論法官績(jī)效考評(píng)制度的設(shè)計(jì)難點(diǎn)與優(yōu)化

張 建

(中國(guó)政法大學(xué) 法學(xué)院，北京 100088；常州大學(xué) 史良法學(xué)院，江蘇 常州 213164)

法官績(jī)效考評(píng)制度(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“績(jī)效考評(píng)制度”)是對(duì)法官績(jī)效予以評(píng)價(jià)的制度，是提升審判質(zhì)效、實(shí)現(xiàn)司法公正的重要保障機(jī)制?？?jī)效考評(píng)制度作為針對(duì)法官包括審判業(yè)績(jī)?cè)趦?nèi)的工作情況進(jìn)行評(píng)價(jià)的制度，對(duì)法官行為的引導(dǎo)和約束有著重要的價(jià)值和實(shí)踐意義。當(dāng)前的績(jī)效評(píng)價(jià)制度存在模式多樣、評(píng)價(jià)指標(biāo)針對(duì)性不強(qiáng)、運(yùn)作機(jī)制不完善等問(wèn)題，導(dǎo)致績(jī)效考評(píng)制度的目的不能有效實(shí)現(xiàn)。為此，法官績(jī)效考評(píng)制度應(yīng)該秉持何種理念予以設(shè)計(jì)以及其在實(shí)踐中會(huì)碰到何種問(wèn)題，構(gòu)成了本文的核心論題。

一、績(jī)效考評(píng)制度優(yōu)化討論的前提

在對(duì)績(jī)效考評(píng)制度優(yōu)化問(wèn)題進(jìn)行討論時(shí)，首先需要對(duì)討論的約束前提進(jìn)行分析，即對(duì)績(jī)效考評(píng)制度存在的必要性予以辨析。構(gòu)成優(yōu)化討論的約束前提主要有兩個(gè)：一是從時(shí)空背景角度看，當(dāng)前司法實(shí)踐中為何需要績(jī)效考評(píng)制度；二是從法治及司法理念角度看，應(yīng)秉持何種理念去建構(gòu)、優(yōu)化績(jī)效考評(píng)制度。

在有關(guān)“要不要績(jī)效考評(píng)制度”的討論中，主要有兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，績(jī)效考評(píng)制度作為一種行政化機(jī)制設(shè)置，對(duì)法官的審判工作形成了干擾，使得法官受到了束縛，最終影響了公正司法的實(shí)現(xiàn)，這種觀點(diǎn)的言下之意就是要取消至少是較大程度地弱化績(jī)效考評(píng)制度。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，司法權(quán)由審判管理權(quán)與審判權(quán)兩部分構(gòu)成，兩者是相互支撐、并行不悖的，績(jī)效考評(píng)制度是審判管理權(quán)實(shí)現(xiàn)的具體方式之一。德國(guó)在設(shè)計(jì)法官懲戒制度時(shí)也注意到了審判權(quán)和審判管理權(quán)的分野，力圖平衡兩者之間的關(guān)系，并使二者相得益彰。(1)向雪寧：《德國(guó)法官懲戒制度的理論基礎(chǔ)與制度特征》，《中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2018年第2期。從制度與指標(biāo)相互關(guān)系的角度來(lái)看，“指標(biāo)體系、實(shí)現(xiàn)路徑在實(shí)現(xiàn)績(jī)效考評(píng)制度目的、功能中具有的不足，不能也不應(yīng)成為否定績(jī)效考評(píng)制度的根據(jù)。”(2)張建：《法官績(jī)效考評(píng)制度的法理基礎(chǔ)與變革方向》，《法學(xué)論壇》2018年第2期。要是從中國(guó)法官選任實(shí)際角度看則會(huì)發(fā)現(xiàn)，“這種非職業(yè)化的遴選標(biāo)準(zhǔn)和司法地方化……在很大程度上正當(dāng)化了高度行政化的事后監(jiān)督和管理，并在社會(huì)變遷的背景下對(duì)嚴(yán)苛復(fù)雜的績(jī)效考評(píng)制度產(chǎn)生了急迫的現(xiàn)實(shí)需求。”(3)艾佳慧：《法官管理的中國(guó)范式及其限度( 1937—2012)》，《東南大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第5期。

