行政審批電子文件歸檔問題初探

郭湘仁

摘 要：伴隨著我國簡政放權(quán)政策的推進(jìn)，各級政府都在持續(xù)精簡規(guī)范行政審批事項(xiàng)。在信息化背景下，行政審批電子文件成為了提升行政審批工作效率，突出行政審批檔案作用的重要方式。當(dāng)前行政審批電子文件存在行政審批檔案業(yè)務(wù)管理基礎(chǔ)欠缺以及行政審批電子文件歸檔技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不明確等問題，可以通過規(guī)范行政審批電子文件歸檔管理以及建設(shè)行政審批電子文件歸檔系統(tǒng)等方式來推動行政審批電子文件歸檔工作的開展。

關(guān)鍵詞：行政審批;電子文件;電子檔案歸檔

行政審批電子文件是行政審批業(yè)務(wù)系統(tǒng)辦理過程中產(chǎn)生的文件，其內(nèi)容與傳統(tǒng)行政紙質(zhì)檔案基本一致。管理利用行政審批電子文件有助于推動行政審批檔案規(guī)范化、嚴(yán)格化管理，提升檔案信息資源的利用效率與質(zhì)量，推動檔案信息資源的高效利用，且降低后期檔案數(shù)字化建設(shè)成本，突出檔案業(yè)務(wù)的支撐作用。

一、行政審批電子文件歸檔的必要性

行政審批檔案是我國政府各個行政主管部門，按照法律規(guī)定履行行政管理職能活動過程中形成的，與事項(xiàng)開展審批相關(guān)的，需要進(jìn)行保存且擁有保存價值的，不同形式與載體的文件材料的綜合。對行政審批檔案進(jìn)行電子化歸檔處理有助于拓展行政審批檔案的社會服務(wù)功能，推動檔案資源服務(wù)體系建設(shè)。行政審批電子檔案在內(nèi)容與形式上與傳統(tǒng)紙質(zhì)審批檔案基本一致。而電子文件則擁有信息檢索、關(guān)鍵詞查找、數(shù)據(jù)挖掘等方面的優(yōu)勢，實(shí)用性較強(qiáng)。同時，大力推行行政審批檔案電子化歸檔能夠有效減少紙質(zhì)檔案存儲的成本，提升行政審批檔案管理效率與質(zhì)量，還能夠全面推動檔案系統(tǒng)化與網(wǎng)絡(luò)化。

二、行政審批電子文件歸檔的現(xiàn)狀

目前行政審批系統(tǒng)主要用于文件的形成、流轉(zhuǎn)與存儲。不定期針對行政審批電子文件進(jìn)行在線或離線歸檔處理。行政審批事項(xiàng)受力過程中，不論是新辦事項(xiàng)的處理，亦或是原有事項(xiàng)的延續(xù)、變更或取消，為了全面保證行政審批的一致性與政策的貫徹性，行政審批工作人員需要多次調(diào)用系統(tǒng)中的相關(guān)數(shù)據(jù)。在當(dāng)前行政審批電子文件歸檔工作現(xiàn)狀主要有以下幾個問題。

1.行政審批檔案業(yè)務(wù)管理基礎(chǔ)欠缺

行政審批檔案尚未形成專門的歸檔范圍與保管期限。國家檔案局8號令中明確指出，20年（含）以上有效或未追夢有效期的資格證、許可證等審配管理文件以及20年以下有效的許可證、資格證、執(zhí)照的審批、管理的相關(guān)材料均屬于要?dú)w檔管理的范圍，保管年限分別為永久與30年。然而，當(dāng)前部分審批部門的檔案管理部門僅僅只對最終審批結(jié)果的相關(guān)文檔進(jìn)行歸檔管理，審批過程中提交的申報材料、辦理材料管理不夠規(guī)范，有的歸屬行政審批中心管理，有的歸屬機(jī)關(guān)內(nèi)部職能處管理，沒有進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范的歸檔管理。如住建廳政務(wù)辦理中心每年需要審批10萬件以上，每一項(xiàng)事項(xiàng)所需的申報材料、辦理材料均有所不同。但針對不同類型申報材料、辦理材料的管理僅僅只是在完成辦理后集中堆放管理。導(dǎo)致這一檔案管理混亂的主要原因的行政審批單位綜合管理管理部門沒有對業(yè)務(wù)審批檔案形成統(tǒng)一分類管理的意識，不同的審批檔案管理類型也沒有規(guī)范的歸檔范圍與保管期限范圍。行政審批實(shí)體檔案管理工作不夠到位比如會導(dǎo)致行政審批電子文件歸檔時沒有可靠依據(jù)，無法明確電子文件歸檔規(guī)范。

