北京城市更新70年：歷史與模式

易成棟 韓丹 楊春志

摘要：北京市在城市發(fā)展的不同時(shí)期，基于不同的目標(biāo)，探索出了多種模式的城市更新：拆除重建、開發(fā)帶危改、市政帶危改、房改帶危改、綠化隔離帶動(dòng)舊村改造、微循環(huán)等。首先簡要闡述中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)狀以及北京市城市更新的必要性。然后深入分析并比較北京城市更新不同模式的背景、目標(biāo)、內(nèi)容及優(yōu)缺點(diǎn)。最后，通過與最早工業(yè)化的英國舊城改造進(jìn)行比較和借鑒，對北京市城市更新提出了相應(yīng)的政策建議。

關(guān)鍵詞：城市更新;北京;模式

中圖分類號：F293

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1001-9138-（ 2020） 04-0038-45

收稿日期：2020-01-10

1城鎮(zhèn)化及城市更新發(fā)展現(xiàn)狀

1.1我國城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀

2017年，我國城鎮(zhèn)化率已達(dá)58.52%。根據(jù)《國家人口發(fā)展規(guī)劃（2016-2030年）》，我國城鎮(zhèn)化率在2020年和2030年將達(dá)到60%-700/0。這說明我國已經(jīng)進(jìn)入城市化的中后期。西方發(fā)達(dá)國家城市化的經(jīng)驗(yàn)顯示，在城市化中后期容易出現(xiàn)的典型問題是城市中心區(qū)的衰退、中心空洞化、逆城市化等。對城市存量空間的合理改造和再利用是避免此類問題發(fā)生的有效手段，對舊城改造升級是實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

隨著國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）的發(fā)布，提出“管住總量、嚴(yán)控增量、盤活存量”的新型用地原則，以人（即利益主體）為核心的城鎮(zhèn)化、土地節(jié)約集約利用等理念不斷得到深化。特別是習(xí)近平總書記在“十三五”開局之年提出的“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的五大發(fā)展理念，對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提出了更高的要求。城市更新作為一種促進(jìn)城市存量土地節(jié)約集約利用、提高土地利用效率、推動(dòng)可持續(xù)城市發(fā)展的有效手段，逐步引起各界的廣泛關(guān)注，一系列相關(guān)政策方案也相繼出臺。為控制城市蔓延式擴(kuò)張發(fā)展、土地利用效率低下等緊迫問題，我國政府在提出嚴(yán)控開發(fā)區(qū)和城市新區(qū)設(shè)立的同時(shí)，也在從政策、資金等方面積極推進(jìn)舊城區(qū)改造。據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的信息，繼2015-2017年間全國已完成改造包括城市危房、城中村在內(nèi)的各類棚戶區(qū)住房1800萬套之后，再次提出在2018-2020年間改造各類棚戶區(qū)住房1500萬套的工作計(jì)劃，其中2018年的目標(biāo)任務(wù)是580萬套。此外，我國城市更新的潛在需求量十分巨大。據(jù)中國指數(shù)研究院報(bào)告估算，2016-2020年間，我國城鎮(zhèn)住宅拆遷改造需求將達(dá)到29.33億平方米，占總體住房需求的34.4%。由此可見，城市更新已成為我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的一項(xiàng)工作重點(diǎn)。

1.2北京市城市更新的必要性

作為中國首都，北京不僅是全國政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，而且是一座擁有3000多年建城史、850多年建都史的歷史文化名城。自公元前1045年成為薊、燕等諸侯國的都城以來，作為中國北方重鎮(zhèn)，北京先后成為遼、金、元等六朝古都，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，布局日漸合理，設(shè)計(jì)思想日趨成熟，并于明清達(dá)到都城建設(shè)的巔峰，為北京舊城規(guī)模和格局奠定基礎(chǔ)。北京是世界上擁有文化遺產(chǎn)項(xiàng)目數(shù)最多的城市，這里有包括長城、故宮、頤和園、北京胡同在內(nèi)的眾多歷史名勝古跡和人文景觀，它們在時(shí)代變遷中歷經(jīng)風(fēng)雨滄桑，烙下了各種社會(huì)生活的印記，不僅是城市脈絡(luò)的最好展現(xiàn)者，更是北京歷史文化發(fā)展演化的重要舞臺。

