社會保險降費問題研究：政策變遷、新政績效與改革建議

朱小玉 關博

摘 要：2019年4月出臺的綜合降費新政是我國降費力度最大、調整范圍最廣、統(tǒng)籌力度最強的社保降費政策，在切實有效減負、精準回應社會期待的同時，也對社會保險制度的深化改革起到了助推作用。適度降低費率是與宏觀經(jīng)濟趨勢和制度自身發(fā)展規(guī)律相適應的，但將其作為一項應對經(jīng)濟周期的宏觀調控政策，在一定程度上扭曲了社會保險制度的運行邏輯。降費后基金收入增幅回落，基金自我平衡壓力增大。降費效果因地區(qū)、行業(yè)、企業(yè)而異，征繳體制改革推進難度加大，部分企業(yè)的政策依賴性更強。老齡化和降費率的雙重壓力倒逼職工養(yǎng)老保險制度加快參數(shù)改革和結構性改革。為增強制度抗風險能力，應盡快明確養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的實施路線圖，加大公共財政補貼力度，將彌補“當期缺口”與備戰(zhàn)“長期缺口”相結合。同時，合理引導企業(yè)預期，客觀看待繳費成本;堅持推進征繳體制改革，逐步實現(xiàn)依法合規(guī)征繳目標。

關鍵詞：降費;費率;制度變遷;政策績效

一、引言

2019年4月，國務院辦公廳印發(fā)《降低社會保險費率綜合方案》，正式啟動了全國范圍內第五次降低社會保險費率（以下簡稱“降費”）。此次降費是在經(jīng)濟下行、三方博弈、預期不穩(wěn)的環(huán)境下出臺的一項結構性改革措施，既是對社保征繳體制改革帶來的“強征管”成本的直接回應，也是在改革深入推進的同時，探求一條平衡多方利益訴求、穩(wěn)定預期、營造良好政策環(huán)境的解困之路。自2015年社會保險費率進入下行通道后，學界對降費問題的研究圍繞四個方面展開。

1.企業(yè)成本與降費的關系

以降低“五險一金”費率為突破口，推動降低企業(yè)用工成本，減輕企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營負擔，對實體經(jīng)濟企穩(wěn)脫困發(fā)揮了積極作用。①同時，中國的“降成本”策略也需要調整，不應該以降低勞動者工資收入、大幅降低社保費率、削弱勞動者權益等傳統(tǒng)思維來推動企業(yè)“降成本”，而應該以創(chuàng)新推動發(fā)展。②實證研究發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過前期兩輪降費，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險（以下簡稱“職工養(yǎng)老保險”）實際費率對地方民營經(jīng)濟發(fā)展依然有負面影響，名義費率還有下降空間，但由于區(qū)域差異的存在，部分地區(qū)降費未必能促進地方民營經(jīng)濟發(fā)展。③

2.費率與其他制度參數(shù)的關系

在制度撫養(yǎng)比持續(xù)降低的背景下，為保障制度的可持續(xù)性，職工養(yǎng)老保險費率應該降到20%（企業(yè)繳費15%，個人繳費5%），同時配合強征繳和廣擴面。④針對費率和基金收入的實證研究發(fā)現(xiàn)，降費會有效降低企業(yè)逃費率，擴大制度覆蓋面⑤，但降費的負面效果會逐步顯現(xiàn)，長期會加大基金收支缺口⑥。此外，社會平均工資統(tǒng)計口徑的調整對個體工商戶和靈活就業(yè)人員養(yǎng)老保險繳費基數(shù)（以下簡稱“費基”）的拉低效用明顯，降費效果顯著，應加大財政補貼力度。⑦

3.征繳體制改革與降費之間的相互影響

實證研究證明，中國社會保險實際征繳水平與法定費率之間呈現(xiàn)倒“U”型關系，通過降費提高基金收入是可行的。⑧2018年推出的征繳體制改革是從交易型社會保險制度轉向法治型社會保險制度的重要一步⑨，有利于夯實費基，留出繼續(xù)降費的空間，減輕企業(yè)社保負擔⑩。同時，征繳體制改革短期內不會帶來全國范圍內大面積的企業(yè)利潤擠壓，改革帶來的增繳紅利留出了2%—3%的降費空間。B11

4.降費對整體制度發(fā)展的影響

費率對基金收支產(chǎn)生重要影響，適度降費的空間是存在的，但制度的長期可持續(xù)不僅要依靠參數(shù)調整，還需要制度外資金的支持。B12從供給側改革的視角來說，降費是推進社會保險領域供給側改革的重要任務之一，大幅降低費率和費基是中國社會保障制度走向“輕稅型”制度的轉折點，能有效改善制度的公平性和可及性。B13