就上述兩個(gè)觀點(diǎn)來(lái)說(shuō)，筆者較為贊同第二種觀點(diǎn)。原因有三：一是績(jī)效考評(píng)制度作為一種評(píng)價(jià)機(jī)制，通過(guò)對(duì)法官包括審判質(zhì)效在內(nèi)的工作業(yè)績(jī)進(jìn)行測(cè)量，將評(píng)估中呈現(xiàn)出的問(wèn)題反饋至審判一線，有助于法官在司法審判過(guò)程中更好地避免相關(guān)問(wèn)題，客觀上有利于案件審判質(zhì)效的提升，有利于公正司法的實(shí)現(xiàn)，有利于“讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義”目的的實(shí)現(xiàn)，是司法改革目的實(shí)現(xiàn)的重要保障機(jī)制。二是建構(gòu)符合司法規(guī)律的績(jī)效考評(píng)制度是完善法官單獨(dú)序列管理的需要，也是“五五改革綱要”的重點(diǎn)之一?！斗ü俜ā返?章“考核”從第21條至25條僅僅對(duì)法官的考核進(jìn)行了較為籠統(tǒng)的規(guī)定，缺乏具體性、操作性。這使得以往法官的待遇、晉升、獎(jiǎng)懲等沿用行政化的方式，沒(méi)有凸顯法官職業(yè)的特殊性。又由于當(dāng)前對(duì)績(jī)效考評(píng)制度存在一定的誤解，往往將績(jī)效考評(píng)簡(jiǎn)單地等同于審判業(yè)績(jī)考評(píng)，忽略了對(duì)法官職業(yè)道德遵循的評(píng)價(jià)。強(qiáng)化法官職業(yè)道德遵循的評(píng)價(jià)有利于法官自我約束、自我完善，增加職業(yè)尊榮感和職業(yè)的社會(huì)認(rèn)同。三是法治發(fā)達(dá)國(guó)家也有類(lèi)似的做法。美國(guó)“各個(gè)州的法官考評(píng)制度雖不盡相同，但都旨在考察法官能否有效進(jìn)行案件管理，是否按查明的事實(shí)與可適用的法律作出裁判，有無(wú)清晰地闡明裁判理由，審判時(shí)的言談舉止是否恰當(dāng)?shù)葍?nèi)容”(4)陳杭平：《在司法獨(dú)立與司法負(fù)責(zé)之間——美國(guó)州法官考評(píng)制度之考察與評(píng)析》，《當(dāng)代法學(xué)》2015年第5期。。

就績(jī)效考評(píng)制度中應(yīng)遵循的基本理念來(lái)說(shuō)，有三個(gè)方面值得重視：一是應(yīng)該避免將法官予以對(duì)象化、客體化處理傾向的出現(xiàn)。法官應(yīng)該是績(jī)效考評(píng)制度的中心，應(yīng)該尊重法官的主體性，要“將法官?gòu)谋缓雎缘闹黧w安置進(jìn)改革的中心,讓法官能切實(shí)地感受到自己是法律帝國(guó)中的王侯、獲得職業(yè)應(yīng)有的尊榮感”(5)張建：《論法官績(jī)效考評(píng)制度改革及其實(shí)踐效果》，《法學(xué)》2019年第11期。。一套持久有效的法官績(jī)效考評(píng)體系不僅僅建立在標(biāo)準(zhǔn)化的基礎(chǔ)上，更要觸及法官內(nèi)心(基于社會(huì)職責(zé))的使命召喚，并充分尊重和發(fā)揮法官的主體能動(dòng)性。(6)陳敏光：《綜合配套改革背景下法官績(jī)效考評(píng)體系的完善》，《法律適用》2008年第19期。二是應(yīng)該堅(jiān)持合法律、合司法規(guī)律及簡(jiǎn)單、可行的原則，著力克服當(dāng)前績(jī)效考評(píng)制度中彌漫著的工具理性的精神氣息，避免業(yè)績(jī)計(jì)算時(shí)出現(xiàn)無(wú)休止的考慮要素，探索簡(jiǎn)單、可行的績(jī)效考評(píng)機(jī)制。三是應(yīng)該重視大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)在績(jī)效考評(píng)中的運(yùn)用，但也不能過(guò)分迷信大數(shù)據(jù)技術(shù)。大數(shù)據(jù)在公務(wù)決策中已經(jīng)得到廣泛應(yīng)用(7)李凌云：《大數(shù)據(jù)在重大行政決策中的應(yīng)用及其法治化》，《重慶郵電大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020年第1期。，法官績(jī)效考核也完全可以借助大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行客觀數(shù)據(jù)收集和相關(guān)考評(píng)，但過(guò)分迷信現(xiàn)代數(shù)據(jù)分析技術(shù)有可能把績(jī)效考評(píng)實(shí)踐挾裹進(jìn)技術(shù)的洪流，而把司法本應(yīng)追求的價(jià)值理念給遺忘掉，因而要注意把握好主體性問(wèn)題。

二、當(dāng)前績(jī)效考評(píng)制度的弊病

理想型的績(jī)效考評(píng)制度至少應(yīng)具有四個(gè)基本功能：一是能較為準(zhǔn)確、全面和客觀地反映被評(píng)價(jià)對(duì)象的工作量及工作付出。二是考評(píng)數(shù)據(jù)在一定程度上應(yīng)具有通用性、可比較性。三是不僅要重視制度的評(píng)價(jià)功能，還應(yīng)該重視考評(píng)結(jié)果反饋于實(shí)踐的功能。四是經(jīng)由思想、實(shí)踐上共識(shí)的達(dá)成，考評(píng)制度還應(yīng)具有秩序整合的功能。對(duì)比理想型績(jī)效考評(píng)制度應(yīng)具有的功能，客觀來(lái)說(shuō)，當(dāng)前績(jī)效考評(píng)制度所發(fā)揮的作用與理想型制度之間還具有一定的差距。

