城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目在嘉北郊野公園建設(shè)中的合理利用分析

尤佳

摘 要 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目主要是結(jié)合現(xiàn)有的土地使用情況，根據(jù)規(guī)劃發(fā)展需求，將一部分農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾還耕后，將用于城市建設(shè)用的土地進(jìn)行項目區(qū)開發(fā)，保證耕地總量不變的情況下，提高城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局的合理性。基于此，以嘉北郊野公園建設(shè)為例，介紹了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目概況及效益，分析了建設(shè)過程中存在的困難及解決對策。

關(guān)鍵詞 嘉北郊野公園;城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤;新農(nóng)村建設(shè)

中圖分類號：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2020.06.038

目前實施較多的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目主要是以農(nóng)民宅基地置換為主的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目，此類項目有利于破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，加快新農(nóng)村建設(shè)。通過宅基地置換，可促進(jìn)農(nóng)村人口居住相對集中，提高農(nóng)民居住條件和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，增加農(nóng)民家庭財產(chǎn)性收入，盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地，推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化，促進(jìn)郊區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展。

1 項目概況

嘉北郊野公園是上海市為響應(yīng)“十八大”生態(tài)文明建設(shè)要求，落實“創(chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型發(fā)展”戰(zhàn)略，推進(jìn)上海市生態(tài)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建，率先啟動的5個郊野公園之一，規(guī)劃總面積14 km2，一期土地整治范圍9.3 km2，一期開園南區(qū)范圍7.39 km2。嘉北郊野公園建設(shè)主要是以原生態(tài)農(nóng)田、林木和水網(wǎng)為基本特色，呈現(xiàn)“南田北林”風(fēng)貌，融入“教化嘉定”主旨，來深度挖掘田、林風(fēng)情和水鄉(xiāng)古韻，具有農(nóng)業(yè)休閑、水鄉(xiāng)體驗、生態(tài)養(yǎng)生、保育土地、教育科普等多項功能[1]。

嘉北郊野公園一期土地整治城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目將一期土地整治范圍內(nèi)的“198”企業(yè)作為拆舊地塊，一期開園南區(qū)少量功能性地塊、公園范圍外的南門社區(qū)地塊和安亭新鎮(zhèn)二期地塊作為建新出讓地塊。以此作為研究對象，測算土地整理、復(fù)墾潛力，分析資金籌措計劃與資金平衡，建立項目實施組織與實施保障的機制，確定項目區(qū)實施計劃、實施方案，達(dá)到項目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加、耕地總量不減少、耕地質(zhì)量不降低的目的，最終實現(xiàn)增加耕地有效面積、節(jié)約集約利用建設(shè)用地、促使城鄉(xiāng)用地布局更合理的規(guī)劃目標(biāo)。

2 項目帶來的效益分析

2.1 社會效益方面

2.1.1 增加了耕地面積，提高了土地利用效率

拆除企業(yè)和布局分散的農(nóng)村道路、場地等，集中進(jìn)行土地整治，實現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的布局和建設(shè)，提高了土地利用效率。

2.1.2 提高耕地質(zhì)量，增加耕地產(chǎn)出率

1）土地得到平整，田塊規(guī)整成方，水利設(shè)施配套完善，區(qū)內(nèi)所有的耕地將逐步成為旱澇保收的標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。2）大力推廣和使用有機肥料和生物肥料，耕地質(zhì)量得到全面提高。3）合理規(guī)劃田間道路，促進(jìn)項目區(qū)農(nóng)業(yè)機械化水平和單位面積農(nóng)業(yè)產(chǎn)量提高，同時也促使農(nóng)田物資和農(nóng)產(chǎn)品運輸方便，省工、省時[2]。

2.1.3 促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，增加農(nóng)民收入

形成完善的田間道路系統(tǒng)和灌排系統(tǒng)，推行規(guī)?；?jīng)營，有利于項目區(qū)發(fā)揮糧食高產(chǎn)區(qū)的優(yōu)勢。合理對土地資源進(jìn)行配置，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，調(diào)整農(nóng)作物布局，推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化發(fā)展進(jìn)程，增加農(nóng)民收入。

2.1.4 延續(xù)區(qū)域特色，留住發(fā)展記憶

對項目區(qū)內(nèi)有區(qū)域特色的建筑物、構(gòu)筑物、綠化進(jìn)行保留，并采取有效的方式進(jìn)行整治，力求延續(xù)區(qū)域發(fā)展特色，留住發(fā)展記憶。

2.2 生態(tài)環(huán)境效益方面

2.2.1 建設(shè)用地拆除，減少污染排放

堅持生態(tài)文明建設(shè)的國家戰(zhàn)略，圍繞嘉北郊野公園以建設(shè)“原生態(tài)農(nóng)田·村落·水網(wǎng)”的近郊休閑型郊野公園、優(yōu)化生態(tài)環(huán)境為目標(biāo)的核心內(nèi)容，在保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的前提下，通過拆除項目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地，減少項目區(qū)內(nèi)工業(yè)污水的排放;通過規(guī)劃建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，改善水土結(jié)構(gòu)和田間小氣候，改善農(nóng)田生態(tài)環(huán)境，美化小區(qū)域生活環(huán)境。

2.2.2 改善農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)，錨固區(qū)域生態(tài)網(wǎng)絡(luò)