學者的前序研究對于社保降費的政策背景和學理邏輯形成了比較充分的探討，但政策分析視角下對降費政策變遷、第五次綜合降費政策績效和負外部性方面的研究還處于空白。本文聚焦綜合降費新政下的中國社會保險降費問題，回顧和梳理我國五次社會保險費率下調的政策歷程，在此基礎上進行政策評估并總結綜合降費新政的實施效果和面臨的問題，為下一步社會保障制度可持續(xù)發(fā)展和綜合改革提出政策建議。這對客觀評價我國降費改革具有積極的理論價值和政策實踐意義。

二、我國社保降費政策變遷

1.“高費率”成因

中國養(yǎng)老保險制度的發(fā)展經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟時代平均主義原則下的國家保險制度、效率優(yōu)先兼顧公平原則下的社會保險制度和基于公平正義共享理念的多層次養(yǎng)老保障制度。其中，職工養(yǎng)老保險費率隨著制度的改革，經(jīng)歷了轉軌前低費率階段、轉軌費率分化階段、制度定型相對穩(wěn)定階段和費率明顯下行四個階段。費率變化呈現(xiàn)出倒“U”型，詳見圖1。費率制定權限從最初的“中央擬定、全國統(tǒng)一”發(fā)展到各地“自行擬定、差別化執(zhí)行”，再到綜合改革下的逐步統(tǒng)一。

說明：（1）1951年《中華人民共和國勞動保險條例》規(guī)定的3%繳費包含了退職養(yǎng)老補助在內的各項勞動保險;（2）1995年《深化企業(yè)養(yǎng)老保險制度改革的通知》的兩套實施辦法沒有明確企業(yè)繳費率，個別地區(qū)高達30%，本圖體現(xiàn)的是全國企業(yè)平均費率（23%）;（3）1997年《關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》規(guī)定“個人繳費率由4%起步，每兩年提高1%直至8%”，總費率雖然短期內有所降低，但制度目標費率實為28%。圖中數(shù)據(jù)根據(jù)歷年職工養(yǎng)老保險政策整理而成。

長期以來，我國社會保險名義費率偏高問題客觀存在，“高費率”的成因既有人口結構老化的趨勢性因素，也有制度轉軌的歷史性因素，更與待遇標準相對高、統(tǒng)籌層次低、機制扭曲和監(jiān)管不力等制度性因素有直接關系。第一，老齡化加速。我國老年人口占比持續(xù)攀升，并已進入高齡化通道，而我國法定退休年齡遠低于老齡化程度近似的國家，加之提前退休普遍存在，實際退休年齡更低。人口老齡化直接導致制度撫養(yǎng)比的持續(xù)下降。2018年年底，職工養(yǎng)老保險制度撫養(yǎng)比下降為2.55∶1，比2015年年底、2010年年底分別下降了0.53、0.75個百分點。B14養(yǎng)老保險制度“生之者寡、食之者眾”是高繳費的內生因素。第二，轉軌成本高。20世紀90年代制度建立之初，2000多萬退休人員的養(yǎng)老金發(fā)放和數(shù)量眾多的“中人”視同繳費的權益，均由新制度承擔。近年來，雖然財政不斷加大投入，并啟動了劃轉國有資本充實社保改革，但大部分支出仍來源于繳費。第三，待遇提升快。從2005年至2020年連續(xù)16年上調基本養(yǎng)老金待遇，其中連續(xù)11年超過10%的高速增長在一定程度上打破了基金收支的精算平衡邏輯，待遇上漲成為一種“剛性福利期待”，需要高繳費水平來支撐。第四，制度運行有漏損。全額領取職工養(yǎng)老保險的門檻——繳費滿15年的設置過低，個人賬戶部分按照120個月進行發(fā)放的計算公式與實際領取人的平均預期壽命不符。這給基金收支平衡和繳費水平造成了直接壓力。在統(tǒng)籌層次方面，以地區(qū)為單位制定繳費政策和待遇領取辦法形成了養(yǎng)老保險逆向轉移支付的利益格局，并抑制了基金調盈補缺的功能。

2. 2015年來的四次降費

基于對法定名義費率“虛高”的基本共識以及供給側結構性改革在經(jīng)濟領域“降成本”任務的提出，我國社會保險繳費政策自2015年起正式進入了“降費”通道。從起初對累計結余相對較多的失業(yè)保險、工傷保險和生育保險進行第一輪降費，到2016年、2017年和2018年連續(xù)三輪對職工養(yǎng)老保險、失業(yè)保險和工傷保險進行降費，中國社會保險法定總費率水平已經(jīng)發(fā)生了明顯的變化（見表1）。前四輪降費后，中國五項職工社會保險名義總費率為37.25%，與之前41%的名義總費率相比已經(jīng)有了較大幅度的下降。B15這種“小幅多頻”的參數(shù)調整，充分考慮到了基金收支平衡問題，沒有造成基金收入的明顯下滑，但累計起來的減負效應是明顯的。