中華人民共和國成立以來，北京經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，人口快速增長，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷豐富，改革開放的日漸深化更加強(qiáng)化了北京作為現(xiàn)代國際城市的吸引力和集聚力。但由此也加劇了城市住房緊張、土地資源稀缺、用地結(jié)構(gòu)混亂、生態(tài)環(huán)境惡化、歷史風(fēng)貌破壞嚴(yán)重等問題，一定程度上阻礙了北京實(shí)現(xiàn)“國家首都、國際城市、文化名城、宜居城市”的戰(zhàn)略定位。通過北京舊城改造和有機(jī)更新，一方面有利于強(qiáng)化城市空間營造和功能提升，協(xié)調(diào)好城市生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，從而優(yōu)化提升首都核心功能。另一方面有利于處理好保護(hù)和利用的關(guān)系，在保護(hù)歷史肌理、留住京味和鄉(xiāng)愁的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)歷史文物資源的再開發(fā)與再利用，讓歷史名勝在舊城改造中重現(xiàn)生機(jī)與活力。此外，北京舊城改造還將推動(dòng)城市探索建筑共生、居民共生、文化共生的步伐，優(yōu)化城市人居環(huán)境，實(shí)現(xiàn)城市功能織補(bǔ)。

2文獻(xiàn)回顧和評述

城市更新（ Urban Renewal）又稱舊城改造或重建活化，是指在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、及環(huán)境的作用力下，在城市區(qū)域內(nèi)發(fā)生的涉及城市物理形態(tài)改變或者土地及其上建筑物利用強(qiáng)度改變的過程（ Couch.1990;陽建強(qiáng)，1999）。城市更新幾乎伴隨著城市發(fā)展的全過程，是城市化過程中無法回避的關(guān)鍵問題，已成為當(dāng)今世界各國所面臨的一項(xiàng)重要議題。由于城市舊區(qū)的衰敗及其屋宇設(shè)施的不斷老化，土地利用低效、房屋建筑破損、居住環(huán)境惡化等問題日漸凸出，越來越多的城市舊區(qū)亟待翻新改建，以適應(yīng)城市發(fā)展的新要求。居住用地的再開發(fā)利用作為城市更新的主要內(nèi)容，無疑為調(diào)整存量用地分配和提高土地利用效率提供了有效的渠道，某種意義上也為在城市內(nèi)部增加土地供應(yīng)帶來了可能。然而，城市更新是個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，除了需要大量財(cái)力、物力之外，還涉及到住區(qū)居民的生活、就業(yè)等一系列民生問題。

我國對于城市更新的研究起步較晚，但研究重點(diǎn)一直緊扣時(shí)代背景和城市發(fā)展方向，并承載了不同時(shí)期人們對于城市功能的特殊訴求。從20世紀(jì)80年代開始，陳占祥（ 1983）等人從不同角度對城市更新的方式進(jìn)行研究，并著重探索了政府主導(dǎo)的舊區(qū)改造、市場主導(dǎo)的房地產(chǎn)開發(fā)式城市更新和歷史文化街區(qū)保護(hù)的開發(fā)模式、利益機(jī)制。同時(shí)，吳良鏞（ 1994）提出的“有機(jī)更新”理論，何深靜、于濤方和方瀾（ 2001）提出的小規(guī)模、漸進(jìn)式有機(jī)更新改造，賀靜、唐燕和陳欣欣（ 2003）提出的土地和文化資產(chǎn)相結(jié)合的新舊街區(qū)互動(dòng)式整體開發(fā)模式等也為城市更新提供了全新路徑。2008年后，隨著大規(guī)模拆除重建的開發(fā)模式被叫停以及社會(huì)文化保護(hù)意識的加強(qiáng)，文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)為導(dǎo)向的城市更新模式成為研究主流。尤其是馮斌（ 2013）的“城市文態(tài)”概念、汪霏霏（ 2014）的文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)概念為解決城市發(fā)展和更新的矛盾提供了新思路和新模式。進(jìn)入2015年，我國全面進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)階段，“歷史街區(qū)微更新”“社會(huì)型城市更新”等城市更新理念被相繼提出，城市更新中的社會(huì)治理問題、公共空間問題日漸成為研究焦點(diǎn)，進(jìn)一步豐富了已有的研究框架。

