國家治理現(xiàn)代化：理論基礎(chǔ)、價(jià)值與實(shí)踐

王韞翔

【摘要】“治理”一詞在近年來廣泛運(yùn)用。從黨的十八屆三中全會(huì)所提出的“國家治理現(xiàn)代化”所表述的內(nèi)容來看，法治與國家治理體系現(xiàn)代化所要求的治理能力有著內(nèi)涵上的關(guān)聯(lián)和外延上的契合。應(yīng)從宏觀理論層面、中觀制度問題和微觀實(shí)踐現(xiàn)象的闡明，來對中國語境下的“國家治理現(xiàn)代化”進(jìn)行正確理解，從而厘清法治在其中的定位與作用。

【關(guān)鍵詞】治理 ?法治 ?國家治理現(xiàn)代化

【中圖分類號】D6 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.01.012

自黨的十八屆三中全會(huì)來提出“國家治理現(xiàn)代化”的概念后，其內(nèi)核概念“治理”一詞在我國學(xué)術(shù)界的研究日趨興旺。學(xué)界尤其是政治學(xué)和行政學(xué)在以治理理論為分析框架來進(jìn)行國家治理現(xiàn)代化的問題研究，往往聚焦于三個(gè)層面：國家治理理論范圍探討;公共事務(wù)治理問題分析;政府管理體制改革研究。但細(xì)究可以發(fā)現(xiàn)，這三個(gè)層面所指的“治理”概念都不盡相同，而且更多流于概念性的主張而缺乏有效的運(yùn)行手段，可以說呈現(xiàn)出觀點(diǎn)林林總總、五花八門之態(tài)。不過，學(xué)界至少在當(dāng)下對我國法治現(xiàn)狀形成了統(tǒng)一的認(rèn)知，均普遍認(rèn)可依法治國基本要求中，“有法可依”基本達(dá)成，其他方面則存在不同程度的問題，也就是在未來發(fā)展中需要在“有法可依”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)法治。[1]

在此背景下看待如何“治”或說“治理”，法學(xué)研究者往往以兩種方式進(jìn)行切入：其一是闡釋國家治理現(xiàn)代化與法治的關(guān)系，將兩者視為同一個(gè)問題，并將法治作為治理的不二法門。實(shí)質(zhì)是一種對于如何進(jìn)行國家治理的策略性闡述。[2]其二是從政府治理的角度出發(fā)，研究政府治理尤其是地方政府治理的治理方式法治化。國家治理與法治都遵循價(jià)值指引—制度安排—制度實(shí)踐的邏輯思維，通過對比，可以發(fā)現(xiàn)法學(xué)研究路徑存在著不足：在法治國家的理論上并沒有正確厘清，對于像國家治理與法治的關(guān)系、法治國家的理論基礎(chǔ)也缺乏足夠的深度。

法治國家的理論基礎(chǔ)

人類從德治、人治乃至禮治、神治等模式中走了出來，走向了現(xiàn)代社會(huì)需求的法治。法治是一種人類理性的選擇，具有重要的理論淵源。

民主治國論。近代以來，多數(shù)國家在國家的治理上選擇了民主制度，并認(rèn)為民主為最優(yōu)選的治國措施和方略，采用一種多數(shù)人決定、民意優(yōu)先的方式。從制度設(shè)計(jì)上來看，民主的要義在于權(quán)力的運(yùn)行基礎(chǔ)是多數(shù)人的意志。民主治國與法治相輔相成。這是因?yàn)椋阂?、必須通過法律或者說法律文本從國家制度的意義上確認(rèn)民主的地位并保障民主的實(shí)現(xiàn)。運(yùn)用法律確認(rèn)國家制度上的民主，給予法律至高無上的地位，類似于君權(quán)時(shí)代的“君權(quán)神授”一樣，但依托的理論是“主權(quán)在民”的賦權(quán)思想，更能得到民眾的支持。以法律的形式來進(jìn)行治理，所相伴隨的是制度具象化所采用的法律手段。二、法律在權(quán)力運(yùn)行中的具象化。權(quán)力的運(yùn)行需要按照多數(shù)人意志來進(jìn)行，擺脫專制政體少數(shù)人進(jìn)行權(quán)力運(yùn)行的途徑和方式，需要通過法律手段在主體資格、行為模式、責(zé)任設(shè)定、產(chǎn)權(quán)保護(hù)等諸多方面來保證權(quán)力運(yùn)行的民主化。三、法律面前人人平等的規(guī)范化。多數(shù)人的意志決定并不意味著少數(shù)人的意志存在不具備合理性，作為理性民主的要求，對于少數(shù)人部分的權(quán)利義務(wù)保障也應(yīng)當(dāng)是合法合理有效的。