第一，績(jī)效考評(píng)制度中目的多樣、指標(biāo)復(fù)雜，使得評(píng)價(jià)結(jié)果不具有可比較性?？?jī)效考評(píng)制度作為法官管理制度的一種，各級(jí)各地人民法院都對(duì)其非常重視，都希望將自身法院的一些目標(biāo)與特點(diǎn)融入績(jī)效考評(píng)制度中，以便更好地實(shí)現(xiàn)目標(biāo)、解決問(wèn)題。不同地區(qū)的績(jī)效考評(píng)模式照顧到各自的特殊性，對(duì)其內(nèi)在的合理性固然可以理解，但是考評(píng)模式的差異化，尤其是小范圍、過(guò)多的差異化可能會(huì)帶來(lái)不少意外的后果。過(guò)多的績(jī)效評(píng)價(jià)模式還會(huì)使得不同地區(qū)的評(píng)價(jià)結(jié)果之間不具有可比性，評(píng)價(jià)結(jié)果可比性的喪失會(huì)使得數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)所具有的查漏補(bǔ)缺功能失去。區(qū)域間具有的可比較性之所以重要，原因在于“在當(dāng)代中國(guó)，區(qū)域法治乃是實(shí)施依法治國(guó)基本方略、推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)的有機(jī)組成部分，是在國(guó)家法治發(fā)展進(jìn)程的基本要求的基礎(chǔ)上，根據(jù)區(qū)域發(fā)展的法律需求，運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)區(qū)域社會(huì)治理現(xiàn)代化的法治實(shí)踐活動(dòng)”(8)公丕祥：《法治中國(guó)進(jìn)程中的區(qū)域法治發(fā)展》，《法學(xué)》2015年第1期。。從依法治國(guó)總體推進(jìn)與區(qū)域法治發(fā)展一體化的內(nèi)在要求出發(fā)，雖然不同區(qū)域間可能會(huì)存在諸種差異，但至少在特定區(qū)域范圍內(nèi)應(yīng)該采用相對(duì)統(tǒng)一的績(jī)效考評(píng)制度，這樣才能為審判質(zhì)效的客觀比較提供基礎(chǔ)。

第二，當(dāng)前法官績(jī)效考評(píng)制度與實(shí)踐需求相互脫節(jié)。員額制改革對(duì)法官給予的期待、授予的權(quán)限、附加的司法責(zé)任等，都使得當(dāng)前法官隊(duì)伍與以往法官隊(duì)伍有了較大的不同，如何在法官審判與法官業(yè)績(jī)考評(píng)之間保持必要的平衡顯得十分緊要。當(dāng)前各級(jí)各地法院還未能充分意識(shí)到該問(wèn)題的緊迫性，仍然參照沿用既往的績(jī)效考評(píng)制度及操作路徑。

第三，當(dāng)前績(jī)效考評(píng)制度的實(shí)現(xiàn)機(jī)制未能將考評(píng)制度的意圖與功能充分有效地實(shí)現(xiàn)。從運(yùn)作主體角度看，由于績(jī)效考評(píng)制度涉及的數(shù)據(jù)過(guò)于龐雜，而所需的數(shù)據(jù)又散落在不同的部門(mén)中，數(shù)據(jù)的統(tǒng)一扎口出現(xiàn)操作性問(wèn)題。從評(píng)價(jià)指標(biāo)角度看，則存在重客觀指標(biāo)化、形式化的定量數(shù)據(jù)，忽略對(duì)法官職業(yè)道德、個(gè)人品行等的考評(píng)。質(zhì)性評(píng)價(jià)的缺失使得法官為追求形式化的指標(biāo)最優(yōu)而不斷開(kāi)展策略行動(dòng)。從異議機(jī)制設(shè)計(jì)角度看，績(jī)效考評(píng)結(jié)果異議程序也未獲得足夠的重視，更多地是將績(jī)效考評(píng)制度視為一種自上而下、組織對(duì)個(gè)人的單向度測(cè)評(píng)機(jī)制，未能對(duì)法官的正當(dāng)權(quán)益給予足夠重視，加之當(dāng)前考評(píng)制度本身所具有的激勵(lì)不足、剛性不夠等問(wèn)題，使得法官在考評(píng)結(jié)果大致不差的情況下也不太關(guān)心有關(guān)自身的評(píng)價(jià)。從考評(píng)結(jié)果運(yùn)用角度看，由于考評(píng)結(jié)果還僅僅是作為法官及相關(guān)人員年終獎(jiǎng)勵(lì)分配的依據(jù)，忽略考評(píng)結(jié)果案件質(zhì)效提升、推動(dòng)法院發(fā)展等反饋功能的發(fā)揮，績(jī)效考評(píng)應(yīng)有的功能未能完整地展開(kāi)。

績(jī)效考評(píng)制度已作為一種制度安排嵌入當(dāng)下的司法實(shí)踐之中。就當(dāng)前司法實(shí)踐及司法改革的客觀需求而言，不僅應(yīng)該重視績(jī)效考評(píng)制度具有的績(jī)效評(píng)價(jià)、質(zhì)效提升等功能，還應(yīng)該重視績(jī)效考評(píng)制度自身的內(nèi)在價(jià)值。具言之，在構(gòu)思績(jī)效考評(píng)制度的指標(biāo)體系、運(yùn)作機(jī)制時(shí)，應(yīng)重視績(jī)效考評(píng)制度自身內(nèi)在的公平公正和規(guī)范性。

三、績(jī)效考評(píng)制度的設(shè)計(jì)難點(diǎn)