盡管現(xiàn)階段關(guān)于城市更新的理論研究內(nèi)容豐富、角度多元、成果豐厚，但是現(xiàn)有研究主要側(cè)重于城市更新中的普適性問題，更加關(guān)注模式的實(shí)用性和推廣性，缺乏對于特定城市實(shí)際問題的深入思考與調(diào)查，也無法為城市更新的未來發(fā)展提供宏觀指引與政策建議。因此，本文從北京城市發(fā)展的歷史脈絡(luò)出發(fā)，結(jié)合北京作為我國首都和歷史文化名城的雙重背景，深入研究北京在近70年舊城改造實(shí)踐中的主要模式、背景、目標(biāo)及優(yōu)缺點(diǎn)，并通過與英國舊城改造的對比尋找借鑒之處，從而為北京未來的城市更新之路提供政策建議。

3北京市城市更新的歷史和模式

3.1北京市城市更新的歷史

中華人民共和國成立以后，中央政府提出在北京舊城基礎(chǔ)上建設(shè)新城，由此拉開了對北京老城區(qū)大規(guī)模改造的序幕。歷經(jīng)近70年的探索實(shí)踐，北京通過拆除重建、開發(fā)帶危改、房改帶危改、微循環(huán)等方式不斷推動(dòng)城市更新，主要經(jīng)歷了三個(gè)階段。

第一階段為1949年到l980年，作為中國的首都，北京迫切需要調(diào)整城市布局，改造城市面貌，起到窗口典范的作用，因此該階段北京主要對重點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行保護(hù)性改造和拆除性重建。由于條件的限制，對于舊城居住區(qū)和環(huán)境惡劣地區(qū)僅采取簡單地臨時(shí)救急措施，拆除、翻建或大修，致使破舊危房劇增，居住狀況日趨惡化。

第二階段為1980年到2000年，由于人口劇增帶來的住房緊張和不斷積累的環(huán)境問題，政府重點(diǎn)推進(jìn)危舊房改造項(xiàng)目。尤其在1990年政府全面推行了“開發(fā)帶危改”政策，使拆除重建類城市更新規(guī)模急劇增大，并且從“改建”向以“街”帶“片”的整體改造方式轉(zhuǎn)變。同時(shí)，這一階段北京還探索出了“房改帶危改”“市政帶危改”等新的舊城改造模式。這些探索加快了北京現(xiàn)代化的步伐，一定程度上改善了居民住房緊張的困境，但是也極大地破壞了舊城風(fēng)貌和社區(qū)關(guān)系。

第三階段為2000年以后，北京開始進(jìn)行舊城改造模式的新探索，通過開展歷史文化保護(hù)區(qū)帶危改的試點(diǎn)工作推進(jìn)風(fēng)貌保護(hù)區(qū)整治，文化導(dǎo)向下的小尺度空間調(diào)整的更新方式日漸明晰，“微循環(huán)”“有機(jī)更新”的思路也逐漸用于舊城改造的實(shí)踐中。

3.2北京舊城改造的模式

3.2.1拆除重建

拆除重建式的改造模式是指將片區(qū)內(nèi)原有的所有建筑全部拆除后，重新進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)的改造模式。北京作為一座歷史名城，人文景觀數(shù)不勝數(shù)，名勝古跡星羅棋布，中心城區(qū)更是留存著大量建筑形態(tài)、院落格局、街巷肌理保存完好的四合院民居建筑。因此在北京舊城改造中采用拆除重建的改造方式需要非常慎重。

