人民政協(xié)的制度優(yōu)勢與治理效能

佟德志

【摘要】人民政協(xié)是馬克思列寧主義統(tǒng)一戰(zhàn)線理論、政黨理論、民主政治理論同中國實際相結(jié)合的偉大成果。人民政協(xié)制度以其特有的治理效能，在民主政治建設(shè)、政治體制改革、國家治理等各個方面起到了越來越重要的作用，成為當(dāng)代中國最廣泛、最真實、最管用的民主形式。黨的十九屆四中全會對堅持社會主義協(xié)商民主的獨特優(yōu)勢，構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，完善協(xié)商于決策之前和決策實施之中的落實機(jī)制，豐富有事好商量、眾人的事情由眾人商量的制度化實踐等作出了部署。

【關(guān)鍵詞】人民政協(xié)制度 ?制度優(yōu)勢 ?治理效能

【中圖分類號】D835.1 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.01.007

黨的十九屆四中全會強(qiáng)調(diào)，要發(fā)揮人民政協(xié)作為政治組織和民主形式的效能，提高政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政水平，更好凝聚共識，完善人民政協(xié)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)制度，豐富協(xié)商形式，健全協(xié)商規(guī)則等。全會對堅持社會主義協(xié)商民主的獨特優(yōu)勢，構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，完善協(xié)商于決策之前和決策實施之中的落實機(jī)制，豐富有事好商量、眾人的事情由眾人商量的制度化實踐等作出了部署。

人民政協(xié)是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)各民主黨派、無黨派人士、人民團(tuán)體和各族各界人士在政治制度上進(jìn)行的偉大創(chuàng)造。同時，也正是因為這一來源于實踐、與中國國情相結(jié)合的偉大創(chuàng)造，人民政協(xié)成為馬克思主義中國化的偉大成果，不僅繼承了馬克思列寧主義的統(tǒng)一戰(zhàn)線理論、政黨理論和民主政治理論，而且與中國實際相結(jié)合，植根中國大地，深得人民擁護(hù)，是中國特色社會主義的制度優(yōu)勢。同時，這一制度也在當(dāng)代中國政治實踐當(dāng)中表現(xiàn)出突出的治理效能。本文僅就人民政協(xié)的制度優(yōu)勢與治理效能加以探究，以期挖掘其在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中的重要作用。

人民政協(xié)的實踐探索與制度優(yōu)勢

人民政協(xié)70年的發(fā)展歷史，正是人民政協(xié)不忘初心、砥礪奮進(jìn)的70年。1949年9月21日至30日，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議在北平召開，通過了具有臨時憲法性質(zhì)的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》，選舉產(chǎn)生了中央人民政府委員會和中國人民政治協(xié)商會議第一屆全國委員會，宣告中華人民共和國成立，也標(biāo)志著人民政協(xié)制度的正式確立。70年來，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，人民政協(xié)越來越成為統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織、多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)、人民民主的重要形式，體現(xiàn)出自身的獨特優(yōu)勢。

人民政協(xié)的制度優(yōu)勢在于它繼承了馬克思主義統(tǒng)一戰(zhàn)線理論。早在馬克思主義創(chuàng)立時期，馬克思、恩格斯就曾經(jīng)提出過工農(nóng)聯(lián)盟的思想、與資產(chǎn)階級聯(lián)合、與被壓迫民族聯(lián)合的思想，奠定了馬克思主義統(tǒng)一戰(zhàn)線的理論基礎(chǔ)。列寧繼承了這一思想并在革命中付諸實踐，擴(kuò)大了革命勝利的基礎(chǔ)。在馬克思列寧主義統(tǒng)一戰(zhàn)線思想的基礎(chǔ)上，毛澤東同志從中國實際出發(fā)，提出了工農(nóng)聯(lián)盟、抗日統(tǒng)一戰(zhàn)線、“三個世界”等理論，不僅繼承了馬克思列寧主義統(tǒng)一戰(zhàn)線思想，而且將這一理論同中國革命和建設(shè)實踐結(jié)合起來，開創(chuàng)了中國統(tǒng)一戰(zhàn)線的理論與實踐。鄧小平同志提出的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線、“一國兩制”偉大構(gòu)想，更是馬克思主義統(tǒng)一戰(zhàn)線理論的創(chuàng)舉。

