我國(guó)城市保障性住房政策執(zhí)行問(wèn)題研究

張靜　張建新

摘 要：政府在追求公平、滿足中低收入居民的住房需求方面肩負(fù)重任，建設(shè)好民生工程，對(duì)于社會(huì)進(jìn)步具有重要的意義。我國(guó)在增加保障性住房財(cái)政投入等方面做出了極大努力，但在保障性住房的政策實(shí)施、質(zhì)量監(jiān)管等問(wèn)題上依然有待改進(jìn)。本文將駐足于行政管理的視域，以內(nèi)蒙古呼和浩特市為例，來(lái)剖析我國(guó)城市保障性住房政策執(zhí)行中存在的不足，并提出與之相應(yīng)的對(duì)策，為促進(jìn)我國(guó)社會(huì)公平、長(zhǎng)治久安和保障房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展提供理論支持。

關(guān)鍵詞：保障性住房;呼和浩特市;存在問(wèn)題;解決對(duì)策

中圖分類號(hào)：F2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.19.003

相對(duì)于國(guó)外的保障性住房政策來(lái)說(shuō)，我國(guó)在完善保障性住房體系的經(jīng)驗(yàn)方面可能相形見(jiàn)絀，在保障性住房政策的執(zhí)行方面則需要參考國(guó)外的有效保障制度和解決手段，來(lái)改善我國(guó)住房困難的現(xiàn)狀，保證中低收入者的住房權(quán)，給人民帶來(lái)居有其屋的穩(wěn)定感和幸福感。

1 我國(guó)城市保障性住房政策執(zhí)行現(xiàn)狀

1998年我國(guó)就開(kāi)始為收入偏低家庭提供廉租房，政策鼓勵(lì)收入達(dá)到中等水平的家庭購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房。隨著我國(guó)常住人口增加，“十二五”期間基本建成保障性住房1566萬(wàn)套。2016年，全國(guó)棚戶區(qū)和公共租賃住房基本建成658.58萬(wàn)套。依據(jù)十九大的國(guó)家發(fā)展規(guī)劃可以知曉，截至2020年，我國(guó)需要解決1億人的住房問(wèn)題，并逐漸形成了以市場(chǎng)為主導(dǎo)的調(diào)控機(jī)制。目前，居民的住房問(wèn)題已經(jīng)從傳統(tǒng)的住房絕對(duì)短缺轉(zhuǎn)變?yōu)樽》拷Y(jié)構(gòu)性過(guò)剩和高房?jī)r(jià)導(dǎo)致的居民承受力不足，需要加大保障房的供給來(lái)緩解住房供應(yīng)中的結(jié)構(gòu)失衡。由于不同地區(qū)的建設(shè)情況和需求不同，也出現(xiàn)了很多問(wèn)題，如設(shè)計(jì)滯后、質(zhì)量隱患等。因此，分析各地保障體系中存在的不足，探索出有效的解決措施，才能整體性的促進(jìn)我國(guó)保障性住房這項(xiàng)民生工程的成長(zhǎng)。

2 呼和浩特市保障性住房政策的具體執(zhí)行情況

2.1 呼和浩特市保障性住房政策概述

1999年6月，呼和浩特市人民政府就對(duì)呼和浩特市保障房的上市交易進(jìn)行管理，界定了公有住房和經(jīng)濟(jì)適用房的具體范圍。2004年呼和浩特市豐富了住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)。2005年8月，修改了《呼和浩特市經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》，重新規(guī)范了經(jīng)濟(jì)適用房的住房標(biāo)準(zhǔn)。2006年到2010年，呼和浩特市對(duì)保障性住房的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)格以及前景做了規(guī)劃，2012年制定的《呼和浩特市公共租賃住房管理辦法》進(jìn)一步完善了保障體系。近年來(lái)，隨著房地產(chǎn)價(jià)格的一路上漲，應(yīng)納入住房保障范圍的“夾心層”家庭也越來(lái)越多，對(duì)保障房的需求也與日俱增。與此同時(shí)，我國(guó)現(xiàn)階段的社會(huì)矛盾又決定了居民對(duì)生活水平的要求不斷提高，不僅要為居民提供住房保障，在質(zhì)量和環(huán)境等方面也是政府應(yīng)該考慮的范疇，這也加大了對(duì)政府工作的考驗(yàn)。