在北京舊城改造歷程中，這種改造模式的運(yùn)用主要有兩種，一種是針對建筑質(zhì)量較差，配套設(shè)施老舊，存在消防隱患，亟待修整的危房，采取以院落為單位的小規(guī)模拆除重建。北京西四北八條街區(qū)的32號院、56號院在進(jìn)行建筑更新時(shí)，曾采取徹底拆除重建的方式，通過將院落內(nèi)的所有建筑拆除后重建多層建筑的方式實(shí)現(xiàn)了垂直空間的拓展，有效改善了居民生活環(huán)境，從根本上解決了房屋老舊、配套設(shè)施不足、存在安全隱患等問題。

拆除重建的改造模式還被廣泛運(yùn)用于北京市棚戶區(qū)改造過程中，例如北京市通州區(qū)潞城鎮(zhèn)集體棚戶區(qū)改造項(xiàng)目、海淀區(qū)唐家?guī)X棚戶區(qū)改造項(xiàng)目均采取拆除重建的方式，一方面有效提升完善城市功能，改善城區(qū)落后面貌和居民居住環(huán)境，另一方面盤活存量土地資源，最大限度提高出讓收益、顯化土地價(jià)值，實(shí)現(xiàn)用地功能的合理轉(zhuǎn)換，讓老城區(qū)重新煥發(fā)生機(jī)與活力。此外，拆除重建的改造模式也為有效解決低收入困難家庭貧困問題，調(diào)整區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增加就業(yè)機(jī)會(huì)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、正義做出了突出貢獻(xiàn)。

但是拆除重建式改造的缺點(diǎn)在于，一方面需要取得改造范圍內(nèi)所有住戶的同意方可進(jìn)行，前期動(dòng)員工作繁多，實(shí)施難度較大;另一方面在新建過程中由于采取了現(xiàn)代化的建筑耗材與設(shè)計(jì)方式，使得新建的建筑物很難與街道整體風(fēng)貌融合。同時(shí)，大規(guī)模的拆除重建也丟失了原有建筑所承載的歷史信息，嚴(yán)重沖擊了原有居民鄰里關(guān)系。

3.2.2開發(fā)帶危改

自1990年開始，北京市全面推行了“開發(fā)帶危改”政策。在這種改造模式下，政府一般將舊區(qū)改造地塊以“毛地”形式批租（出讓）給房地產(chǎn)開發(fā)商，用收取的土地出讓金完成地塊一級開發(fā)。開發(fā)商作為實(shí)施主體，在完成動(dòng)拆遷的“凈地”上投資建設(shè)房地產(chǎn)項(xiàng)目，并依靠出售商品房獲取投資收益。此外也有將一級開發(fā)包含在二級開發(fā)之中，由開發(fā)商統(tǒng)一進(jìn)行征地、拆遷、安置、補(bǔ)償以及后續(xù)的開發(fā)建設(shè)。這種改造模式主要在人口密度較小、開發(fā)收益較高的地區(qū)，采取房屋安置與價(jià)格補(bǔ)償雙向選擇的辦法。如圖l所示。

在1992年以后，“開發(fā)帶危改”逐漸向以“街”帶“片”整體改造發(fā)展，并由住房建設(shè)發(fā)展為以商業(yè)、辦公等公建與危舊房改建相結(jié)合的建設(shè)方式，一方面顯著提升建筑面積和商品房供應(yīng)量，緩解住房緊張的矛盾，另一方面有效改善市容市貌，推動(dòng)城市大踏步實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。

但是這種模式也產(chǎn)生了諸多社會(huì)問題，一方面由于拆遷安置費(fèi)用過大，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)為了獲利不斷提升商品房售價(jià)，居民購房壓力巨大，另一方面房地產(chǎn)企業(yè)選擇性開發(fā)造成區(qū)域發(fā)展不平衡，真正需要改造的地區(qū)反而被忽視，加劇了社會(huì)空間隔離問題。而居民在與開發(fā)商的博弈中往往處于弱勢地位，尤其是開發(fā)商的“圈而不建”的行為造成逾期回遷現(xiàn)象嚴(yán)重，居民正當(dāng)權(quán)益無法保障。此外，“開發(fā)帶危改”的模式對舊城和風(fēng)貌保護(hù)的考慮較少，甚至存在著對老城區(qū)風(fēng)貌破壞、間接造成未改造區(qū)危舊房比例增加等弊病。