3.第五次綜合降費新政

2019年4月，國務院辦公廳印發(fā)《降低社會保險費率綜合方案》。此次綜合降費以職工養(yǎng)老保險為主要治理對象，并呈現(xiàn)出如下特點：一是費率下降幅度大。職工養(yǎng)老保險單位繳費比例降低至16%，全國整體費率降幅在3個百分點以上。B16二是費基同步調整。多數(shù)地區(qū)以全口徑城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資核定費基上下限后，23個省、自治區(qū)、直轄市新公布的費基有所降低，其他地區(qū)費基調增也得到明顯控制，考慮到占參保人員主體的中小微企業(yè)職工普遍按照費基下限進行繳費，政策紅利更加明顯。三是統(tǒng)一制度參數(shù)和提高統(tǒng)籌力度。明確2020年前實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，統(tǒng)一養(yǎng)老保險參保繳費、單位及個人費基的核定政策，改變全國繳費政策各行其是的現(xiàn)狀。四是加大橫向調劑和推進征繳改革。上調養(yǎng)老保險基金中央調劑比例至3.5%，緩解部分地區(qū)養(yǎng)老保險支出壓力，均衡各省之間養(yǎng)老保險負擔。原則上維持現(xiàn)行繳費方式，統(tǒng)籌費率降低和征繳體制改革過渡期的工作銜接。第五次綜合降費新政與前四次的主要不同之處如表2所示。

此次降費后，我國各地職工五項社會保險的名義總費率普遍控制在34%—37%的水平，低于德國（39.93%）、法國（43.95%）、意大利（37.98%）、奧地利（37.75%）、西班牙（37.33%）等歐洲大陸保守主義國家和部分中東歐轉軌國家。B17考慮到我國社會保險項目全面，保障水平總體也領先于發(fā)展階段，我國社保費率結構已經(jīng)趨于合理。

4.后續(xù)2020年階段性減免政策

為應對新冠肺炎疫情的影響，減輕企業(yè)負擔，2020年2月，人力資源社會保障部牽頭制定了《關于階段性減免企業(yè)社會保險費的通知》。該通知提出，自2020年2月起，可免征5個月中小微企業(yè)職工養(yǎng)老保險單位繳費，對大型企業(yè)減半征收，湖北省大型企業(yè)可參照中小企業(yè)政策執(zhí)行。據(jù)初步測算，相應政策將減免繳費5000多億元。B18在新冠肺炎疫情對經(jīng)濟和企業(yè)造成嚴重沖擊的情況下，大幅度減免企業(yè)社保費，有利于穩(wěn)企業(yè)、穩(wěn)就業(yè)，但也給本就面臨基金收支平衡壓力的職工養(yǎng)老保險制度帶來更大的風險和挑戰(zhàn)。

三、新政績效與負外部性

1.政策成效

（1）減負成效顯著。人社部數(shù)據(jù)顯示，2019年全國企業(yè)職工養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、工傷保險三個險種共計減費4252億元B19，減負效果遠超3100億元的預期，明顯強于此前歷次降費。其主要原因在于大部分地區(qū)費率和費基同時向下調整，“全口徑”指標的應用使費基直接出現(xiàn)10%左右的調減（見表3）。對大量按照下限進行繳費的低收入人群來說，“雙降”的疊加效用增強了低收入人群的獲得感。同時，費基調整改變了養(yǎng)老保險繳費結構，提升了社保降費效果的可持續(xù)性。

（2）制度公平性提高。隨著法定費率在全國范圍內統(tǒng)一到16%和費基上下限按照“全口徑”確定，加之費基下限逐步統(tǒng)一到60%的比例，原來費率和費基擬定政策全國各行其是的情況將得到明顯扭轉，制度的公平性顯著提高。以實現(xiàn)費率的全國統(tǒng)一為例，職工養(yǎng)老保險費率高于16%的地區(qū)從原來18%—20%的費率一次性全部統(tǒng)一到16%，費率低于16%的地區(qū)都將逐步過渡調整到16%。廣東省先統(tǒng)一到14%，再以逐年上調0.5%的方式，實現(xiàn)2024年全省費率統(tǒng)一到16%;深圳市修訂《深圳經(jīng)濟特區(qū)社會養(yǎng)老保險條例》，將全市企業(yè)單位繳費率比例逐步提高到16%。繳費參數(shù)的全國統(tǒng)一，從一定程度上緩解了地區(qū)間、企業(yè)間、人群間社會保險繳費負擔不公平的情況。

（3）參數(shù)合理性增強。各省以本省城鎮(zhèn)非私營單位就業(yè)人員平均工資和城鎮(zhèn)私營單位就業(yè)人員平均工資加權計算的“全口徑”社會平均工資核定費基上下限是綜合降費新政的一項重要舉措。該指標能夠更合理地反映參保人員的實際工資水平，一改過去小微企業(yè)和勞動密集型企業(yè)工資水平長期“被平均”的趨勢，一定程度上剔除了費基過快上漲的部分不合理因素。根據(jù)51社保全國參數(shù)庫的統(tǒng)計，全國36個主要城市全口徑社會平均工資與去年非私營單位就業(yè)人員平均工資相比總體下降7.4%（正常情況下每年社會平均工資會自然上漲，2018年平均漲幅為10.2%）。B20綜合降費新政不僅使費率大幅下調，同時也提高了費基確定依據(jù)的合理性。