權(quán)力制約論。隨著理論的發(fā)展和智識(shí)的進(jìn)步，人民主權(quán)的概念長期以來深深扎根于人民的心中。一、權(quán)力的來源要求制約。人民是權(quán)力的最終來源，任何權(quán)力都是一定社會(huì)成員共同賦予的，來自人民的權(quán)力就絕對不能是任意的，它必須受到多種制約，以保證其對于人民的忠誠。二、權(quán)力的性質(zhì)要求制約。人民權(quán)力的本質(zhì)在于，權(quán)力的最終歸屬是人民，人民是國家權(quán)力的所有者，自然會(huì)關(guān)注于權(quán)力的行使;權(quán)力的支配性，因?yàn)闄?quán)力是一種政治上的強(qiáng)制力量，或指職責(zé)范圍以內(nèi)的支配力量。三、權(quán)力的行使要求制約。這是因?yàn)闄?quán)力主體的差異性決定了要保證權(quán)力的統(tǒng)一性，權(quán)力運(yùn)行過程中的自由裁量設(shè)定以及權(quán)力主體之間的關(guān)系設(shè)定。權(quán)力要求法律制約。權(quán)力的制約手段很多，諸如道德、法律、習(xí)俗等，而法律手段是最有制約力和實(shí)效力的。鄧小平同志在這個(gè)問題上明確指出，保障民主權(quán)力的制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人或領(lǐng)導(dǎo)人意見、看法的改變而改變[3]，法律具備其他手段所不具有的公開性、強(qiáng)制性和普遍約束力等特點(diǎn)，且在近現(xiàn)代國家的發(fā)展中，扮演了重要的角色。

法治優(yōu)越論。法治優(yōu)于人治，這在人類歷史的發(fā)展過程中得到了反復(fù)印證。法治與人治進(jìn)行比較，并非是在任何意義上都有絕對的優(yōu)勢。就算是受到詬病的專制主義政體，也有其好處：“君主政體比共和政體有一個(gè)顯著的優(yōu)點(diǎn)。事務(wù)由單獨(dú)的一個(gè)人指揮、執(zhí)行起來，較為迅速?！盵4]這種優(yōu)越性表現(xiàn)為：法治有利于自由。在法治狀態(tài)下，人們可以按照既定的法律規(guī)則來調(diào)整自己的行為與習(xí)慣，類似于“法無禁止即可為”。而人治狀態(tài)下，規(guī)則的設(shè)定與實(shí)施，缺乏充分的民主化，且伴隨著大量的偏向私人化的禁止性規(guī)定。法治有利于平等權(quán)利的發(fā)展。法律面前人人平等，任何人都必須遵循法律的權(quán)威與普遍約束力，即“天子犯法與庶民同罪”。人治則以單獨(dú)或少數(shù)個(gè)體的意志為轉(zhuǎn)移，存在著朝令夕改、“法外之地”等現(xiàn)象。

國家治理語境下的法治

治理的辭源在西方可以追溯到希臘語（Kybernan）與拉丁語（Gubernare），其詞義主要指領(lǐng)航、掌舵或者指導(dǎo)。法治是現(xiàn)代國家普遍接受和尊崇的價(jià)值理念。無論法治的研究視角如何，從理論視角而言都有具有其共同性：也就是說法治的最大功效在于其“價(jià)值”，從這方面來說就是要不斷激發(fā)并體現(xiàn)法制的優(yōu)秀品性及其服務(wù)社會(huì)的最大效應(yīng)。黨的十八屆三中全會(huì)將其提上了議程，而這種法治價(jià)值在當(dāng)下的中國被表達(dá)為“良法善治”。通過將法治與善治的有機(jī)結(jié)合，使得二者關(guān)系體現(xiàn)為：第一，國家治理與法治是互相依存的關(guān)系。法治為國家治理提供理性價(jià)值與實(shí)踐目標(biāo)，善治為法治提供國家治理實(shí)踐的途徑。第二，國家治理現(xiàn)代化的核心和關(guān)鍵是法治化。提高國家治理能力的關(guān)鍵在于，法治建設(shè)的推動(dòng)和法治政府進(jìn)一步建成。其運(yùn)行的集中體現(xiàn)在于使法治抽象的“價(jià)值”描述，轉(zhuǎn)化為“技術(shù)”方面的操作指南和規(guī)范，最終試圖建立一種在“良法”基礎(chǔ)上的“善治”狀態(tài)。那么，從宏觀理論層面上來看，可以從以下幾點(diǎn)予以明確。