3.2.3市政帶危改

1997年，北京市確立67項(xiàng)“迎國慶”重點(diǎn)工程，開啟了以市政道路及重點(diǎn)工程建設(shè)拆遷帶動(dòng)危改的思路，意在完善市政配套設(shè)施以及城市治理。在這種改造模式下，政府作為改造主體，完全承擔(dān)征地、拆遷、安置、補(bǔ)償以及后期市政建設(shè)的所有工作，包攬了改造所需的全部資金。這種改造模式顯著改善區(qū)域交通問題，提升綠化覆蓋面積，但是相對的也增加了政府的財(cái)政壓力，破壞了原有的城市肌理與社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。

3.2.4房改帶危改

為了緩解北京市住房緊張的問題，2000年3月，北京市政府在《北京市加快城市危舊房改造實(shí)施辦法（試行）》文件中首次提出“房改帶危改”的危舊房改造思路。在這種模式下，政府主要負(fù)責(zé)提供必要的政策支持和部分資金投入，并承擔(dān)市政基礎(chǔ)設(shè)施改造的工作。居民在改造中可以選擇就地安置、異地安置與按經(jīng)濟(jì)適用房均價(jià)進(jìn)行貨幣補(bǔ)償相結(jié)合的多樣化安置方案，且政策允許低收入者用住房公積金貸款，無能力購房家庭可經(jīng)審查批準(zhǔn)租住廉租房，有力地調(diào)動(dòng)了各收入階層居民參與房改的積極性。如圖2所示。

“房改帶開發(fā)”模式的改造資金來源于政府資助、居民回購房款以及實(shí)施單位自籌3個(gè)方面，這在減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的同時(shí)，緩解了危改項(xiàng)目資金難以平衡的矛盾（謝遠(yuǎn)玉，2001）。對于居民而言，“房改帶開發(fā)”的改造模式徹底改變了其居住條件，也在一定程度上緩解了住房緊張的矛盾，真正從房改中得到實(shí)惠。對于政府而言，由于政策嚴(yán)格限定拆遷貨幣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，大大降低了前期拆遷安置費(fèi)用，減輕了項(xiàng)目啟動(dòng)時(shí)的資金壓力。

但這種模式存在很多問題：一是這種模式傾向于保障回遷居民的權(quán)利，使得居民回遷比例高達(dá)70%-90%，顯然與疏解中心城區(qū)人口的目標(biāo)相背離。二是開發(fā)商的利潤空間被嚴(yán)格壓縮，開發(fā)商為了謀利繼而會(huì)“壓縮”回遷居民的生活空間，導(dǎo)致回遷居民缺乏必要的公共活動(dòng)空間，綠化率低。三是由于對回遷居民主要以原建筑面積安置，因此新建筑在設(shè)計(jì)安排上以大量小面積、小戶型房屋為主，造成回遷樓整體密度過高，存在設(shè)計(jì)缺陷，例如采光不合理等。四是由于政策允許“房改帶危改”模式下開發(fā)商不需要繳納土地出讓金，開發(fā)商存在投機(jī)空間。最后，改造中基本采取了“大規(guī)模”改造和“推平頭”拆除的方式，建筑類型和整體規(guī)劃也較少考慮與原有古都風(fēng)貌的協(xié)調(diào)和融合。