任何制度在轉(zhuǎn)化為實(shí)踐時(shí)都會(huì)碰到實(shí)踐效果與制度意圖相背離等問(wèn)題，績(jī)效考評(píng)制度也不例外。在員額制改革、審判團(tuán)隊(duì)化的時(shí)空背景下，績(jī)效考評(píng)制度在走向操作化的過(guò)程中，在評(píng)價(jià)內(nèi)容確定、評(píng)價(jià)指標(biāo)量化、評(píng)價(jià)程度設(shè)定等方面還存在諸多難點(diǎn)。

第一，就評(píng)價(jià)內(nèi)容確定問(wèn)題而言，究竟應(yīng)該對(duì)法官工作的哪些方面加以考評(píng)，目前還未能達(dá)成基本的共識(shí)。考評(píng)內(nèi)容的區(qū)別是不同考評(píng)模式最大的區(qū)別所在。比如Z省高級(jí)人民法院制定的《法院法官考評(píng)辦法(試行)》第22條規(guī)定，“各法院可根據(jù)實(shí)際對(duì)不同考評(píng)對(duì)象的不同指標(biāo)設(shè)定相應(yīng)的分值，權(quán)重合并成最終成績(jī)，也可以參照以下方案設(shè)置：(一)法官綜合得分=審判績(jī)效得分×70%+職業(yè)素養(yǎng)得分×20%+作風(fēng)紀(jì)律得分×10%；(二)審判長(zhǎng)(獨(dú)任法官)綜合得分=審判業(yè)績(jī)得分×60%+職業(yè)素養(yǎng)得分×20%+作風(fēng)紀(jì)律得分×10%+管理得分×10%……庭長(zhǎng)綜合得分=審判業(yè)績(jī)得分×40%+職業(yè)素養(yǎng)得分×20%+作風(fēng)紀(jì)律得分×10%+管理得分×30%?！盝省《法官、審判輔助人員績(jī)效考核及獎(jiǎng)金分配指導(dǎo)辦法(試行)》從第9條到第19條僅僅規(guī)定對(duì)法官的工作業(yè)績(jī)及案例調(diào)研進(jìn)行考核，而未明確確定其他考核內(nèi)容。對(duì)Z省與J省有關(guān)考評(píng)內(nèi)容的規(guī)定比較后，能形成兩個(gè)結(jié)論：一是說(shuō)明當(dāng)前未能就考評(píng)對(duì)象達(dá)成基本共識(shí)。究竟需要什么樣的評(píng)價(jià)內(nèi)容呢？筆者認(rèn)為，考評(píng)對(duì)象可以根據(jù)法院自身的基本特質(zhì)予以具體確定，但至少應(yīng)該具有區(qū)域相似性、可比性。二是上述考評(píng)內(nèi)容尤其是Z省的規(guī)定固然能夠?qū)⒎ü偌鎸徟虚L(zhǎng)、副庭長(zhǎng)、庭長(zhǎng)等工作量體現(xiàn)出來(lái)，但也說(shuō)明當(dāng)前法院在推進(jìn)員額制改革時(shí)對(duì)法官兼任其他行政職務(wù)情況的認(rèn)識(shí)還存在偏差?？?jī)效考評(píng)制度究竟應(yīng)該明確哪些內(nèi)容，與我們對(duì)法官的認(rèn)識(shí)有關(guān)，與我們對(duì)法官兼任行政的認(rèn)識(shí)有關(guān)，與我們對(duì)法院自身目的與特質(zhì)的認(rèn)識(shí)有關(guān)。

第二，將績(jī)效考評(píng)制度的考評(píng)內(nèi)容全面有效地轉(zhuǎn)化為相應(yīng)的指標(biāo)體系也是制度設(shè)計(jì)的難點(diǎn)。以往的研究及實(shí)踐表明，績(jī)效考評(píng)內(nèi)容在實(shí)踐轉(zhuǎn)化時(shí)往往存在三個(gè)方面的不足：一是必然、不可克服的不足，因?yàn)闊o(wú)論設(shè)計(jì)何種具體的指標(biāo)體系、采用何種評(píng)價(jià)辦法，都不能將法官的工作量、時(shí)間精力付出完全予以量化，也不可能完全公平地對(duì)不同法官的工作量、時(shí)間精力付出等進(jìn)行客觀比較，對(duì)該問(wèn)題的探討?yīng)q如對(duì)平等、正義等問(wèn)題的討論一樣，只能是無(wú)限接近。二是人的理性不及所帶來(lái)的不足，不同階段的人的認(rèn)知程度總是有所限制的，對(duì)考評(píng)內(nèi)容轉(zhuǎn)化為具體指標(biāo)、路徑的認(rèn)識(shí)也會(huì)產(chǎn)生差異，但這點(diǎn)可經(jīng)由反復(fù)商議而逐漸地加以克服。三是人為因素干擾而導(dǎo)致的不足。如當(dāng)前法院內(nèi)部庭室格局的形成就是因多種因素所致，(9)劉忠：《論中國(guó)法院的分庭管理制度》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2009年第5期。不同業(yè)務(wù)庭的案件性質(zhì)、數(shù)量的不均衡使得法官案件受理數(shù)出現(xiàn)了不均衡，這無(wú)疑加重了指標(biāo)設(shè)計(jì)及操作化的難度。更不用說(shuō)各個(gè)級(jí)別的法院在具體指標(biāo)設(shè)計(jì)過(guò)程中，還可能會(huì)將案件審理之外的組織目標(biāo)悄悄地轉(zhuǎn)化為評(píng)價(jià)指標(biāo)的情形。人為因素干擾指標(biāo)設(shè)計(jì)的現(xiàn)象應(yīng)該盡量地予以摒棄。在解決上述問(wèn)題的過(guò)程中，案件權(quán)重指數(shù)、大數(shù)據(jù)分析方法等被發(fā)現(xiàn)、使用。通過(guò)將案件拆分成不同的案由、對(duì)案件流程節(jié)點(diǎn)進(jìn)行權(quán)重賦予等，法院系統(tǒng)能夠借助考評(píng)制度合理測(cè)量出法官的真實(shí)工作量。即使是借助海量數(shù)據(jù)的分析也沒(méi)有辦法徹底解決權(quán)重賦予過(guò)程中的主觀性，更不用說(shuō)目前有關(guān)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)還陷入“唯技術(shù)數(shù)據(jù)”的認(rèn)識(shí)陷阱中。從這個(gè)角度看，過(guò)分迷信技術(shù)、過(guò)分相信形式化數(shù)據(jù)而忽略法官主體性，實(shí)際是認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，在對(duì)績(jī)效考評(píng)制度指標(biāo)優(yōu)化的思考過(guò)程中應(yīng)注意避免該問(wèn)題。