民主化下的秩序保障構(gòu)建。《中華人民共和國憲法》在序言中明確了黨的核心領(lǐng)導(dǎo)地位。同時(shí)，通過獨(dú)特的組織體制，充分發(fā)揮民主集中制的作用，能夠在最大程度上代表民意，促進(jìn)民眾在公共事務(wù)上的參與。在國家治理過程中，黨處于總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，是推進(jìn)民主建設(shè)的根基，能夠發(fā)揮出緊密團(tuán)結(jié)各界群眾、民主團(tuán)體的作用。黨的十八屆四中全會(huì)提出，黨的領(lǐng)導(dǎo)與社會(huì)主義法治有機(jī)統(tǒng)一、相互促進(jìn)、共融發(fā)展，黨的領(lǐng)導(dǎo)是必然要求和核心所在，社會(huì)主義法治則是重要保障和集中體現(xiàn)。黨領(lǐng)導(dǎo)推進(jìn)的法治過程，其實(shí)就是人民當(dāng)家作主的過程，是國家各項(xiàng)事業(yè)法治化的有力保障和實(shí)現(xiàn)過程。黨的依法執(zhí)政有兩方面的內(nèi)涵，一是黨要依憲、依法治理國家，二是黨要運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)全面從嚴(yán)治黨。由此可以看出，黨的行為在法律框架的約束之內(nèi)。

內(nèi)外部結(jié)合的權(quán)力制約模式。公眾參與的互動(dòng)、政府的轉(zhuǎn)型與民主化進(jìn)程推動(dòng)了公共治理參與的程度不斷加大。黨的十八屆三中全會(huì)首次提出“社會(huì)治理”，黨的十八屆四中全會(huì)提出要推動(dòng)“國家治理領(lǐng)域一場廣泛而深刻的革命”和“實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，來全面推進(jìn)依法治國，繼而提出“推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)”“推進(jìn)基層治理法治化”和“推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理”的具體建設(shè)指南。從法治的視角看，就是要以法治的手段來具象化政府治理能力提升的相關(guān)制度建設(shè)。具體體現(xiàn)在要在推進(jìn)行政體制改革中于法有據(jù)，各級政府及其職能部門職責(zé)和權(quán)限配置合理，行政權(quán)力的實(shí)行符合比例原則，行政組織結(jié)構(gòu)的劃定科學(xué)化，從而促使政府權(quán)力合法、公正、高效運(yùn)作。

崇尚法治的優(yōu)越性。對良法善治的認(rèn)知，可以從國家治理的概念、手段和方式來進(jìn)行。從概念上來說，法治是善治的基本要求，是善治真正的內(nèi)核概念，法治是指公開透明的規(guī)則之治和程序之治，具有可預(yù)期性和可操作性，對民眾提供救濟(jì)途徑，保證國家安定和公信力。從方式上來說，在于法治高于人治，依托法治可以保證國家發(fā)展過程中的政策穩(wěn)定和持續(xù)性，減少人治所帶來的隨意性和盲目性。從效果上來看，依托憲法、法律體系，才能凝聚各方共識(shí)，打造政府合法性權(quán)威，從而將誠信政府和高效便民政府相結(jié)合，達(dá)到良法善治的目標(biāo)。

國家治理過程中的法治實(shí)踐難題

制度層面。第一，法律規(guī)則與政策并行。在近年來的國家治理體系當(dāng)中，規(guī)則之治并不僅僅局限于法律領(lǐng)域，政策也是屬于規(guī)則之治的一部分，并且在實(shí)踐中產(chǎn)生著重要的作用。但在這里，很多學(xué)者認(rèn)為這是一種“正式與非正式”制度區(qū)別。但情況并非如此，黨政系統(tǒng)內(nèi)部的政策性文件，是對黨政機(jī)關(guān)帶有約束力和強(qiáng)制執(zhí)行力的。完善和發(fā)展法治，需要重新認(rèn)識(shí)和調(diào)適政策與法律的關(guān)系。在推進(jìn)法治的過程中，必須厘清政策與法律并行的實(shí)踐樣態(tài)以及二者的邊界。良法善治在國家治理情況下的表達(dá)應(yīng)當(dāng)是法律上有保障，政策運(yùn)行有其科學(xué)性，因此，法學(xué)與公共政策學(xué)的研究應(yīng)當(dāng)結(jié)合起來，探索彼此的對接與更好的應(yīng)用。