該項目的實施優(yōu)化了農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)各空間組成要素間的關(guān)系，完善了農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)的配置，改善了農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)。通過對現(xiàn)狀進(jìn)行翔實探勘和分析，對于現(xiàn)狀較好的樹木、魚塘等節(jié)點予以保留，并通過有效的方式進(jìn)行整合，強化生態(tài)節(jié)點的服務(wù)功能。通過完善項目區(qū)沿城市道路、村道、田間路兩側(cè)行道樹及沿河防護(hù)林的種植，優(yōu)化了農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)各空間組成要素間的相互關(guān)系，提升了項目區(qū)生態(tài)廊道的質(zhì)量，完善了農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)的配置，改善了農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)，錨固了郊野公園乃至嘉定全區(qū)的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)。

2.3 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌效益方面

2.3.1 完善區(qū)域基礎(chǔ)配套設(shè)施，改善生產(chǎn)生活條件

通過土地平整、配套農(nóng)田水利及道路等工程基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，極大地改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機械化和適度規(guī)模化，同時大幅度降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。

2.3.2 促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，帶動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展

加強城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是郊野公園建設(shè)的主要目標(biāo)。作為上海市首批試點郊野公園，嘉北郊野公園借助土地整治與增加掛鉤的平臺，可以極大地改善公園農(nóng)業(yè)覆蓋區(qū)域的生態(tài)景觀，同時，公園景觀景點如夢里水鄉(xiāng)、徐秦古村、水上游覽路線等的整體景觀建設(shè)，都將增加郊野公園的景觀效益，提升公園的吸引力。公園建成后，不但可作為嘉定區(qū)乃至上海市居民的休閑好去處，還能帶動郊野公園所在區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，實現(xiàn)雙贏[3]。

2.4 在經(jīng)濟效益方面

2.4.1 增加就業(yè)崗位

新增的耕地可為項目區(qū)內(nèi)農(nóng)村富余勞動力提供就業(yè)機會。同時，郊野公園內(nèi)相關(guān)景點的建設(shè)、相關(guān)的配套服務(wù)項目也可增加非農(nóng)就業(yè)崗位，產(chǎn)生顯著的社會及經(jīng)濟效益。

2.4.2 增加集體經(jīng)濟組織收益

規(guī)劃后，新增耕地由各村委會重新評估后統(tǒng)一發(fā)包，重新登記承包合同，推行規(guī)?；?jīng)營，但原所有權(quán)主體內(nèi)的單位和個人擁有優(yōu)先承包權(quán)，所獲收益平均分配到每個村民。

3 項目推進(jìn)存在的問題

嘉北郊野公園一期范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目較其他同類項目更有特殊性，造成了一定的實施困難。

3.1 拆舊地塊特殊

該項目結(jié)合全區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整要求，以“198”企業(yè)為對象，淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)。該項目區(qū)內(nèi)企業(yè)區(qū)域位置較好，土地利用上以集體建設(shè)用地為主，廠房租賃情況復(fù)雜，個別企業(yè)涉及復(fù)雜財務(wù)糾紛，企業(yè)動遷征收難度大，成本較高。拆除企業(yè)復(fù)墾后，因原企業(yè)對土壤的影響程度，還需對土地進(jìn)行土壤檢測和修復(fù)。

3.2 建新地塊的布局和指標(biāo)平衡

一期開園南區(qū)功能性地塊位于城市集中建設(shè)區(qū)外，因此除需配置新鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)和耕地占補平衡指標(biāo)外還需滿足“拆十還四”指標(biāo)要求（拆舊地塊范圍與建新地塊規(guī)模的比例），會造成開園南區(qū)功能性地塊開發(fā)時間受企業(yè)動遷拆舊復(fù)墾進(jìn)度牽制。

3.3 開發(fā)主體

嘉北郊野公園開發(fā)主體為嘉定的區(qū)屬國企，但是無論是針對拆舊地塊，還是建新出讓地塊，均非屬地化管理主體，對項目推進(jìn)過程中各方面工作的開展以及資金周轉(zhuǎn)都帶來了一定的實施難度。

4 解決項目推進(jìn)問題的對策

1）對“198”企業(yè)作為拆舊地塊的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目給予一定的政策傾斜，以緩解項目推進(jìn)主體的資金壓力。2）考慮將建新地塊的指標(biāo)掛鉤范圍由凈地范圍擴大至涵蓋地塊周邊半幅道路的代征范圍，以提高后續(xù)建新地塊出讓階段的相關(guān)事宜推進(jìn)的效率。

5 結(jié)語

總體來說，通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，順利推進(jìn)了嘉北郊野公園的建設(shè)，優(yōu)化了區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生態(tài)環(huán)境，對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和土地高效利用具有重要的積極意義。

參考文獻(xiàn)：

[1] 周芳珍，趙至成.上海嘉北郊野公園規(guī)劃過程中的幾點思考[J].上海城市規(guī)劃，2013（5）：42-46.

[2] 藍(lán)俊先.分析以增減掛鉤優(yōu)化國土空間結(jié)構(gòu)和布局[J].建材與裝飾，2019（36）：107-108.

[3] 鐘華.關(guān)于農(nóng)村城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目的合理性[J].建材與裝飾，2019（36）：185-186.

（責(zé)任編輯：趙中正）