3.2.5綠隔政策帶動(dòng)舊村改造

為了實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃“分散集團(tuán)式”布局，防止中心地區(qū)與外圍組團(tuán)“攤大餅式”的發(fā)展，北京市在2003年正式啟動(dòng)綠化隔離帶建設(shè)工程，除了建設(shè)綠化項(xiàng)目外，還在朝陽、昌平等城市功能拓展區(qū)和發(fā)展新區(qū)專門劃撥土地進(jìn)行新村建設(shè)。在這種模式下，新村建設(shè)主要依靠農(nóng)民合作建房的形式，也可由集體經(jīng)濟(jì)組織引資進(jìn)行建設(shè)，其中新建產(chǎn)品除了農(nóng)民自住房以外，還可以按照1：0.5的比例建造商品房，以此來平衡改造中產(chǎn)生的補(bǔ)償拆遷、土地出讓金、綠化建設(shè)費(fèi)等。如圖3所示。

以綠化隔離政策帶動(dòng)舊村改造的模式，一方面改善了村民的生活環(huán)境，推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、文化建設(shè)與生態(tài)建設(shè)的一體化，另一方面也調(diào)整了地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增加了農(nóng)民的就業(yè)機(jī)會(huì)，縮小了城鄉(xiāng)發(fā)展差距，加快北京城市化建設(shè)的步伐。但是在具體實(shí)施過程中，由于村民跨區(qū)轉(zhuǎn)移造成了公共服務(wù)設(shè)施和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用的區(qū)域分擔(dān)問題。同時(shí)，由于村民定向安置后期社會(huì)管理支出加大，涉及的社會(huì)管理費(fèi)用補(bǔ)償難以量化，對政府進(jìn)行資源統(tǒng)籌調(diào)度提出較大考驗(yàn)。

3.2.6“微循環(huán)”式的有機(jī)更新

隨著社會(huì)中歷史文化保護(hù)觀念的不斷增強(qiáng)，人們逐漸認(rèn)識到這種“推倒重建”型的改造模式對北京這座歷史文化名城來說是行不通的，以小規(guī)模、漸進(jìn)式的“微循環(huán)”改造模式為代表的城市有機(jī)更新理念應(yīng)運(yùn)而生。這種改造模式在最大限度保留原有歷史街區(qū)建筑風(fēng)貌和城市肌理的前提下，鼓勵(lì)居民成為改造主體，以院落為單元，根據(jù)自身特定需求采取“留”“拆”“改”等多種改造方式，從而有效避免了“大拆大建”模式下的利益協(xié)調(diào)不均、社會(huì)矛盾頻發(fā)、歷史風(fēng)貌破壞嚴(yán)重的問題。

作為北京首批舊城改造試點(diǎn)之一，菊兒胡同首次采用小規(guī)模漸進(jìn)式微循環(huán)的改造模式。在改造過程中，居民通過成立“菊兒胡同住房合作社”爭取到更多的話語權(quán)，幫助其更好地表達(dá)利益訴求。同時(shí)，改造過程中還對片區(qū)建筑進(jìn)行區(qū)分，根據(jù)建筑物現(xiàn)有狀況分批、分階段進(jìn)行改造，既保留了大量極具歷史價(jià)值的四合院，也拆除新建了部分破舊危房，同時(shí)嵌套市政基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)工作。這種改造模式，一方面最大限度保留了胡同氛圍和四合院風(fēng)貌，體現(xiàn)街區(qū)改造的整體性，另一方面居民在其中發(fā)揮了改造自主性，有效改善生活環(huán)境。此外，改造在一定程度上幫助政府實(shí)現(xiàn)中心城區(qū)人口疏解，讓老城區(qū)重新煥發(fā)生機(jī)活力，同時(shí)也緩解了政府財(cái)政緊張的問題，提高政府補(bǔ)貼資金的利用效率。

這種改造模式在提高居民參與度的同時(shí)，相對的也擠壓了社會(huì)力量的參與空間。開發(fā)商在改造中更多的是作為執(zhí)行單位而存在，主要承擔(dān)規(guī)劃設(shè)計(jì)、組織施工、拆遷等技術(shù)性工作。此外，在資金投入方面，主要依賴政府專項(xiàng)補(bǔ)貼，以及居民自有資金投入，社會(huì)資本介入方式比較受限。