第二，中央與地方的委托-代理關(guān)系。“委托”與“代理”這一對概念及其關(guān)系是組織學(xué)中的重要概念，有學(xué)者將其作為框架模型應(yīng)用于基于組織基礎(chǔ)而產(chǎn)生的國家治理難題，尤其是在闡述中央與地方關(guān)系上。行政組織法的不發(fā)達(dá)，使得中央與地方關(guān)系的設(shè)計(jì)上和日常的管理模式上呈現(xiàn)出“權(quán)力下移—中央集權(quán)—權(quán)力下放”和“一管就死，一放就亂”的怪圈。從整體的公法秩序來看，可以從以下三方面努力：一、進(jìn)一步的財(cái)政賦權(quán)。改革開放后所形成的分稅制由中央對全國的財(cái)政和國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃統(tǒng)籌運(yùn)行，中央通過嚴(yán)格的行政命令對地方進(jìn)行管制，財(cái)源上收?，F(xiàn)在地方債務(wù)積壓，適時(shí)放松財(cái)政權(quán)利，有利于地方的穩(wěn)定發(fā)展。二、推動(dòng)行政組織法制的發(fā)展。中央政府對地方政府享有行政主導(dǎo)權(quán)，嚴(yán)格控制著地方的人事管理權(quán)力。現(xiàn)可在人事權(quán)、職能分配上進(jìn)行進(jìn)一步的區(qū)分，并以法律的形式鞏固。三、立法權(quán)的下移。中央一級的權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)幾乎壟斷了調(diào)節(jié)社會(huì)利益的制度供給資源，應(yīng)通過立法權(quán)下移推動(dòng)地方治理能力建設(shè)。

法律實(shí)踐層面。改革開放初期，一些體制性的改革往往是突破既有法律制度的設(shè)定的，大量改革建立在政策之上，缺乏法律層面的有力支持。習(xí)近平總書記非常注重以法治思維及其方式促進(jìn)改革的深入實(shí)施，強(qiáng)調(diào)改革方案、措施和相關(guān)立法的同步推進(jìn)，促進(jìn)立法意見建議的及時(shí)提出和體現(xiàn)。而黨的十八屆四中全會(huì)在憲法的實(shí)施、監(jiān)督和解釋等方面提出了相關(guān)的制度規(guī)定和機(jī)制要求，為改革提供了一個(gè)在法律層面上的最高效力框架下的解釋機(jī)制，使改革能夠在憲法、法律的框架內(nèi)進(jìn)行。憲法作用的凸顯，有利于實(shí)現(xiàn)“重大改革要于法有據(jù)”。

從國家治理的視角下來看，法律在司法領(lǐng)域的應(yīng)用，最為突出的問題就是上訪。作為一種特殊的社會(huì)現(xiàn)象，上訪至今仍是部分民眾權(quán)利訴求的一種方式。近年來，城市化進(jìn)程的加快也衍生出一系列社會(huì)熱點(diǎn)問題。《信訪條例》的實(shí)施在于澄清政府部門和信訪機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任，但仍無法解決其根本問題。究其問題根源，還是救濟(jì)周期太長、救濟(jì)途徑少、救濟(jì)效果差導(dǎo)致的，這也反映了我國法治化程度不足之處，國家治理在司法領(lǐng)域真需要有所作為，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化法院的獨(dú)立地位、權(quán)威性和法律的可執(zhí)行性。

從國家治理的視角來看，執(zhí)法領(lǐng)域最為突出的問題就是運(yùn)動(dòng)式的執(zhí)法。雖然其成因較為復(fù)雜、深刻，但是根本原因在于司法審查制度及機(jī)制未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。在國家治理的系統(tǒng)當(dāng)中，政府成為了治理的關(guān)鍵主體，其治理成效直接體現(xiàn)出國家治理的結(jié)果。長期以來，地方發(fā)展的核心要素就是“經(jīng)濟(jì)”，使得政府治理過程中出現(xiàn)權(quán)力無限擴(kuò)張而難以限制的情況，并且在很多方面出現(xiàn)了侵犯甚至損害公共利益和公民個(gè)人權(quán)益的行為，這種現(xiàn)象在征地拆遷中體現(xiàn)的尤為突出。國家治理現(xiàn)代化需要在法律指導(dǎo)和規(guī)定下不斷提升治理能力、完善國家治理體系，并強(qiáng)化司法審查在行政執(zhí)法方面的監(jiān)管。法院通過行政訴訟的方式實(shí)現(xiàn)對行政行為的依法審查，但在治理體系現(xiàn)代化的基礎(chǔ)上，有必要深入研究合理性問題，從而確立行政行為法律基礎(chǔ)的適用范圍。

（本文系國家法治與法學(xué)理論研究項(xiàng)目“依法治國背景下培養(yǎng)法治思維的法律修辭研究”階段性成果，項(xiàng)目編號：14SFB5003）

注釋

[1]凌斌：《法治的中國道路》，北京大學(xué)出版社，2013年，第1、118頁。

[2]張文顯：《法治與國家治理現(xiàn)代化》，《中國法學(xué)》，2014年第4期。

[3]《鄧小平文選》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第146頁。

[4][法]孟德斯鳩：《論法的精神》（上冊），張雁深譯，北京：商務(wù)印書館，1993年，第56頁。

責(zé) 編∕趙鑫洋