2.行政審批電子文件歸檔技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不明確

由于當(dāng)前行政審批電子文件歸檔功能不夠完善，數(shù)據(jù)檔案如果不從信息安全角度加以保護(hù)，如出現(xiàn)檔案信息安全風(fēng)險將導(dǎo)致嚴(yán)重后果。因此，行政審批電子文件歸檔工作需要明確技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，按照門類進(jìn)行系統(tǒng)化組織、整理，當(dāng)前部分觀點(diǎn)指出，行政服務(wù)網(wǎng)站中審批辦理所需的材料與結(jié)果均可以在互聯(lián)網(wǎng)上查詢、檢索，因此只需要做好互聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)備份工作即可，不需要對網(wǎng)絡(luò)行政審批檔案進(jìn)分類管理。這一觀點(diǎn)是片面的，因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)行政審批文檔不具有定期在線歸檔與離線歸檔的功能，如長期存儲在互聯(lián)網(wǎng)行政審批業(yè)務(wù)系統(tǒng)中，伴隨著行政審批資料數(shù)據(jù)的增加以及相關(guān)檔案數(shù)據(jù)頻繁使用，這些尚未進(jìn)行分類管理行政審批沒有進(jìn)行信息安全防護(hù)與檔案資源建設(shè)，如系統(tǒng)出現(xiàn)安全風(fēng)險則會導(dǎo)致嚴(yán)重后果，使得行政審批被篡改甚至刪除。且僅僅存放在網(wǎng)絡(luò)中的行政審批檔案不利于長期管理以及直接閱讀。基于此，行政審批檔案管理的安全風(fēng)險與使用需求，亟需按照類別對其進(jìn)行分類管理。以保證檔案的真實(shí)性、完整性、可用性與安全性。

3.缺乏從多元化行政審批平臺統(tǒng)一歸檔的工作經(jīng)驗(yàn)

一是行政審批檔案管理部門對電子行政審批服務(wù)網(wǎng)站的運(yùn)營機(jī)制不熟悉，這一定程度上阻礙了行政審批電子歸檔工作的發(fā)展。當(dāng)前大多數(shù)電子政務(wù)服務(wù)網(wǎng)都屬于典型集中式行政審批平臺，所開展的集中審批工作主要有審批部門直接通過平臺上的末班進(jìn)行審配、審配部門自建系統(tǒng)進(jìn)行數(shù)據(jù)互通等不同形式。導(dǎo)致行政審批網(wǎng)站內(nèi)部信息的存儲結(jié)構(gòu)與容量與計算機(jī)屏幕顯示的直觀結(jié)果具有較大差異。二是行政審批服務(wù)平臺統(tǒng)一進(jìn)行電子歸檔會營銷原有歸檔與移交接受工作，因此需要對歸檔與移交接收工作進(jìn)行梳理，規(guī)范移交接收工作流程。如行政審批經(jīng)辦人員完成業(yè)務(wù)辦理時進(jìn)行歸檔處理，還是由檔案室管理人員進(jìn)行統(tǒng)一歸檔處理等;三是在行政審批網(wǎng)站上需要進(jìn)一步平衡與實(shí)體檔案管理工作的關(guān)系。在行政審批檔案管理工作中要考慮放置較為分散的紙質(zhì)檔案管理與放置較為集中的電子檔案管理之間的銜接。電子檔案管理工作中要在嚴(yán)格按照管理規(guī)范的基礎(chǔ)上來保證檔案的有效性、合法性、真實(shí)性與準(zhǔn)確性。