（4）制度協(xié)同性加強。綜合降費新政在降費率、調費基的同時，提高養(yǎng)老保險中央調劑金比例、加快推進基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌、加快劃轉部分國有資產(chǎn)充實全國社?；穑叽胧╅g的協(xié)同性增強，有利于相互補缺和凝聚合力。橫向調劑力度的加大，有利于緩解大幅降費后部分地區(qū)（尤其是東北）基本養(yǎng)老保險基金收支愈加不平衡的問題。加快推進基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，有利于統(tǒng)一制度參數(shù)和繳費方式，提高合規(guī)性。加快充實全國社?；穑哟笊绫ｓw系外風險儲備資金規(guī)模，有利于提高制度整體的抗風險能力。

（5）合規(guī)繳費意識提高。隨著2018年征繳體制改革的啟動和2019年綜合降費新政的落地，全社會對社保費率政策以及企業(yè)繳費行為的關注達到前所未有的高度。公共政策和社會輿論倒逼企業(yè)提高合規(guī)繳費意識，規(guī)范自身繳費行為。根據(jù)《中國企業(yè)社保白皮書2019》的最新調查，企業(yè)社保繳費合規(guī)性全面提升。其中險種參保覆蓋面保持高位，連續(xù)三年保持在92%以上，2019年略有上升;及時合規(guī)性提高，入職當月或次月繳納社保的企業(yè)比例占77.5%，較2018年提高了4.4%，一直未繳納社保的企業(yè)占比在1%以下且繼續(xù)降低;費基合規(guī)性提高，費基完全合規(guī)的企業(yè)比例提升到29.9%。B21

2.改革的負外部性

（1）基金平衡壓力增大。綜合降費后，為穩(wěn)定近期臨退休人員的待遇水平，各地的養(yǎng)老保險計發(fā)辦法暫未做同步調整，基金支出端并未發(fā)生明顯變化。加之“維持現(xiàn)有征繳政策穩(wěn)定平移，不增加中小微企業(yè)負擔”的政策導向，長期存在的費基不實和低遵繳率的問題并未得到徹底改變。當前政策力圖兼顧“減稅降費”的企業(yè)訴求和維持福利增長的民生訴求，必然帶來基金自身收支不平衡風險的加劇。在基金收入端，社保擴面的紅利依然存在，但效用減弱。由于當前全國大多數(shù)地區(qū)工資增長率和參保人數(shù)增長率為正，一定程度上能夠部分抵消“雙降”對基金收入增長的影響。2019年三項基金收入正式進入低速“滯漲”階段，總收入約為5.42萬億元，較2018年僅增長3.8%，與上一年度16.68%的增速相比呈現(xiàn)斷崖式下跌。B22后續(xù)2020年的新冠疫情階段性減免政策與前期降費政策相疊加，使得2020年在極大概率上成為制度建立以來第一個三項基金當期收不抵支而需動用累計結余的年份，基金累計結余進入向下拐點，制度運行對財政補貼的依賴程度加劇。

（2）不同受眾益損差異顯著。第一，益損差異體現(xiàn)在地區(qū)間。綜合降費新政實施前，全國“碎片化”的費率和費基政策使得各地在改革推進過程中的利益得失和承壓情況截然不同。第五次降費后，在廣東、浙江等原低費率地區(qū)，費率將經(jīng)歷向上調整的過程。此外，各地在執(zhí)行“全口徑”社會平均工資政策的過程中差異較大，造成同一地區(qū)不同險種費基使用的混亂。當前，部分城市五險均采用“全口徑”社會平均工資下的同一費基，降費覆蓋全部險種，力度最大;部分城市只有養(yǎng)老保險等部分險種采用“全口徑”，而醫(yī)療、生育保險等其他險種仍采用傳統(tǒng)口徑，五險費基并不統(tǒng)一;有少數(shù)地區(qū)采用新費基核定方法后，由于私營企業(yè)職工工資水平較高，費基呈現(xiàn)明顯上調。第二，益損差異體現(xiàn)在行業(yè)和企業(yè)間。對于已經(jīng)按照真實工資水平繳費的用人單位及職工來說，降費帶來的是實在收益。對大量未據(jù)實申報仍按照費基下限進行繳費的用人單位和職工來說，征收監(jiān)管力度的變化情況將決定其益損。在繳費普遍不實且征收力度維持不變的地區(qū)，費基下調給企業(yè)帶來的是更多的不合規(guī)收益，會加強其不合規(guī)繳費的動機;而在征收力度加大的地區(qū)，夯實費基后，企業(yè)按照高于費基下限的實際工資進行申報，將沖抵掉降費率帶來的減負效果，合規(guī)繳費帶來是繳費的增加。從企業(yè)類型看，國有企業(yè)守法經(jīng)營意識更強，社保繳費相對規(guī)范，資本密集型行業(yè)人力成本比重相對較低，不規(guī)范繳費的動機偏弱。從具體行業(yè)看，商貿、紡織服裝、農業(yè)等勞動密集型行業(yè)的社會保險征收率偏低，在征繳趨嚴的政策背景下，承壓相對明顯。