在人民政協(xié)的實踐探索當(dāng)中，中國共產(chǎn)黨把馬克思列寧主義統(tǒng)一戰(zhàn)線理論同中國實際相結(jié)合，使人民政協(xié)制度具有了獨特的政治優(yōu)勢。在不同的歷史時期，統(tǒng)一戰(zhàn)線分別形成了各具特色的形式，體現(xiàn)出獨特優(yōu)勢，為中國革命、建設(shè)與改革作出了重要貢獻(xiàn)。比如，大革命時期的國共統(tǒng)一戰(zhàn)線、土地革命時期的工農(nóng)民主統(tǒng)一戰(zhàn)線、抗日戰(zhàn)爭時期的抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線、解放戰(zhàn)爭時期的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線，在舊民主主義革命和新民主義革命時期，其獨特優(yōu)勢不可或缺，無可比擬，與武裝斗爭、黨的建設(shè)一起并列為中國革命取得勝利的三大法寶。新中國成立以后，人民政協(xié)成為統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織。1954年全國人民代表大會成立后，作為統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，人民政協(xié)仍然存在，繼續(xù)發(fā)揮作用，并在中國特色社會主義的建設(shè)過程中越來越成為統(tǒng)一戰(zhàn)線活動的重要組成部分、重要形式、重要場所。

人民政協(xié)的制度優(yōu)勢還在于它繼承了馬克思主義政黨理論。馬克思主義政黨理論是馬克思、恩格斯創(chuàng)立的，經(jīng)過列寧的發(fā)展和實踐逐漸形成，在中國特色社會主義建設(shè)過程中與中國實際相結(jié)合，得到全面發(fā)展和完善。馬克思、恩格斯以《共產(chǎn)黨宣言》等一系列光輝著作創(chuàng)立了無產(chǎn)階級政黨理論。這一理論被列寧繼承，并在俄國建立了一個新型的無產(chǎn)階級革命政黨，領(lǐng)導(dǎo)十月革命取得社會主義的勝利，成為世界上第一個無產(chǎn)階級執(zhí)政黨。在中國的革命、建設(shè)與改革的過程中，毛澤東、鄧小平等老一輩無產(chǎn)階級革命家把馬克思主義政黨理論與中國實際相結(jié)合，開創(chuàng)了中國特色的社會主義政黨理論和制度，將人民政協(xié)建設(shè)成為多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)。在中國特色社會主義建設(shè)的過程中，“三個代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀等一系列重要思想更是將中國特色社會主義政黨制度的發(fā)展推向21世紀(jì)。在中國特色社會主義建設(shè)的新時代，習(xí)近平總書記關(guān)于全面從嚴(yán)治黨等系列重要講話，全面發(fā)展了馬克思主義政黨的理論與實踐，提出了新型政黨制度建設(shè)的時代命題。

在人民政協(xié)的實踐探索當(dāng)中，中國共產(chǎn)黨把馬克思列寧主義政黨理論同中國實際相結(jié)合，使得人民政協(xié)的制度優(yōu)勢得以凸顯。中國特色的社會主義政黨制度形成于1949年，經(jīng)歷曲折，在改革開放后迎來了恢復(fù)和發(fā)展。從這個意義上講，人民政協(xié)發(fā)展的歷史也就是中國特色社會主義政黨制度形成和發(fā)展的歷史。正是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，中國共產(chǎn)黨與各民主黨派之間形成了合作、和諧的黨際關(guān)系優(yōu)勢，構(gòu)成了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的基礎(chǔ)，而人民政協(xié)也為這一新型政黨制度的形成提供了重要場所和途徑。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是馬克思主義政黨理論與中國實際相結(jié)合生長出來的新型政黨制度，而這一制度的建立與建設(shè)，離不開人民政協(xié)。人民政協(xié)發(fā)揮自身的獨特優(yōu)勢，為民主黨派和無黨派人士發(fā)揮作用創(chuàng)造了條件，為新型政黨制度建設(shè)提供了途徑。

人民政協(xié)的制度優(yōu)勢還體現(xiàn)在中國共產(chǎn)黨把馬克思列寧主義民主政治理論同中國實際相結(jié)合。1949年的協(xié)商建國，是中國民主新路的一個偉大創(chuàng)舉。1954年，全國人民代表大會成立后，人民政協(xié)繼續(xù)作為新民主的一個特點持續(xù)存在。在中國特色社會主義建設(shè)過程中，作為專門的協(xié)商機(jī)構(gòu)，人民政協(xié)將協(xié)商民主貫穿履行職能的全過程，不斷推進(jìn)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度建設(shè)，不斷提高人民政協(xié)協(xié)商民主制度化、規(guī)范化、程序化的水平，成為中國特色社會主義民主政治不可或缺的重要組成部分。中國的民主形式豐富多彩，不會也不能拘泥于刻板的模式，更不會以西方民主模式為圭臬。以人民政協(xié)為代表的協(xié)商民主是中國式民主，是中國特色社會主義民主的創(chuàng)造，是廣泛的、真實的、管用的民主，發(fā)揮了獨特的優(yōu)勢。