三、行政審批電子文件歸檔的優(yōu)勢

相對于行政審批文件傳統(tǒng)歸檔方式，行政審批電子文件歸檔具有明顯的優(yōu)勢：第一，更加實(shí)用。行政審批電子文件歸檔使得行政審批文件日常管理工作更加高效，實(shí)用性明顯。在當(dāng)前行政審批檔案需要紙質(zhì)、電子雙軌制歸檔的結(jié)算，行政審批電子文件歸檔有助于與紙質(zhì)檔案的管理銜接;第二，更加完整。行政審批電子歸檔數(shù)據(jù)所涵蓋的文件較為全面，在脫離原始環(huán)境的基礎(chǔ)上可以全面、準(zhǔn)確反映檔案內(nèi)容，有助于減少相關(guān)部門對審批平臺原始數(shù)據(jù)的依賴度;第三，更加獨(dú)立。相對于整體導(dǎo)出的電子歸檔方式，行政審批電子文件歸檔的獨(dú)立性更強(qiáng)，與今后電子檔案高效管理工作更加貼合。與行政審批相關(guān)的所有材料均完整的保存在數(shù)據(jù)包中，當(dāng)需要使用時則可以根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行使用、修改、刪除等，與其他文件相互獨(dú)立、互不影響，不會出現(xiàn)關(guān)系復(fù)雜的數(shù)據(jù)庫出現(xiàn)刪除異常的情況;第四，更加安全。行政審批事項(xiàng)的所有文件均打包成數(shù)據(jù)包文件，加蓋可信時間戳，能夠有效改善電子檔案的安全性，避免數(shù)據(jù)文檔被篡改，有助于行政審批電子檔案的長期保存。

四、行政審批電子文件歸檔工作開展

1.規(guī)范行政審批電子文件歸檔管理

實(shí)現(xiàn)行政審批電子文件歸檔是一項(xiàng)系統(tǒng)工作，涉及范圍較廣，包括檔案管理業(yè)務(wù)規(guī)范、信息化技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、電子文件檔案傳遞共享等各個方面。針對當(dāng)前行政審批電子文件歸檔的必要性與現(xiàn)狀，在行政審批電子文件歸檔管理中要進(jìn)行一系列的規(guī)范要求。第一，制定滿足行政審批電子文件歸檔需求的業(yè)務(wù)規(guī)范。行政審批電子文件歸檔要總結(jié)各級政府電子行政辦公的經(jīng)驗(yàn)與特點(diǎn)，按照國家相關(guān)要求，根據(jù)行政審批流程、材料清單、辦事指引等，明確行政審批檔案范圍與存儲期限，將其作為行政審批電子文件歸檔工作的參考，進(jìn)而嚴(yán)格管理行政審批電子歸檔工作流程與規(guī)制。第二，明確行政審批電子文件歸檔技術(shù)。相對傳統(tǒng)行政審批檔案來說，電子文件在信息檢索、數(shù)據(jù)共享方面擁有一定優(yōu)勢。要充分利用這些優(yōu)勢就需要根據(jù)電子檔案信息規(guī)劃，制定審批電子文件歸檔、保存、傳輸、四性檢測等方面的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，從而實(shí)現(xiàn)行政審批文件與數(shù)字檔案館、檔案信息共享等平臺實(shí)現(xiàn)高度共享，提升信息檢索精確度。第三，建設(shè)電子檔案監(jiān)督機(jī)制。定期總結(jié)行政審批電子文件歸檔工作中的創(chuàng)新理念與做法，以形成可大范圍推廣的經(jīng)驗(yàn)。樹立行政審批電子文件歸檔模板，并大面積推廣應(yīng)用。檔案部門要重視對行政審批電子文件歸檔形成、累積、歸檔的監(jiān)督管理。同時，對行政審批電子文件檔案進(jìn)行合理規(guī)劃保存、移交與利用，以嚴(yán)格的制度規(guī)范流程操作，以提升行政審批電子文件的資源高效配置與利用。