2.2 呼和浩特市保障性住房政策執(zhí)行中存在的問(wèn)題

2.2.1 保障性住房供不應(yīng)求

目前，呼和浩特市首要的保障性住房問(wèn)題是供求不平衡。2018年，呼和浩特市達(dá)到公租房配租標(biāo)準(zhǔn)的申請(qǐng)者總數(shù)18923人，其中新城區(qū)4701人;回民區(qū)4118人;玉泉區(qū)6016人;賽罕區(qū)4088人，而呼和浩特市分配的公租房項(xiàng)目共12個(gè)，共計(jì)提供房源1738套，其中，公開(kāi)搖號(hào)配租的僅有1338套，高新人才公寓預(yù)留400套，根據(jù)呼和浩特市人事局公開(kāi)的人才引進(jìn)人數(shù)來(lái)看則遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)400人，2016年發(fā)布的《呼和浩特市大數(shù)據(jù)人才引進(jìn)暫行辦法》中，計(jì)劃在2019年內(nèi)引進(jìn)大數(shù)據(jù)高層次人才與創(chuàng)業(yè)人才100名、研發(fā)與應(yīng)用人才1000名、相關(guān)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)人才10000名，由此看來(lái)，在滿足住房供給目標(biāo)方面，也是任重而道遠(yuǎn)。

2.2.2 保障性住房融資渠道較為單一

在呼和浩特市的保障性住房建設(shè)過(guò)程中，市場(chǎng)發(fā)揮的作用較小，投資模式單一化，融資渠道有限。呼和浩特市主要的保障房資金來(lái)源是財(cái)政資金，2016年在進(jìn)行棚戶區(qū)項(xiàng)目改造時(shí)，采取單一來(lái)源即政府采購(gòu)的方式。呼和浩特市委、市政府從2017年開(kāi)始，歷時(shí)3年左右，投資1263億元，讓2680萬(wàn)平方米城中村和城市棚戶區(qū)改頭換面。而保障房這樣的安居工程耗資數(shù)目較大，這就意味著，政府的財(cái)政壓力會(huì)越來(lái)越大，因此對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，開(kāi)辟更多的融資渠道是建設(shè)保障房的關(guān)鍵。

2.2.3 保障性住房機(jī)制不健全

一個(gè)完善、健全的準(zhǔn)入和退出機(jī)制，是確保保障房后期合理公平分配和保障制度健康長(zhǎng)久運(yùn)行的“生命線”。依據(jù)2012年到2017年國(guó)家審計(jì)署五年的審計(jì)結(jié)果來(lái)看，全國(guó)各省市保障房配租及使用不合法、分配不合理等問(wèn)題屢見(jiàn)不鮮，呼和浩特市也不例外。2018年在開(kāi)展公租房普查的工作中，查出違規(guī)轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)借122戶，已清退113戶;對(duì)拒絕退租的9戶進(jìn)行起訴并強(qiáng)制清退。這表明呼和浩特市在準(zhǔn)入條件核定、資格審核、退出機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)監(jiān)督方面存在漏洞，個(gè)別地方只是初步建立了制度和規(guī)定，卻沒(méi)有科學(xué)的收入真實(shí)性評(píng)估機(jī)制，在后期的監(jiān)管力度上未能加強(qiáng)，導(dǎo)致保障性住房只進(jìn)不出、非法轉(zhuǎn)租等問(wèn)題的出現(xiàn)。

2.2.4 保障性住房質(zhì)量管理體系不完善

保障房的質(zhì)量決定著政府的住房保障工程能否托起百姓的“安居夢(mèng)”。從2011年開(kāi)始，呼和浩特市的房?jī)r(jià)一直處于上升趨勢(shì)，從2011年平均7000元/m2的房?jī)r(jià)上升到2019年的10000元/m2，這對(duì)于呼和浩特市政府來(lái)說(shuō)，意味著要不斷增加財(cái)政投入。中國(guó)建筑科學(xué)研究院指出，配建的模式看似能夠保證保障房的質(zhì)量，其實(shí)則不然，大部分開(kāi)發(fā)商選擇將保障房單獨(dú)建設(shè)一棟或幾棟樓，以區(qū)別開(kāi)其他商品房，以便壓低建設(shè)成本且不影響商品房的銷售。因此，質(zhì)量管理體系不夠完善是我國(guó)當(dāng)前建設(shè)施工的通病，工程建設(shè)前期手續(xù)不全，違反基本建設(shè)程序、參建主體責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，行為不規(guī)范、政府質(zhì)量監(jiān)督管理不力都是會(huì)給居民帶來(lái)安全隱患的定時(shí)炸彈，不容忽視。