（3）征繳體制改革推進受壓。2018年7月出臺的征繳體制改革以“規(guī)范征繳管理，提高征繳效率”為主要目標，明確從2019年1月1日起各項社會保險費交由稅務部門統(tǒng)一征收，劃轉工作的整體部署和啟動工作全面推開，不少省份制定了明確的工作時間表，計劃在2019年上半年完成移交。而由于社會各界對“成本大幅增加”的廣泛擔憂，2019年4月綜合降費新政規(guī)定“原則上暫按現(xiàn)行征收體制繼續(xù)征收，穩(wěn)定繳費方式”，“妥善處理好企業(yè)歷史欠費問題”，“不得采取任何增加小微企業(yè)實際繳費負擔的做法”。這兩個制度的出臺僅間隔幾個月，政策導向和輿論口徑卻發(fā)生陡轉，社會普遍認為“嚴征繳”剛“啟動”又“剎車”。征繳改革和綜合降費新政前后落地，積極作用是穩(wěn)預期和防止改革過激。從理論上講，費率逐步下降至合理區(qū)間有利于“嚴征繳”的順利推進，基金收入增幅的快速下降使征繳體制改革較任何時期都更為迫切。但在政策執(zhí)行過程中，“減負”與“嚴收”并未同步推進，形不成合力。這對征繳機構的政策理解能力、多重目標平衡能力提出了極高的要求：既要規(guī)范公正又要靈活穩(wěn)妥;既不能放任不合規(guī)繳費行為又不能增加小微企業(yè)繳費負擔;既要妥善處理歷史欠費、當期征收和未來逐步規(guī)范之間的尺度，又要在完善系統(tǒng)、對接賬務的同時調整參數(shù)、做好政策解釋。由于當前各項減稅工作繁重，央地事權與支出責任改革同步推進，加之征繳體制改革工作的難度增加，地方稅務機構面臨較大的業(yè)務壓力和工作挑戰(zhàn)。

（4）企業(yè)政策依賴性增強。綜合降費新政是減稅降費政策的重要一環(huán)?！敖党杀尽钡恼吣繕耸腔馐袌鍪ъ`狀態(tài)下溢出的公共風險問題，而不是市場經(jīng)營主體解決因自身經(jīng)營管理不善而引發(fā)的成本畸高問題。大規(guī)模高強度的公共政策供給，往往會使部分企業(yè)形成較強的政策依賴性，養(yǎng)成“靠天吃飯”的經(jīng)營惰性——將企業(yè)的生存發(fā)展歸結為政府責任，而非努力尋求改革創(chuàng)新之道。因此，對降成本政策的認知應該是客觀、理性而長期的。中國已經(jīng)進入高質量發(fā)展階段，高質量的人力資本是支撐其發(fā)展的基礎要素。隨著全社會人力資本投資的不斷加大，人力資本價值本就處在快速上升的階段，這將必然帶來勞動用工成本的上升。寄希望于依靠政府降成本活下去的企業(yè)，也許本就面臨嚴重的經(jīng)營管理問題而應是市場競爭淘汰的對象。在全球經(jīng)濟發(fā)展動力不足、外貿摩擦日益頻發(fā)、勞動力價格比較優(yōu)勢逐步喪失的國際背景下，繼續(xù)依靠低廉勞動力和廉價原材料來獲取市場利潤的空間已越來越小。這一輪大規(guī)模減稅降費之后，通過行政手段直接壓低成本的政策空間也越來越小。為了避免企業(yè)產(chǎn)生更強的政策依賴性，應當積極引導社會預期從只盯著政府降成本變?yōu)殛P注企業(yè)轉型升級，以創(chuàng)新推動高質量發(fā)展。

四、總結與建議

1.基本結論

當前，費率調整已牽涉政府、企業(yè)、個人多方責任的重新劃分，升級為代際利益協(xié)調和地區(qū)利益平衡的重要社會經(jīng)濟議題，引發(fā)全社會的空前關注?？v觀2015年以來職工養(yǎng)老保險制度五輪降費的邏輯起點、基本歷程、模式變遷和政策效用，可以得出以下三個基本結論。