第三，將考評(píng)制度轉(zhuǎn)化為具體實(shí)踐的運(yùn)作機(jī)制的構(gòu)建也是績(jī)效考評(píng)制度設(shè)計(jì)的難點(diǎn)。運(yùn)作機(jī)制也是績(jī)效考評(píng)制度在操作化過(guò)程中不得不面對(duì)的難題，主要表現(xiàn)在考評(píng)主體、考評(píng)程序及考評(píng)激勵(lì)運(yùn)行等方面。究竟應(yīng)該由誰(shuí)來(lái)對(duì)法官的績(jī)效進(jìn)行考評(píng)？就目前的狀況來(lái)說(shuō)，普遍都是通過(guò)設(shè)立法官考評(píng)委員會(huì)來(lái)進(jìn)行考評(píng)，但考評(píng)委員會(huì)僅僅是一種外在形式，應(yīng)該由哪些主體組成考評(píng)委員會(huì)的問(wèn)題同樣不可避免。實(shí)踐中，考評(píng)委員會(huì)往往是由法院院長(zhǎng)擔(dān)任主任，法院領(lǐng)導(dǎo)、部分中層干部和資深法官組成。其帶來(lái)的問(wèn)題是，由誰(shuí)來(lái)考核考評(píng)委員會(huì)成員，尤其是其中的資深法官。同時(shí)，考評(píng)的程序設(shè)計(jì)也頗為考驗(yàn)人。數(shù)據(jù)來(lái)源分散化、考評(píng)程序復(fù)雜化導(dǎo)致法官陷入忙于提供考評(píng)所需的各項(xiàng)材料的過(guò)程，架床疊屋的考評(píng)要求與程序加劇了各類(lèi)資源的浪費(fèi)。與此同時(shí)，依照績(jī)效考評(píng)制度的本意來(lái)說(shuō)，考評(píng)結(jié)果應(yīng)與法官績(jī)效獎(jiǎng)金分配、晉升晉級(jí)、評(píng)先評(píng)優(yōu)等緊密掛鉤，但考評(píng)結(jié)果檔位相距不大及法官履職保障的要求，客觀上導(dǎo)致績(jī)效制度所具有的激勵(lì)與反饋?zhàn)饔貌](méi)有真正發(fā)揮好。

四、績(jī)效考評(píng)制度評(píng)價(jià)指標(biāo)的優(yōu)化

雖然績(jī)效考評(píng)制度在操作過(guò)程中還存在各種難點(diǎn)，但這不能成為不深入思考績(jī)效考評(píng)的理由。制度與行動(dòng)具有互為支撐、相互鎖定的作用，建立符合司法規(guī)律的考評(píng)制度有利于法官踐行司法正義，而違背司法規(guī)律的考評(píng)制度則會(huì)導(dǎo)致法官不斷尋求策略行動(dòng)，最終則由外部來(lái)承擔(dān)制度的負(fù)外部性。(10)制度與行動(dòng)相互塑造的關(guān)系就是吉登斯所言的“社會(huì)結(jié)構(gòu)的二重性”，“行動(dòng)者在參與社會(huì)結(jié)構(gòu)的持續(xù)生產(chǎn)和再生產(chǎn)時(shí)，會(huì)創(chuàng)造、遵守規(guī)則，并利用資源。行動(dòng)者具有豐富的知識(shí)和敏銳的理解力，具有思考和應(yīng)對(duì)各種日常生活情境的能力，能夠習(xí)慣性地監(jiān)視自己與他人的行動(dòng)結(jié)果。”[美]斯科特：《制度與組織——思想觀念與物質(zhì)利益(第三版)》，姚偉、王黎芳譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2011年版，第86頁(yè)。這也是“五五改革綱要”之所以提出要“研究制定科學(xué)合理、簡(jiǎn)便易行的審判績(jī)效考核辦法”的原因所在?？梢詮某绦蚺c實(shí)體兩個(gè)維度出發(fā)思考評(píng)價(jià)內(nèi)容、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的優(yōu)化問(wèn)題，具體可圍繞審判業(yè)績(jī)和法官職業(yè)道德遵循兩個(gè)方面建構(gòu)相應(yīng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)。