協(xié)商民主是馬克思主義中國化在民主理論方面的重要創(chuàng)新，是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分。盡管“協(xié)商”這一概念在我國歷史悠久，但是，“協(xié)商民主”進(jìn)入中國特色社會主義民主理論體系是在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會的報告當(dāng)中。根據(jù)我們的檢索，在黨的十八大之前中國共產(chǎn)黨的歷史文獻(xiàn)當(dāng)中，盡管協(xié)商和民主都多次出現(xiàn)在同一個段落當(dāng)中，也將協(xié)商視為一種民主形式，但是，沒有出現(xiàn)過“協(xié)商民主”這一概念。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視發(fā)展協(xié)商民主，為協(xié)商這一中國共產(chǎn)黨傳統(tǒng)的執(zhí)政優(yōu)勢充實了嶄新的時代內(nèi)涵，成為習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分。

人民政協(xié)制度優(yōu)勢的治理效能

我們看到，在70年發(fā)展歷程中，人民政協(xié)最大限度調(diào)動一切積極因素，團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的人，通過思想引領(lǐng)、凝聚共識，把大家團(tuán)結(jié)起來，真正實現(xiàn)了大團(tuán)結(jié)、大聯(lián)合的本質(zhì)要求。尤其在中國特色社會主義建設(shè)的新時代，人民政協(xié)更是圍繞大團(tuán)結(jié)大聯(lián)合的主題，高舉愛國主義、社會主義旗幟，堅持一致性和多樣性統(tǒng)一，找到了最大公約數(shù)，畫出了最大同心圓。

協(xié)商的執(zhí)政優(yōu)勢越來越轉(zhuǎn)化為協(xié)商民主的治理效能，在民主政治建設(shè)、政治體制改革、國家治理等各個方面起到了越來越重要的作用，成為當(dāng)代中國最廣泛、最真實、最管用的民主形式。根據(jù)民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司在《中國社會報》上發(fā)布的基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)報告，全國每年約有170萬名村干部進(jìn)行述職述廉，對23萬名村干部進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，民主評議村干部近210萬人次。在農(nóng)村，“村民議事”“村民決策聽證”等協(xié)商形式逐步推廣，群眾有序參與的內(nèi)容形式不斷豐富、渠道不斷拓展。在城市，基層協(xié)商民主實踐同樣蓬勃發(fā)展，“居民議事”“居民聽證會”“業(yè)主協(xié)商”等形式的協(xié)商民主越來越制度化，成為常態(tài)。不僅如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與街道的協(xié)商試驗也紛紛涌現(xiàn)，協(xié)商民主懇談從溫嶺走向全國。

人民政協(xié)的執(zhí)政優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為協(xié)商民主的治理效能，不僅在數(shù)量上有了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，同時也在國家治理的各個領(lǐng)域廣受贊譽(yù)，在質(zhì)量上大幅度提升了廣大人民群眾對民主的滿意度和獲得感。一方面，協(xié)商民主全面提高了村民特別是村民代表的民主素質(zhì)和議事能力;另一方面，人民群眾對中國特色的社會主義民主制度也有了更高的滿意度。根據(jù)新加坡南洋理工大學(xué)2013年組織的中國34個城市的問卷調(diào)查，城市居民對于政府征求和采納公眾意見的評價都令人滿意，分別達(dá)到6.12分和6.04分。通過對近500項協(xié)商民主案例進(jìn)行內(nèi)容分析，我們發(fā)現(xiàn)，在協(xié)商民主的實踐當(dāng)中，很多案例都在協(xié)商過程中要求全體一致同意，而且也常常能夠達(dá)到全體一致同意的共識，這是選舉民主或是其他形式的民主很難做到的。而且，有9成以上的協(xié)商民主實踐能做到讓各方都很滿意，更是表現(xiàn)出非常高的治理效能。

人民政協(xié)在統(tǒng)一戰(zhàn)線方面的獨特優(yōu)勢轉(zhuǎn)換為顯著的治理效能。在同黨外知識分子、非公有制經(jīng)濟(jì)人士、新的社會階層人士的溝通聯(lián)絡(luò)方面，在聯(lián)系臺灣同胞、海外僑胞方面，人民政協(xié)有著通暢的溝通和聯(lián)絡(luò)渠道、靈活的合作機(jī)制，形成了獨特優(yōu)勢。在全面貫徹黨的民族政策和宗教政策方面，人民政協(xié)更是因為與各民族與宗教界的聯(lián)系而具有獨特優(yōu)勢。在全國政協(xié)，55個少數(shù)民族均有本民族的全國政協(xié)委員。人民政協(xié)還在婦女參政方面作出了重要貢獻(xiàn)。十三屆全國政協(xié)現(xiàn)有440名女性委員，占比20.4%，比1949年第一屆全國政協(xié)女性委員占比提高14.3個百分點。在2018年各省級兩會上，政協(xié)中的女性比例達(dá)到25.69%。