4與英國舊城改造的比較和借鑒

4.1舊城改造的歷史

英國的舊城改造起源于20世紀(jì)50年代，該時(shí)期的改造主要對舊城區(qū)貧民窟進(jìn)行拆除重建，并在郊區(qū)建設(shè)新城，以此來改善貧困人口的住房條件。但是大規(guī)模的拆除重建造成了持續(xù)的負(fù)面效應(yīng)，例如拆建對原有社區(qū)和城市肌理破壞嚴(yán)重，引發(fā)公眾強(qiáng)烈不滿;大量建設(shè)公屋區(qū)后形成貧困集聚，公屋區(qū)衰落，郊區(qū)新城利用率也不高等。

自20世紀(jì)80年代開始，英國舊城改造的方式不再局限于提供福利住房，而是強(qiáng)調(diào)與市場相結(jié)合，立足經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行城市再開發(fā)，改造目標(biāo)也從解決貧困人口住房問題深入到提高貧困社區(qū)就業(yè)能力，解決貧困人口面臨的社會(huì)排斥問題。例如金絲雀碼頭改造項(xiàng)目，曾采取公私合作的開發(fā)模式實(shí)現(xiàn)廢舊碼頭向新金融、商業(yè)中心的轉(zhuǎn)變（董奇，2007;易曉峰，2009）。

進(jìn)入2000年以后，英國舊城改造理念發(fā)生轉(zhuǎn)變，利用現(xiàn)有宗地進(jìn)行文化設(shè)施再改造，從而吸引文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)進(jìn)駐市場、發(fā)展知識經(jīng)濟(jì)成為新的城市更新模式。同時(shí)，為了充分調(diào)動(dòng)公眾參與舊城改造的積極性，英國政府先后提出“小政府、大社會(huì)”“市民社會(huì)”的理念，將舊城改造和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合，鼓勵(lì)企業(yè)、政府的聯(lián)合和公私合作等多種形式參與改造。

4.2比較與借鑒

對比中英舊城改造的路徑可以發(fā)現(xiàn)，首先，英國舊城改造以問題導(dǎo)向?yàn)橹?，改造目?biāo)較為多元化，在解決貧困和城市破敗問題、緩解社會(huì)排斥矛盾、提高社區(qū)就業(yè)能力、加強(qiáng)城市競爭力等社會(huì)突出問題的同時(shí)，完成城市功能的轉(zhuǎn)型重塑與人居環(huán)境的優(yōu)化再生。而北京在舊城改造過程中，主要致力于解決住房緊張問題、提升人居環(huán)境質(zhì)量、完善配套設(shè)施建設(shè)、保護(hù)歷史街區(qū)風(fēng)貌等人文環(huán)境目標(biāo)，雖然城市更新也承擔(dān)了疏解中心城區(qū)人口、實(shí)現(xiàn)城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等社會(huì)責(zé)任，但這些并不是更新的原動(dòng)力。

其次，英國舊城改造是“政府+市場+社會(huì)”的結(jié)果，強(qiáng)調(diào)地方政府和社會(huì)公眾的參與，鼓勵(lì)公眾通過資金投入、意見征詢等方式靈活運(yùn)用自身權(quán)利，并帶動(dòng)私營部門和市場資源積極進(jìn)駐，對于創(chuàng)新城市更新模式、協(xié)調(diào)利益分配機(jī)制、實(shí)現(xiàn)城市功能織補(bǔ)等問題的實(shí)踐探索較為成功。相比而言，北京舊城改造中政府占據(jù)改造主動(dòng)權(quán)，政策導(dǎo)向型強(qiáng)烈。雖然居民在改造過程中的參與度不斷提高，權(quán)利保障機(jī)制在不斷完善，但主要是出于保障自身權(quán)益、爭取更大利益的目的而進(jìn)行的被動(dòng)式反應(yīng)。此外，隨著相關(guān)市政規(guī)劃要求的不斷嚴(yán)格化，包括開發(fā)商在內(nèi)的其他社會(huì)力量在改造中的參與空間被大幅壓縮，參與積極性也顯著下降。