法官的審判業(yè)績(jī)指標(biāo)包括審判工作量(11)理想法官審判業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)無(wú)需對(duì)法官的審判工作量進(jìn)行考評(píng)，原因在于審判工作量受制于兩個(gè)基本因素：一是案件受理數(shù)量并非是法官、法院所能決定的，是外部因素；二是案件審理時(shí)限會(huì)倒逼法官控制案件審判節(jié)奏。、審判質(zhì)效、裁判文書(shū)撰寫(xiě)質(zhì)量等三個(gè)方面?；诋?dāng)前案件受理及審理的實(shí)際，對(duì)法官的審判工作量進(jìn)行評(píng)價(jià)也有兩個(gè)基本思路：一是不對(duì)具體案件類(lèi)型進(jìn)行區(qū)分，只要達(dá)到規(guī)定的案件數(shù)量就可以獲得基準(zhǔn)分；超出基準(zhǔn)數(shù)的部分，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)予以加分。該方案的前提就是不再區(qū)分民庭、刑庭、行政庭等，打破業(yè)務(wù)庭各管一塊的案件審理格局。二是以案件的類(lèi)型、難度系數(shù)為前提，以每個(gè)業(yè)務(wù)庭案件辦結(jié)最多的法官為滿(mǎn)分，其他法官按其辦結(jié)案件數(shù)量與案件辦結(jié)最多法官的辦案量的比例獲得相應(yīng)的分值。該方案客觀上會(huì)因?yàn)楦鱾€(gè)業(yè)務(wù)庭案件數(shù)量、難度系統(tǒng)不同，而使不同業(yè)務(wù)庭法官的工作量不均衡。理想方案是第一種方案，但考慮現(xiàn)行訴訟制度安排，在合理調(diào)配好不同業(yè)務(wù)庭人員配置的前提下，第二種方案更具有操作性。

審判質(zhì)效主要是對(duì)審限內(nèi)結(jié)案率、二審改判發(fā)回重審率、再審審查率等進(jìn)行評(píng)價(jià)。“審限內(nèi)結(jié)案率”應(yīng)該采用底線區(qū)間(如不低于95%等具體數(shù)值)的方式，只要符合條件，該項(xiàng)即可獲得滿(mǎn)分；不符合條件的，則按照一定的原則予以扣分。之所以要考核該項(xiàng)指標(biāo)，原因在于當(dāng)前我國(guó)各訴訟法都對(duì)案件審限有明確的規(guī)定，同時(shí)有效率的司法審判既是司法正義的內(nèi)在要求，也能夠節(jié)省總體的社會(huì)資源?！岸徃呐邪l(fā)回重審率”主要評(píng)價(jià)的是法官的案件審理水平，是一個(gè)逆向分析指標(biāo)。無(wú)論是基于何種理由的改判或發(fā)回重審，一定程度上都能說(shuō)明法官的案件審理在某些方面存在瑕疵、不足。對(duì)于“二審改判發(fā)回重申率”也可采用底線區(qū)間(如不得高于20%等)的方式。之所以設(shè)置一定的區(qū)間，就在于不排除上訴法院主審法官或合議庭是因?yàn)榕c一審主審法官或合議庭存在主觀認(rèn)知的不一致而改判、發(fā)回重審?！霸賹弻彶槁省笨梢灾苯臃从吵龇ü俚陌讣徑Y(jié)質(zhì)量，也是一個(gè)逆向分析指標(biāo)。理論上說(shuō)，每出現(xiàn)一個(gè)再審審查案件都應(yīng)予以扣分，考慮實(shí)際情況可采用留有一定空間的方式(如不超過(guò)審結(jié)再審案件年份案件總數(shù)的特定百分比)。

裁判文書(shū)是案件審理結(jié)果的直觀呈現(xiàn)，裁判文書(shū)寫(xiě)作水準(zhǔn)的高低也反映了法官的法治素養(yǎng)、法律能力和時(shí)間精力投入等。在對(duì)裁判文書(shū)質(zhì)量予以評(píng)價(jià)時(shí)，可采取正向指標(biāo)與逆向指標(biāo)相互支撐的方式。具言之，即通過(guò)對(duì)法官裁判文書(shū)的抽取及檢查，優(yōu)秀的給予一定的分值鼓勵(lì)，存在問(wèn)題的則進(jìn)行倒扣，最后計(jì)算出法官裁判文書(shū)質(zhì)量項(xiàng)的最終得分。