從政黨政治的角度來看，70年來，各民主黨派、無黨派民主人士不忘合作初心、攜手砥礪奮進(jìn)的歷史也證明，人民政協(xié)在中國新型政黨制度建設(shè)方面有著獨特優(yōu)勢，也發(fā)揮了顯著的治理效能。人民政協(xié)是新型政黨制度的政治形式、組織形式，在多黨合作和政治協(xié)商方面發(fā)揮了獨特優(yōu)勢。在中國特色社會主義建設(shè)的新時代，在以習(xí)近平同志為核心的中共中央堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，多黨合作思想的政治基礎(chǔ)更加鞏固，制度框架更加完善，新型政黨制度越來越完善，體現(xiàn)了中國特色、中國氣派、中國智慧，是對人類政治文明的重大貢獻(xiàn)。人民政協(xié)有合適的機(jī)制對各民主黨派以本黨派名義在政協(xié)發(fā)表意見、提出建議、作出安排，發(fā)揮其作為新型政黨制度重要政治形式和組織形式的作用。

中國特色的新型政黨制度是合作的政黨制度，與西方以黨爭為特征的政黨制度有著本質(zhì)的不同。西方的政黨以奪取或維護(hù)政權(quán)為目的，這使得黨爭成為一種必然的結(jié)果，而這正是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度力圖避免的結(jié)果。習(xí)近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話中明確指出，我們要堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，加強(qiáng)社會各種力量的合作協(xié)調(diào)，防止出現(xiàn)黨爭紛沓、相互傾軋的現(xiàn)象。

作為專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，人民政協(xié)在協(xié)商民主方面更是具有顯著的治理效能。以提案協(xié)商為例，截至2019年3月，全國政協(xié)共收到141807件提案，立案130299件，編刊及轉(zhuǎn)送社情民意信息12096件，大多數(shù)提案的建議得到采納和落實。近幾年來，全國政協(xié)的提案辦結(jié)率都超過90%，全國政協(xié)十二屆二次會議以來，提案辦結(jié)率更是高達(dá)99.8%。作為人民民主的重要形式，人民政協(xié)在民主監(jiān)督方面發(fā)揮的作用也越來越重要。十二屆全國政協(xié)視察調(diào)研的監(jiān)督性議題當(dāng)中，2015年有12項，占11%，到2017年，議題數(shù)增加至20項，占比增加到28%。

人民政協(xié)的民主政治功能不僅體現(xiàn)在每年一度的政協(xié)會議中，更體現(xiàn)在人民政協(xié)的日常工作之中，表現(xiàn)出顯著的治理效能。政協(xié)全體會議和常委會會議閉會期間，政協(xié)仍然會組織委員開展提案工作、視察工作、專題調(diào)研工作、民意信息工作、文史資料工作、港澳臺僑工作和對外交往工作，等等，不僅內(nèi)容豐富，而且直接聯(lián)系群眾，成為黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。改革開放以來，僅全國政協(xié)就開展了2000多項視察調(diào)研。根據(jù)全國政協(xié)主席俞正聲代表政協(xié)第十二屆全國委員會常務(wù)委員會作的工作報告，5年中，人民政協(xié)就供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革議題分8次深入13個省區(qū)調(diào)研;針對東北三省工業(yè)轉(zhuǎn)型升級難點問題，由3位副主席帶隊，分16個子課題，深入22個市地、87家企業(yè)座談討論，形成專題報告;抓住涉及人民群眾切身利益的實際問題，共開展171次視察調(diào)研和協(xié)商議政活動，等等。各省市區(qū)縣政協(xié)的視察調(diào)研更是成為經(jīng)常性工作，拉近了與人民群眾的距離。

我們看到，人民政協(xié)是馬克思列寧主義統(tǒng)一戰(zhàn)線理論、政黨理論、民主政治理論同中國實際相結(jié)合的偉大成果。70年來，人民政協(xié)也擔(dān)負(fù)起了歷史賦予的光榮使命，成為統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織、多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)、人民民主的重要形式。正是因為在歷史發(fā)展的進(jìn)程中，找準(zhǔn)了自身的性質(zhì)定位，人民政協(xié)發(fā)揮了專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的作用，成為新型政黨制度的基礎(chǔ)，聚焦黨和國家中心任務(wù)履職盡責(zé)，廣泛地凝聚人心和力量，這正是其獨特優(yōu)勢的體現(xiàn)。

責(zé) 編/馬冰瑩