5總結(jié)及政策建議

本文主要從北京70年舊城改造歷程出發(fā)，通過結(jié)合舊城改造中的典型案例，深入了解不同改造模式下的背景、目標(biāo)、內(nèi)容及優(yōu)缺點(diǎn)，從而發(fā)現(xiàn)北京的舊城改造已經(jīng)不僅僅是物質(zhì)層面的再更新、再創(chuàng)造，而且承擔(dān)了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等多元發(fā)展要求，改造目標(biāo)也經(jīng)歷了由緩解住房緊張矛盾、提升人居環(huán)境質(zhì)量向疏解中心城區(qū)人口、保護(hù)歷史街區(qū)風(fēng)貌、推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義等多重目標(biāo)的轉(zhuǎn)變?！熬G隔騰退”制度、“微循環(huán)”模式下的城市有機(jī)更新實(shí)踐更是為同類型城市改造問題提供了豐富的理論指引與實(shí)踐參考。

通過與英國舊城改造的對比可以發(fā)現(xiàn)，北京和英國在舊城改造的實(shí)踐路徑基本相同，都經(jīng)歷了從大規(guī)模拆除重建向房地產(chǎn)開發(fā)帶動(dòng)舊城改造、文化導(dǎo)向的舊城改造等多種模式的探索，并且都強(qiáng)調(diào)將舊城改造與城市經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)發(fā)展相結(jié)合進(jìn)行城市再開發(fā)。但是對比也發(fā)現(xiàn)北京與英國在改造動(dòng)力、參與機(jī)制、角色分配上存在明顯的差別，這主要在于北京除了是一座國際化大都市之外，還是一座擁有無數(shù)名勝古跡和人文景觀的文化名城，其特殊的歷史名片限定了城市改造的方向與路徑，因此需要政府在改造中承擔(dān)大量控制性與引導(dǎo)性的工作，以此來保證整個(gè)城市改造的協(xié)調(diào)性與有機(jī)性。此外，中、英經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展并不同步，中國作為發(fā)展中國家的典型，粗放型經(jīng)濟(jì)增長方式已經(jīng)延續(xù)多年且成果顯著，因此真正通過舊城改造幫助地區(qū)釋放經(jīng)濟(jì)活力、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提升城市競爭力的舉措尚且處在摸索中，舊城改造新的動(dòng)力點(diǎn)仍需發(fā)掘。

現(xiàn)階段中國仍處于轉(zhuǎn)變增長方式、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的新常態(tài)時(shí)期，而舊城改造作為城市經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)，在改造模式、參與機(jī)制、融資渠道等方面仍有很大的創(chuàng)新空間。在北京未來舊城改造的探索中，一方面應(yīng)當(dāng)給予社會(huì)更多的參與空間，協(xié)調(diào)好社會(huì)、政府、市場三方利益分配機(jī)制，在保證社會(huì)力量參與主動(dòng)性與居民改造自主權(quán)的同時(shí)，確保改造方針與成果符合北京市作為我國首都和歷史文化名城所承載的特殊意義。另一方面在舊城改造過程中應(yīng)當(dāng)積極承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，通過增加公共空間、提供就業(yè)機(jī)會(huì)等方式保障公共利益，同時(shí)高度重視改造過程中由于階層重組造成的“紳士化問題”。此外，由于北京具有豐富的歷史文化資源，在將文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)與舊城改造結(jié)合發(fā)展知識經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)避免改造模式千篇一律、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)過于單一的問題，根據(jù)改造地塊區(qū)位優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)分布、發(fā)展定位等確定合理的改造方針，從而實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的持久性與改造效用的最大化。

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作者簡介：易成棟，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)管理科學(xué)與工程學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。

韓丹，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)城市發(fā)展管理專業(yè)研究生。

楊春志，中國城市科學(xué)研究會(huì)副研究員。

基金項(xiàng)目：教育部人文社科基金項(xiàng)目（批號19YJCZH154）“城市更新視角下棚戶區(qū)改造的時(shí)空演化、內(nèi)在機(jī)理及引導(dǎo)策略研究”和中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助（ QL18008）。