相關(guān)研究顯示，“司法實(shí)踐中，對(duì)于辦案業(yè)績(jī)考核的過(guò)度聚焦，演變成機(jī)械的量化指標(biāo)考核，不少法院直接以實(shí)績(jī)考核替代對(duì)職業(yè)道德、司法能力和專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)的考評(píng)，往往導(dǎo)致法官只管多辦案，卻忽視了職業(yè)道德的培養(yǎng)和職業(yè)能力的訓(xùn)練?！?12)北京市第二中級(jí)人民法院課題組：《司法改革背景下法官績(jī)效考評(píng)機(jī)制研究》，《中國(guó)應(yīng)用法學(xué)》2018年第3期。所以還需要圍繞法官職業(yè)道德遵循而建構(gòu)相應(yīng)的指標(biāo)體系，包括思想品質(zhì)、司法禮儀、司法品行、廉政情況、紀(jì)律遵守。“思想品質(zhì)”考評(píng)要求法官在思想上應(yīng)積極上進(jìn)，熱愛(ài)祖國(guó)，熱愛(ài)人民，擁護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)，擁護(hù)黨和國(guó)家的各項(xiàng)方針政策，帶頭遵守國(guó)家的法律法規(guī)及各項(xiàng)規(guī)章制度。“司法禮儀”指的是法官在案件審理過(guò)程中，對(duì)待當(dāng)事人、律師、同事等所采取的態(tài)度以及自身的著裝、言詞等。這是一個(gè)較主觀的評(píng)判指標(biāo)，不宜采用客觀量化的方式考評(píng)?！八痉ㄆ沸小笨荚u(píng)是對(duì)法官在日常生活中是否有不恰當(dāng)言行的評(píng)判。法官日常生活中的行為舉止也代表著法治形象。這是一個(gè)逆向指標(biāo)，以不出現(xiàn)為合格或優(yōu)秀?！傲闆r”是司法基本底線的呈現(xiàn)，法官違反了廉政要求就很大程度上不適合繼續(xù)作法官了，也是一個(gè)逆向指標(biāo)。“紀(jì)律遵守”指標(biāo)是對(duì)法官遵守審判制度、考勤制度、請(qǐng)假銷(xiāo)假制度、報(bào)銷(xiāo)制度、參會(huì)制度、學(xué)習(xí)制度等一系列制度情況的考察。該項(xiàng)指標(biāo)既有可量化的要素在其中，也有主觀的要素在其中，應(yīng)綜合考慮。

需要指出的是，本文所考慮的績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系的優(yōu)化并未將通常的民事案件調(diào)撤率、案訪比、上訴率、調(diào)研文章等要素考慮進(jìn)來(lái)，原因在于這些考評(píng)內(nèi)容既與法官的本質(zhì)無(wú)關(guān)系，某些情形也超出了法官的能力范圍，并非是法官所能決定、主導(dǎo)的。對(duì)法官工作績(jī)效進(jìn)行考評(píng)既要合法、合理、簡(jiǎn)潔，還應(yīng)考慮評(píng)價(jià)的內(nèi)容是否在法官的能力把控范圍內(nèi)。

五、績(jī)效考評(píng)制度運(yùn)行機(jī)制的優(yōu)化

績(jī)效考評(píng)制度作為一種制度化存在，作為一種嵌入法院組織結(jié)構(gòu)中的管理評(píng)價(jià)機(jī)制，自身也應(yīng)是程序正義的體現(xiàn)，故而構(gòu)建符合程序正義要求、能夠滿(mǎn)足績(jī)效考評(píng)制度目的實(shí)現(xiàn)的運(yùn)行機(jī)制十分重要。在將績(jī)效考評(píng)制度轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)運(yùn)作時(shí)，應(yīng)從績(jī)效考評(píng)組織主體、評(píng)價(jià)主體、評(píng)價(jià)機(jī)制、反饋機(jī)制、異議機(jī)制等維度出發(fā)構(gòu)建必要的流程。

績(jī)效考評(píng)制度的組織主體是驅(qū)動(dòng)制度轉(zhuǎn)化為實(shí)踐的組織機(jī)制，主要通過(guò)設(shè)置績(jī)效考評(píng)委員會(huì)的方式來(lái)加以解決?？荚u(píng)委員會(huì)的職能在于指導(dǎo)績(jī)效考核工作，對(duì)法官不同部分的得分進(jìn)行統(tǒng)計(jì)歸納，作出考評(píng)結(jié)果?？荚u(píng)委員會(huì)作為議事協(xié)調(diào)決策的非常設(shè)機(jī)構(gòu)，其人員構(gòu)成應(yīng)堅(jiān)持宜少不宜多及開(kāi)放性原則，但當(dāng)前有些地區(qū)法院則出現(xiàn)了將考評(píng)委員會(huì)的成員構(gòu)成簡(jiǎn)化為法院領(lǐng)導(dǎo)、職能部門(mén)負(fù)責(zé)人簡(jiǎn)單結(jié)合的現(xiàn)象，需要予以反思?？荚u(píng)委員會(huì)作為法官績(jī)效綜合評(píng)判的主體，應(yīng)該以法官同行性評(píng)價(jià)作為基本底線，在此過(guò)程中應(yīng)該堅(jiān)持好法官的主體性、主要性、主動(dòng)性。同時(shí)，當(dāng)前考評(píng)委員會(huì)人員構(gòu)成還具有很強(qiáng)的封閉性，即僅限于法院內(nèi)部的組成人員?！坝斜匾珜?dǎo)法院更加開(kāi)放化，這樣才能有助于舒緩當(dāng)前由于指標(biāo)體系構(gòu)建而不斷強(qiáng)化和凝固的行政化趨勢(shì)，也能驅(qū)使法院、法官更加重視當(dāng)事人?！?13)張建：《指標(biāo)最優(yōu)：法官行動(dòng)異化的邏輯與反思——以J 市基層人民法院的司法實(shí)踐為例》，《北方法學(xué)》2015年第5期。在設(shè)計(jì)績(jī)效考評(píng)的評(píng)價(jià)主體時(shí)，應(yīng)該盡可能地?cái)U(kuò)大化、類(lèi)型化。擴(kuò)大化就是將與法官密切接觸的院庭領(lǐng)導(dǎo)、法官同事群體、案件當(dāng)事人、律師、對(duì)法院關(guān)注和了解較多的社會(huì)民眾等納入評(píng)價(jià)主體范圍。類(lèi)型化則是因?yàn)椴煌黧w對(duì)具體被評(píng)價(jià)的法官了解的側(cè)面各不相同，故而不適宜做全面的評(píng)價(jià)，可以就其了解較多的方面有針對(duì)性地開(kāi)展評(píng)價(jià)。

