律師輪流值班，其工作的臨時(shí)性與時(shí)間的碎片化致使其作用的發(fā)揮有限。(19)黃東東：《公共法律服務(wù)與信息技術(shù)：域外經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)問(wèn)題》，《電子政務(wù)》2017年第1期。換言之，構(gòu)建“中國(guó)法律服務(wù)網(wǎng)”和“12348”電話咨詢熱線只是解決了網(wǎng)絡(luò)和硬件的有無(wú)問(wèn)題，運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)背后的“人”才是主要因素。首先，隨著5G技術(shù)的商用，應(yīng)當(dāng)通過(guò)技術(shù)更新逐步提供交互式視頻法律服務(wù)，為“端與端”之間構(gòu)建便捷的交流平臺(tái)；其次，對(duì)重點(diǎn)受援群體進(jìn)行培訓(xùn)，提高其運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的能力；最后，應(yīng)當(dāng)將“網(wǎng)絡(luò)與電話法律服務(wù)”設(shè)置為固定的公共法律服務(wù)事業(yè)崗位，由具備相應(yīng)專業(yè)素養(yǎng)和職業(yè)能力的人員擔(dān)任，并配備包括社會(huì)律師在內(nèi)的輔助人員?？傊?，要真正獲得網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)帶來(lái)的創(chuàng)新收益，必須以公共法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建為抓手，將法律援助提供方式、公共法律教育、人員和機(jī)構(gòu)整合結(jié)合起來(lái)統(tǒng)籌安排和整體推進(jìn)。

2.制度化法律援助對(duì)口支援工作

2018年以來(lái)，在司法部的推動(dòng)下，以基層司法所為主體，全國(guó)每個(gè)縣(市、區(qū))開(kāi)始建設(shè)公共法律服務(wù)中心以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)公共法律服務(wù)工作站，基本公共法律服務(wù)開(kāi)始構(gòu)建以“社區(qū)”為中間層級(jí)的服務(wù)遞送方式。社區(qū)的分化是不爭(zhēng)的事實(shí)，不僅體現(xiàn)在城市社區(qū)之間，更突出表現(xiàn)在城鄉(xiāng)社區(qū)之間。隨著經(jīng)費(fèi)投入和設(shè)施設(shè)備配置的完善，偏遠(yuǎn)地區(qū)和農(nóng)村法律服務(wù)人才不足成為推進(jìn)基本公共法律服務(wù)均等化發(fā)展的障礙。加大法律服務(wù)人員的培訓(xùn)當(dāng)然重要，但卻是一項(xiàng)需要長(zhǎng)期堅(jiān)持才能取得成效的工作。在當(dāng)前情形下，東部地區(qū)對(duì)中西部地區(qū)、城市地區(qū)對(duì)農(nóng)村地區(qū)的法律援助對(duì)口支援工作顯得尤為必要。對(duì)口支援使地區(qū)間法律服務(wù)人力資源產(chǎn)生橫向流動(dòng)，不僅可以彌補(bǔ)中西部和農(nóng)村地區(qū)法律服務(wù)人力資源的不足，而且有利于培養(yǎng)本土的法律服務(wù)人才?，F(xiàn)有對(duì)口支援工作往往以工作任務(wù)的方式予以落實(shí)，作為一種“非正式法律制度”存在，會(huì)影響對(duì)口支援工作的穩(wěn)定發(fā)展。因此，將對(duì)口支援納入法治化管理是應(yīng)對(duì)法律服務(wù)人力資源分布不均的重要措施。對(duì)口支援畢竟超出援助方的日常工作范圍，而且優(yōu)秀的法律服務(wù)人才在任何地區(qū)都是稀缺資源，因此制度設(shè)計(jì)必須具有激勵(lì)性。

3.促進(jìn)志愿者提供基本公共法律服務(wù)

除強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任以及重構(gòu)社會(huì)律師供給為主的市場(chǎng)化方式外，促進(jìn)志愿者提供基本公共法律服務(wù)、完善民間供給方式具有重要的社會(huì)治理意義。一方面，伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)轉(zhuǎn)型，公民的主體意識(shí)不斷提高，民間力量參與公共服務(wù)的意識(shí)與能力逐漸增強(qiáng)，志愿者提供基本公共法律服務(wù)有利于緩解法律服務(wù)人力資源的不足；另一方面，志愿服務(wù)的公益性甚至草根性方便志愿者與援助對(duì)象進(jìn)行交流，通過(guò)社會(huì)自身的力量提供法律咨詢和化解糾紛，有利于形成共治共享的社會(huì)治理格局。