2.積極探索實(shí)踐適應(yīng)行政審批無紙化歸檔需求

基于當(dāng)前行政審批檔案網(wǎng)絡(luò)管理的需求，在行政審批電子文件歸檔管理時可以選擇一批具有代表性行政審批部門來推行審批電子文件歸檔與移交，將其作為試點(diǎn)進(jìn)行探索嘗試。根據(jù)行政審批網(wǎng)絡(luò)電子文件審配特點(diǎn)，充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)信息存儲、搜索、傳輸?shù)膬?yōu)勢，充分提升行政審批電子文檔在網(wǎng)絡(luò)平臺中的完整性與去啊你滿小，逐漸優(yōu)化完善電子歸檔管理的流程與細(xì)則。充分利用電子簽名、可信時間戳等安全防護(hù)技術(shù)，提升行政審批電子檔案管理安全性與可靠性。讓電子文檔管理部門、形成部門與使用部門都能夠認(rèn)可存儲在網(wǎng)絡(luò)平臺上的檔案數(shù)據(jù)。按照先易后難、先短后長的順序逐漸實(shí)現(xiàn)行政審批電子文件的歸檔管理。

3.建設(shè)行政審批電子文件歸檔系統(tǒng)

行政審批電子文件歸檔系統(tǒng)建設(shè)的電子化歸檔工作基礎(chǔ)內(nèi)容。為了進(jìn)一步規(guī)范行政服務(wù)電子文件歸檔工作，行政審批電子文件歸檔系統(tǒng)的建設(shè)需要嚴(yán)格按照行政審批電子文件歸檔移交業(yè)務(wù)要求與規(guī)范開展。在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的信息化行政審批背景下，在堅(jiān)持自動化、智能化、效率化的原則下，行政審批電子文件歸檔系統(tǒng)的建設(shè)要盡可能降低人工錄入操作與干預(yù)，從而提升行政審批電子文件歸檔準(zhǔn)確度，減少行政審批歸檔人員的工作量。

在系統(tǒng)建設(shè)中可以將其分為三個主要模塊，分別為辦結(jié)歸檔模塊、電子文件歸檔處理以及虛擬檔案室。其中，辦結(jié)歸檔模塊可以實(shí)現(xiàn)檔號設(shè)置、手動歸檔、自動歸檔、歸檔材料設(shè)置、歸檔查詢等功能;電子文件歸檔處理模塊可以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)整理、數(shù)據(jù)分類、歸檔統(tǒng)計等;虛擬檔案室模塊可以實(shí)現(xiàn)檔案收集、檔案管理、檔案統(tǒng)計、業(yè)務(wù)監(jiān)督等功能。具體來說， 基于互聯(lián)網(wǎng)下的行政審批電子文件歸檔系統(tǒng)可以實(shí)現(xiàn)以下功能：第一，辦結(jié)預(yù)歸檔。預(yù)歸檔功能模塊是對電子文件歸檔參數(shù)進(jìn)行調(diào)整。不同行政部門可以根據(jù)本單位設(shè)定的行政審批事項(xiàng)歸檔范圍與保管期限表來有針對性的設(shè)置不同檔案的檔號生成規(guī)律、歸檔范圍與保管實(shí)踐等。在完成相關(guān)電子檔案歸檔數(shù)據(jù)設(shè)置后，相關(guān)行政檔案則能夠根據(jù)設(shè)置的生成規(guī)律來選擇手動或自動歸檔。大量行政審批文件可以利用系統(tǒng)中的定時管理作用來實(shí)現(xiàn)對電子檔案的自動歸納、時間戳加蓋等，不需要人工進(jìn)行操作處理。如部分對時效性要求交稿的行政歸檔資料，如需要的第一時間辦理歸檔。完成后需要補(bǔ)充材料的一系列行政審批事項(xiàng)等則可以選擇手動歸檔形式，以人工形式來對歸檔材料進(jìn)行處理，完成相關(guān)資料的歸檔處理。第二，電子文件歸檔處理。電子文件歸檔處理系統(tǒng)中涵蓋了數(shù)據(jù)收集模塊，利用系統(tǒng)接口將預(yù)歸檔庫中的檔案信息上傳到系統(tǒng)中，并使用時間戳加蓋的方式進(jìn)行時間核對。系統(tǒng)還能夠?qū)崿F(xiàn)對數(shù)據(jù)包進(jìn)行檢測與分析，經(jīng)過檢測且合格的數(shù)據(jù)可以自動化提交上傳進(jìn)行歸檔處理，存儲至新檔案室中進(jìn)行管理。在對數(shù)據(jù)包進(jìn)行解析處理后，還可以對完成解析后的數(shù)據(jù)進(jìn)行查看、分析、挖掘，利用系統(tǒng)中的文件瀏覽器來在線瀏覽不同格式的電子文件。第三，虛擬檔案室。虛擬檔案室模塊中能夠?qū)φ教峤坏南嚓P(guān)行政審批電子文件進(jìn)行接收、整理、歸類、檢索、使用、統(tǒng)計等。行政審批電子文件進(jìn)入系統(tǒng)中的虛擬檔案室模塊后，不同行政機(jī)關(guān)檔案管理人員可以通過系統(tǒng)查看本單位的行政審批電子文件，并對相關(guān)電子文件進(jìn)審批管理。同時，虛擬檔案模塊還能夠與OA系統(tǒng)、業(yè)務(wù)系統(tǒng)集成等對接，把行政審批電子文件統(tǒng)一接收到虛擬檔案室模塊中進(jìn)行統(tǒng)一管理。