（1）適度降低費率是與宏觀經(jīng)濟走勢和制度自身發(fā)展規(guī)律相適應的。五輪降費基本上實現(xiàn)了政策目標，也對社會保險制度的深化改革起到了助推作用。社會保險制度的演進完善需要不斷地進行參數(shù)改革，擠出參數(shù)中的“水分”，破除制度的固有藩籬，向更高水平的管理體制要效用，以此實現(xiàn)“帕累托改進”，提高全社會的總效用。在宏觀經(jīng)濟經(jīng)歷“新常態(tài)”換擋的關鍵時期，職工養(yǎng)老保險費率從歷史“虛高”逐步回歸到合理的適宜區(qū)間，有利于為企業(yè)釋放擴大再生產(chǎn)和轉型創(chuàng)新的資金空間，有利于企業(yè)、個人和政府三方權責的重新調整以進入新的平衡階段。

（2）降費率成為應對經(jīng)濟下行的宏觀調控工具，在一定程度上扭曲了社會保險制度的運行邏輯。社會保障是經(jīng)濟發(fā)展周期與周期之間的蓄水池，具有熨平經(jīng)濟周期、維護社會穩(wěn)定的基本功能，但其功能的發(fā)揮依賴于基金自身的能力。社會保險基金的整體規(guī)模大小、實際運行效率和財務的可持續(xù)能力都將影響或決定其調節(jié)功能的發(fā)揮。一味將社會保險繳費作為企業(yè)負擔，試圖不斷削減繳費的認知存在偏差，這將極大地削弱社會保險制度的基本功能。作為一項基本社會“保險”制度，需要遵循精算平衡的基本原則，收繳與支出保持同步同向調整?！敖蒂M率”而無法“嚴遵繳”，“降收入”而無法“控支出”，使得基金收支兩端反向而動，進一步拉大了基金缺口，增大了基金自身的風險。同時，一次性多參數(shù)的大幅度調整，使得基金收入端短期劇烈波動，雖然回應了社會輿情，滿足了企業(yè)減負的短期需求，卻嚴重損傷了制度機理，使得社會保險參數(shù)調整的政策空間被進一步擠壓。

（3）降費率和老齡化的雙重壓力倒逼職工養(yǎng)老保險制度加快重要參數(shù)和結構改革。老齡化加速是不可逆轉的人口發(fā)展趨勢。隨著制度撫養(yǎng)比的持續(xù)下降和參保擴面紅利的逐步消失，職工養(yǎng)老保險制度從“定型期”轉入“負重期”，留給改革的時間窗口越來越短。連續(xù)的費率向下大幅調整重塑了基金征繳收入的趨勢曲線，使得整個制度的拐點提前到來。職工養(yǎng)老保險制度在歷史成本、現(xiàn)實漏洞和未來壓力的交互作用下，運行狀況不斷惡化，面臨巨大的不可持續(xù)的風險。因2020年新冠疫情減免政策和2019年降費政策累計減收的繳費規(guī)模超過1萬億元，其中絕大部分為職工養(yǎng)老保險的減征，該規(guī)模相當于年度職工養(yǎng)老保險基金收入的五分之一，對基金收入沖擊巨大。職工養(yǎng)老保險制度的區(qū)域平衡問題將會前所未有地凸顯，累計收不抵支（通常所說的“穿底”）的省份將進一步增加，財政補貼需求將顯著攀升。盡快推進全國統(tǒng)籌成為確保制度安全平穩(wěn)運行的當務之急。

2.政策建議

為了緩解基金平衡壓力，平衡不同政策受眾的利益，合理引導企業(yè)預期，順利推進征繳體制改革，未來政策重點應集中在以下幾個方面。

（1）盡快明確養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的實施路線圖，持續(xù)加大橫向調劑力度?！氨M快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌”是黨的十九大報告明確提出的重點任務。2018年5月出臺的中央調劑金制度是推進全國統(tǒng)籌的重要一步，是跨省資金調配補給的正式開始。全國統(tǒng)籌不僅旨在平衡不同地區(qū)的養(yǎng)老金盈虧，還包含了地區(qū)收入差異再均衡、促進全國統(tǒng)一要素市場形成、央地間事權財權重新劃分、社會保險全國轉移接續(xù)等多維目標。中央調劑金制度本質上是邁向全國統(tǒng)籌的一項過渡性制度安排，是短期與長期利益平衡、政策目標與現(xiàn)實國情相協(xié)調、中央與地方利益相妥協(xié)的漸進迂回策略，并非真正意義上的全國統(tǒng)籌。要防止出現(xiàn)“過而不渡”，以中央調劑金制度指代全國統(tǒng)籌，避免在調劑金制度下形成新的利益桎梏而給未來改革推進設置障礙。應當堅持在穩(wěn)定調劑金制度功能的同時，全面實現(xiàn)省級統(tǒng)收統(tǒng)支管理，妥善解決制度運行中部分地區(qū)仍存在的“硬缺口”問題，同步推進“延退休、改計發(fā)、建平臺、統(tǒng)預算、強監(jiān)管”等多項改革，為全國統(tǒng)籌贏得時間窗口。