3 完善呼和浩特市保障性住房體系的對(duì)策

3.1 大力發(fā)展廉租房、加大房源供應(yīng)

租住廉租房對(duì)于收入微薄者來(lái)說(shuō)，比購(gòu)入經(jīng)濟(jì)適用房更加快捷有效，大力開(kāi)發(fā)廉租房也可以解決新就業(yè)人員、外來(lái)務(wù)工者和引入新進(jìn)人才的住房問(wèn)題。首先，可以適當(dāng)減免建設(shè)廉租住房企業(yè)的稅費(fèi)，鼓勵(lì)企業(yè)、非營(yíng)利組織等第三方力量參與建設(shè)保障房，增加廉租房的供給數(shù)量。其次，可以借鑒美國(guó)政府在稅制改革期間實(shí)行的LIHTC計(jì)劃，凡是投資指定的保障房，并且以低于市場(chǎng)價(jià)格出租保障房，在連續(xù)10年內(nèi)都將獲得建設(shè)成本4%或9%的返還費(fèi)，10年后投資者則可以自主定價(jià)。健全激勵(lì)制度，以此來(lái)刺激企業(yè)在保障房方面做出貢獻(xiàn)。最后，可以適當(dāng)放開(kāi)二手房的評(píng)估價(jià)，在市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用下，促進(jìn)二手房源的流動(dòng)性，多方面增加住房來(lái)源，最大限度的補(bǔ)給廉租房供應(yīng)的現(xiàn)狀。

3.2 融資渠道多元化、深化保障房體制改革

資金融入是保障房建設(shè)的前提，各國(guó)會(huì)針對(duì)國(guó)情來(lái)滿足建設(shè)資金的需要，而供給方一般包括政府、開(kāi)發(fā)商和消費(fèi)者等多方的供給。市政府應(yīng)進(jìn)一步拓寬保障性住房的融資渠道，根據(jù)不同保障性住房建設(shè)需求和主體，實(shí)施差異化的融資方案，建立多元化的融資體制。我認(rèn)為，對(duì)于公租房的融資模式，可以考慮在公共領(lǐng)域流行的PPP模式，即政府選擇公共租賃房項(xiàng)目公司，提供政策支持和部分建設(shè)資金，公司以項(xiàng)目投資的方式承擔(dān)設(shè)計(jì)、運(yùn)營(yíng)、質(zhì)量管理等建設(shè)成本，再由公租房的受益對(duì)象以定期繳納租賃資金的方式來(lái)給予項(xiàng)目公司投資回報(bào)，這樣就可以通過(guò)政府、居民和企業(yè)共同籌集資金，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，權(quán)責(zé)分明。而對(duì)于經(jīng)濟(jì)適用房來(lái)說(shuō)，政府可以按照本地區(qū)每年的用房需求，收購(gòu)符合保障房住房規(guī)定的商品房，向社會(huì)收購(gòu)閑置的二手房，來(lái)完成每年的經(jīng)濟(jì)適用房供給目標(biāo)。這樣不僅能夠節(jié)省財(cái)力物力，還能有效的保障“居者有其屋”。