行政審批電子文件歸檔系統(tǒng)建設(shè)的基于Java語言實(shí)現(xiàn)的，基于J2EE技術(shù)構(gòu)架進(jìn)行開發(fā)實(shí)現(xiàn)。為了充分保證行政審批電子文件歸檔工作的精準(zhǔn)性與高效性，并保障行政審批電子文件的真實(shí)性、全面性、安全性與可用性，在系統(tǒng)建設(shè)過程中要充分利用時間戳技術(shù)、數(shù)據(jù)交換技術(shù)與四性檢測技術(shù)等來作為保障。第一，可信時間戳技術(shù)?？尚艜r間戳技術(shù)是數(shù)字簽名技術(shù)的變化形式之一。其是由可信時間戳服務(wù)中心簽發(fā)的?？梢宰C明數(shù)據(jù)在系統(tǒng)中的某個時間中已經(jīng)存在，擁有法律效力。時間戳技術(shù)可以保護(hù)電子文件不被篡改，防止事后抵賴等，精確電子文件形成的準(zhǔn)確時間。行政審批電子文件歸檔系統(tǒng)中電子文件信息進(jìn)行打包處理后，利用時間戳技術(shù)在數(shù)據(jù)包上加蓋時間戳，以防止文件數(shù)據(jù)被惡意篡改。存檔信息數(shù)據(jù)在進(jìn)行處理中還可以使用時間戳技術(shù)。來對其進(jìn)行核驗(yàn)，以保證存儲數(shù)據(jù)包的可靠性與安全性。第二，數(shù)據(jù)交換技術(shù)。數(shù)據(jù)交換是為了實(shí)現(xiàn)各個信息系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)資源共享要求，按照相應(yīng)原則來使用不同技術(shù)，從而完成各個系統(tǒng)之間的信息資源傳輸與分享。行政審批電子文件系統(tǒng)構(gòu)建中，運(yùn)用數(shù)據(jù)交換技術(shù)能夠?qū)崿F(xiàn)存儲信息包在不同行政服務(wù)系統(tǒng)之間的傳輸，完成數(shù)據(jù)交換與共享。數(shù)據(jù)交換技術(shù)是基于Web Service技術(shù)來完成的。第三，四性檢測技術(shù)。四性檢測技術(shù)是針對行政審批電子文件的真實(shí)性、完整性、可用性以及安全性進(jìn)行檢測。利用時間戳技術(shù)能夠保證電子文件的真實(shí)性，對存儲信息包進(jìn)行檢測能夠保證電子文件的完整性，對電子文件格式進(jìn)行檢測能夠保證電子文件的可用性，對存儲信息進(jìn)行病毒查殺可以保證電子文件的安全性。

五、結(jié)束語

行政審批電子文件歸檔開展是信息化時代電子行政推行的內(nèi)在要求。政府在履行職責(zé)中電子文化是不可或缺的憑證，同時也是檔案資源構(gòu)成內(nèi)容之一。我國各級政府行政審批部門要滿足當(dāng)代行政需求，推行電子文件歸檔工作，利用規(guī)范行政審批電子文件歸檔管理以及建設(shè)行政審批電子文件歸檔系統(tǒng)等方式來推動行政審批電子文件歸檔管理實(shí)踐有序開展。

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（作者單位：湖南城建職業(yè)技術(shù)學(xué)院）