評(píng)價(jià)機(jī)制可分為評(píng)價(jià)方法與評(píng)價(jià)程序兩個(gè)方面。就評(píng)價(jià)方法來(lái)說(shuō)，應(yīng)摒棄過(guò)去那種僅僅重視量化考評(píng)的方式，形成比例協(xié)調(diào)的量化考核方式與主觀評(píng)價(jià)方式相結(jié)合的評(píng)價(jià)模式。在此過(guò)程中，可由掌握法官客觀審判質(zhì)效數(shù)據(jù)的部門(mén)抽取出相關(guān)的量化數(shù)據(jù)，有關(guān)法官的主觀評(píng)價(jià)可由政治部、辦公室等常態(tài)、常年地加以開(kāi)展。評(píng)價(jià)程序則是用來(lái)解決交給績(jī)效考評(píng)委員會(huì)的綜合數(shù)據(jù)如何獲得、如何評(píng)價(jià)問(wèn)題的。具言之，一方面，可由受考評(píng)的法官向考評(píng)委員會(huì)就自身的審判業(yè)績(jī)與職業(yè)道德進(jìn)行情況說(shuō)明，以便考評(píng)委員會(huì)獲得初步的感知；另一方面，由掌握、收集了法官審判業(yè)績(jī)客觀數(shù)據(jù)的部門(mén)以及掌握法官職業(yè)道德評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)的部門(mén)向考評(píng)委員會(huì)提供相應(yīng)數(shù)據(jù)，最后由考評(píng)委員會(huì)根據(jù)面述、客觀數(shù)據(jù)、主觀評(píng)價(jià)等進(jìn)行綜合評(píng)判。

反饋機(jī)制是用來(lái)解決績(jī)效考評(píng)數(shù)據(jù)如何使用問(wèn)題的。當(dāng)前對(duì)績(jī)效考評(píng)數(shù)據(jù)的使用呈現(xiàn)出簡(jiǎn)單化的趨勢(shì)，即僅僅作為評(píng)價(jià)法官個(gè)人業(yè)績(jī)及發(fā)放獎(jiǎng)金的基本依據(jù)，恰恰把績(jī)效考評(píng)制度最為根本的意圖——用于反饋至司法實(shí)踐以便更好地提升司法審判——給疏忽了，導(dǎo)致績(jī)效考評(píng)工具化問(wèn)題的出現(xiàn)。法官績(jī)效考評(píng)結(jié)果的反饋機(jī)制，一方面，應(yīng)將考評(píng)結(jié)果反饋給法官個(gè)人，經(jīng)由法官對(duì)自身客觀數(shù)據(jù)、主觀評(píng)判等進(jìn)行總體分析，從而有助于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，更好地提升審判質(zhì)效；另一方面，應(yīng)作為法院總體運(yùn)行狀況的評(píng)判機(jī)制，將績(jī)效總體的評(píng)判結(jié)果導(dǎo)入法院整體的運(yùn)行中。

在對(duì)法官的績(jī)效進(jìn)行總體評(píng)估時(shí)必然會(huì)存在各種可能的情況，作為被評(píng)價(jià)者的法官可能會(huì)對(duì)最終的結(jié)果存在異議，所以有必要建立異議機(jī)制。異議機(jī)制至少應(yīng)包括兩個(gè)基本要素：一是受理與處理異議的主體，二是受理與處理異議的程序。當(dāng)前實(shí)踐中，通常做法是由法官績(jī)效考評(píng)委員會(huì)作為受理與處理異議的主體。對(duì)此筆者有不同看法，績(jī)效考評(píng)委員會(huì)應(yīng)側(cè)重強(qiáng)調(diào)法官的主體性，異議處理委員會(huì)應(yīng)與考評(píng)委員會(huì)相對(duì)區(qū)分，可充分發(fā)揮法院黨組、法院行政的監(jiān)督、協(xié)調(diào)作用。異議受理與處理程序解決的是法官提出異議并獲得處理的基本路徑設(shè)置問(wèn)題，可由法官先向異議處理委員會(huì)提出書(shū)面申請(qǐng)，異議委員會(huì)進(jìn)行書(shū)面審查和調(diào)研，確實(shí)存在問(wèn)題的應(yīng)召集績(jī)效考評(píng)委員與法官進(jìn)行陳述、辯論，最終形成新的考評(píng)結(jié)果；異議委員會(huì)經(jīng)過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)不存在問(wèn)題的，則維持既有的評(píng)議結(jié)果。