（2）加大公共財政補貼力度，明確公共財政在社會保險缺口中的角色和地位。綜合降費導致基金收入增長放緩，疫情減免使得基金當期收支不平衡的問題更加凸顯，公共財政對社會保險的補貼力度必然隨之加大。2019年的降費規(guī)模超出政策預期的30%，暴露出我國當前社會保險領域精細治理能力的嚴重不足。從社會保險制度大數(shù)法則和精算平衡的內部邏輯看，因內在結構和參數(shù)設計不合理而導致的基金收支不平衡應該通過制度本身的深化改革來堵漏損、求平衡、抗風險。除此之外，經(jīng)濟下行和人口老齡化帶來的籌資能力下降風險以及制度轉軌的歷史債務風險造成的養(yǎng)老金缺口，需要依靠公共財政和充分調動社會資源來彌補。福利國家危機和歐債危機的經(jīng)驗教訓證明：公共財政深度參與基金籌資和運營，有可能出現(xiàn)社會保險過度依賴財政、轉嫁籌資責任，進而釀成重大的系統(tǒng)性風險。由此可見，公共財政確應作為系統(tǒng)風險的“補缺人”，加大補貼力度，但不適宜在制度繳費端承擔“籌資人”角色。

（3）將彌補“當期缺口”與備戰(zhàn)“長期缺口”相結合，擬定全國社?；鹳Y產(chǎn)負債表。從時間維度來看，基金缺口分為“當期缺口”和“長期缺口”?！爱斊谌笨凇睉０l(fā)放;“長期缺口”由于涉及制度變革與內外環(huán)境不確定性風險的疊加，處理起來更為復雜。我國需要以戰(zhàn)略眼光將“長期缺口”分攤到當期每個階段作為“潛在負債”來儲備。截至2018年年末，全國社保基金資產(chǎn)總額為2.96萬億元，未來還將有2萬億—3萬億元劃轉國有資產(chǎn)的增量。這部分戰(zhàn)略儲備基金17年來的復合利率達到7.82%，表現(xiàn)出較強的資產(chǎn)投資能力和風險控制能力。B23不足之處是，這筆儲備基金彌補“長期缺口”的具體計劃并不明晰，既無“全國社會保障基金資產(chǎn)負債表”，也無對封閉期、階段性投資目標、負債償付啟動標準的明確規(guī)定。投資期限、基準和目標收益率是戰(zhàn)略性投資決策的基本要素，目標不明則路徑不清，無從規(guī)劃。隨著儲備基金規(guī)模的擴大和支付高峰的臨近，全國社?；饝粤⒎ㄐ问綄ι鲜鲆赜枰悦鞔_。

（4）合理引導企業(yè)預期，客觀看待繳費成本，保障社保制度的基本功能。綜合降費后，法定費率和費基水平更加趨于合理，企業(yè)以“費率太高”為借口不進行合規(guī)繳費的空間更小。數(shù)據(jù)顯示，人工成本在上市企業(yè)總成本中所占比重平均不超過20%，扣除其他非工資成本，估算合規(guī)繳納社保費用的成本占比平均不超過總成本的3%。B24整體而言，社保繳費成本在總成本中的占比十分有限，加之不據(jù)實繳費行為的普遍存在，真實占比更低。因此，不應過分夸大社保繳費成本給企業(yè)帶來的壓力和費率下調給經(jīng)濟帶來的刺激作用。此外，從維護制度公正、保護公民社保權益的角度看，越是處在經(jīng)濟下行周期，越應當謹慎維持社保制度的“反經(jīng)濟周期”功能，發(fā)揮其化解危機、緩沖風險的作用。社會保險基金是制度調節(jié)功能正常發(fā)揮的重要基礎和核心支柱，要妥善處理好“減負”和保障制度基本功能的關系。

（5）堅持推進征繳體制改革，統(tǒng)一細化執(zhí)行標準，逐步實現(xiàn)依法合規(guī)征繳目標。為穩(wěn)定社會預期，當前征繳體制改革暫緩推進節(jié)奏，截至目前僅有半數(shù)省份由稅務部門征收。落實征繳體制改革是解決長期存在于社保征收環(huán)節(jié)中“跑冒滴漏”問題的關鍵舉措，也是推進后續(xù)改革的必要基礎。征繳體制改革既不能盲目推進，寄希望于短期內使所有企業(yè)全部合規(guī)繳費，也不能因噎廢食，在社會輿情壓力下長期裹足不前，延宕改革時機。應當采取“先交后返，穩(wěn)步提升”的方式完成征繳改革。因此，建議盡快明確劃轉的“成熟”標準，加快推進劃轉進程，力爭在1—2年內全部完成征繳體制改革。在移交征繳責任的同時，由稅務和社保部門密切合作，做好數(shù)據(jù)交互，全面摸清企業(yè)人員、營收、工資等基礎信息，測算合規(guī)繳費下的社保費規(guī)模。征繳體制改革中，要妥善解決長期存在的歷史欠費和基數(shù)不實等問題，避免改革后市場主體負擔的大幅攀升。對于歷史欠費問題，除惡意欠費外，建議采取減免滯納金、分期征繳等溫和清欠方式來解決。對于部分市場主體長期存在的繳費基數(shù)不實問題，可以給出合理過渡期（3—5年），對新增繳費部分采取“先征后返”等方式，確保政策平穩(wěn)過渡，逐步實現(xiàn)對所有市場主體依法合規(guī)征繳的目標。