3.3 建立健全保障性住房準(zhǔn)入退出制度

科學(xué)完善的準(zhǔn)入和退出制度，是實(shí)現(xiàn)保障房合理分配的關(guān)鍵。一方面，設(shè)置科學(xué)合理的準(zhǔn)入條件，完善審核系統(tǒng)，保證工作人員業(yè)務(wù)水平專業(yè)化。一是要按照保障對(duì)象的收入水平?jīng)Q定其保障權(quán)益。實(shí)現(xiàn)多種類保障房間的無(wú)縫對(duì)接，惠及“夾心層群體”，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)中低收入群體的全覆蓋。二是應(yīng)建立嚴(yán)格的保障性住房問(wèn)責(zé)制度，惡意隱瞞實(shí)際收入情況、將保障性住房轉(zhuǎn)借轉(zhuǎn)租的行為要嚴(yán)厲打擊，不定期動(dòng)態(tài)抽查受益對(duì)象的實(shí)際收入變化，為弱勢(shì)群體提供住房公平的住房機(jī)會(huì)。另一方面，要嚴(yán)格把控保障性住房的退出機(jī)制。政府可以結(jié)合征信等信用平臺(tái)，將住房保障過(guò)程中的個(gè)人違約違紀(jì)行為進(jìn)行依法采集和客觀記錄，以此來(lái)約束已經(jīng)不滿足保障房住房標(biāo)準(zhǔn)但仍占有資源的個(gè)人，對(duì)其進(jìn)行追責(zé)制，取消其一定期限內(nèi)的保障房申請(qǐng)資格。

3.4 建設(shè)質(zhì)量管理體系、創(chuàng)新住房設(shè)計(jì)理念

從行政角度來(lái)看，第一，要加強(qiáng)和完善建設(shè)、施工、監(jiān)管單位的管理體系，嚴(yán)格要求建設(shè)單位按照法定基本建設(shè)程序報(bào)批建設(shè)，先行辦理土地使用、規(guī)劃、施工許可等手續(xù)。此外，要確保這些單位的管理人員具有一定的管理經(jīng)驗(yàn)，能夠針對(duì)不同工程和情況，制定恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)管措施，施工者有一定的培訓(xùn)經(jīng)歷，從根本上確保工程質(zhì)量。第二，建立項(xiàng)目追責(zé)制度，在項(xiàng)目完成后仍然要對(duì)建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)的過(guò)失、質(zhì)量安全隱患等負(fù)責(zé)，對(duì)已經(jīng)出現(xiàn)的質(zhì)量問(wèn)題進(jìn)行及時(shí)補(bǔ)救，以此來(lái)約束和避免不法開(kāi)發(fā)商采用低價(jià)材料建設(shè)保障房的行為。

從保障性住房的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)來(lái)看，應(yīng)該學(xué)習(xí)國(guó)外先進(jìn)的保障性住房案例，不僅要保證房屋的質(zhì)量，還要學(xué)習(xí)先進(jìn)的設(shè)計(jì)理念，真正做到保障房使用的可持續(xù)性。如美國(guó)的保障性住房——紐約維亞沃德綜合體，作為紐約市市長(zhǎng)布隆伯格2002年宣布的10年住宅計(jì)劃中的一部分，該項(xiàng)目為紐約市創(chuàng)造231個(gè)保障性住宅單位。我國(guó)可以借鑒其設(shè)計(jì)理念，以集合住宅形式建設(shè)保障性住房，應(yīng)用綠色建筑技術(shù)這樣的高科技生態(tài)建筑技術(shù)。從政府的角度來(lái)說(shuō)，我國(guó)也給予了政策的支持，從2007年開(kāi)始，要求所有的建筑都采用墻體保溫工程，必須將建筑節(jié)能規(guī)范強(qiáng)制性落地。

4 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，我們可以認(rèn)識(shí)到我國(guó)的保障房建設(shè)已經(jīng)粗具規(guī)模，但保障性住房的建設(shè)和分配是需要通過(guò)政策來(lái)輔助實(shí)現(xiàn)的。除此之外，本文通過(guò)分析呼和浩特市保障房建設(shè)中出現(xiàn)的問(wèn)題，提出可行對(duì)策，并建議我國(guó)的保障性住房建設(shè)可以借鑒國(guó)外的設(shè)計(jì)模式，運(yùn)用PPP模式來(lái)進(jìn)行融資，也是結(jié)合當(dāng)代經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)的全新模式，能有效的完成公共供給。最后，我們要因地制宜，逐漸完善保障性住房體系建設(shè)，不斷為我國(guó)保障性住房建設(shè)道路的發(fā)展開(kāi)辟新的前進(jìn)方向。

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