注釋

①關博：《降低“五險一金”繳費率 合理降低企業(yè)人工成本》，《中國經(jīng)貿導刊》2016年第28期。

②段鴻濟、盧文華：《“降成本”的政治經(jīng)濟學含義及其政策指向》，《南方金融》2016年第8期。

③楊艷東、車凱麗：《養(yǎng)老保險費率對地方民營經(jīng)濟發(fā)展的影響》，《浙江社會科學》2018年第2期。

④路錦非：《合理降低我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險繳費率的研究——基于制度贍養(yǎng)率的測算》，《公共管理學報》2016年第1期。

⑤肖嚴華、張曉娣、余海燕：《降低社會保險費率與社?；鹗杖氲年P系研究》，《上海經(jīng)濟研究》2017年第12期。

⑥陳曦：《養(yǎng)老保險降費率、基金收入與長期收支平衡》，《中國人口科學》2017年第3期。

⑦王玥、陳曦：《社會平均工資統(tǒng)計口徑調整對養(yǎng)老保險降費空間影響研究》，《河北大學學報》（哲學社會科學版）2018年第4期。

⑧楊翠迎、汪潤泉、沈亦駿：《政策費率與征繳水平：中國城鎮(zhèn)職工社會保險繳費背離性分析》，《公共行政評論》2018年第3期。

⑨鄭秉文：《社會保險降費與規(guī)范征收：基于公共政策分析的思考》，《稅務研究》2019年第6期。

⑩郭瑜、張寅凱：《嚴征繳能否降低城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險費率？》，《保險研究》2019年第2期。

B11朱小玉：《社保征繳改革下的費率問題：三角困局、增繳紅利與降費空間》，《經(jīng)濟研究參考》2019年第1期。

B12孫永勇、李娓涵：《從費率看城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度改革》，《中國人口科學》2014年第5期。

B13鄭秉文：《供給側：降費對社會保險結構性改革的意義》，《中國人口科學》2016年第3期;鄭秉文：《大幅“雙降”：社保制度改革進程中的一個轉折點——從長期制度安排和長期經(jīng)濟增長的角度》，《華中科技大學學報》（社會科學版）2019年第3期。

B14制度撫養(yǎng)比=在職職工參加養(yǎng)老保險人數(shù)/離退休人員參加養(yǎng)老保險人數(shù)，具體數(shù)據(jù)由筆者根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒（2019）》計算得出。

B15董碧娟：《今年國家已出臺超7000億元減稅降費措施》，《經(jīng)濟日報》2018年4月10日。

B16按照降費前政策計算，有20個省級地區(qū)的費率下降3%，7個省級地區(qū)的費率下降4%，2個省級地區(qū)的費率下降2%，因此全國整體費率降幅在3個百分點以上。

B17數(shù)據(jù)來源于美國社會保障局：《全球社會保障計劃（2018）》，美國社會保障署網(wǎng)站，https：//www.ssa.gov/policy/docs/progdesc/ssptw/2018-2019/europe/ssptw18europe.pdf.

B18數(shù)據(jù)來源于《人力資源社會保障部就支持保障服務疫情防控和做好穩(wěn)就業(yè)等工作舉行發(fā)布會》，中央人民政府網(wǎng)站，http：//www.gov.cn/xinwen/2020-03/06/content_5488129.htm，2020年3月6日。

B19B22《人社部：2019全年社保減費4252億元 超額完成年初目標》，新浪網(wǎng)，http：//finance.sina.com.cn/china/2020-01-14/doc-iihnzhha2332605.shtml，2020年1月14日。

B20B21《〈中國企業(yè)社保白皮書2019〉發(fā)布，社保降費企業(yè)獲得感顯著》，51社保網(wǎng)，https：//www.51shebao.com/article/detail/3094，2019年11月28日。

B23數(shù)據(jù)參見《全國社會保障基金理事會社?；鹉甓葓蟾妫?018年度）》，全國社?；鹄硎聲W(wǎng)站，http：//www.ssf.gov.cn/cwsj/ndbg/201907/t20190711_7611.html，2019年7月20日。累計收益率由筆者根據(jù)歷年收益率數(shù)字計算得出。

B24張欣、劉海燕：《2018年A股上市公司人工成本與經(jīng)營業(yè)績趨勢觀察》，搜狐網(wǎng)，http：//www.sohu.com/a/333409431_175735，2019年8月13日。

責任編輯：海 玉