京津冀地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策擴(kuò)散研究

黃敏

摘要：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策作為整合農(nóng)村碎片化閑置土地、促進(jìn)農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營(yíng)的政策創(chuàng)新舉措，在區(qū)域間迅速產(chǎn)生擴(kuò)散效應(yīng)。文章以政策擴(kuò)散為理論視角，對(duì)京津冀農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策進(jìn)行時(shí)間、空間的演化分析，并針對(duì)京津冀農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策擴(kuò)散的現(xiàn)狀及潛在的風(fēng)險(xiǎn)提出優(yōu)化對(duì)策，從制度建設(shè)、政府機(jī)制建設(shè)及市場(chǎng)機(jī)制建設(shè)等方面提出有效性建議。

關(guān)鍵詞：京津冀;農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策;時(shí)空演化;優(yōu)化對(duì)策

政策擴(kuò)散作為政策科學(xué)領(lǐng)域的一種客觀現(xiàn)象，也是研究政策執(zhí)行過(guò)程的重要理論。政策擴(kuò)散研究起源于20世紀(jì)60年代沃克（Jack L.Walker）研究美國(guó)州政府創(chuàng)新型政策擴(kuò)散的實(shí)踐，由此成為政策擴(kuò)散研究的開(kāi)端。隨后政策擴(kuò)散研究逐漸由碎片化單一理論向整合解釋理論轉(zhuǎn)變，主要集中于政策擴(kuò)散時(shí)間、空間維度的過(guò)程研究、影響因素實(shí)證研究、擴(kuò)散模式及機(jī)制研究等，相關(guān)研究逐漸趨向成熟，對(duì)于我國(guó)在該領(lǐng)域的發(fā)展具有豐富的借鑒效應(yīng)。而我國(guó)學(xué)者研究政策創(chuàng)新與擴(kuò)散領(lǐng)域的時(shí)間較晚，研究成果主要包括政策擴(kuò)散的理論引進(jìn)與述評(píng)、擴(kuò)散時(shí)空過(guò)程、影響因素分析等方面。目前關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的討論話題較多，主要著眼于土地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行中的問(wèn)題或風(fēng)險(xiǎn)防控，未從政策擴(kuò)散的視角來(lái)探析土地流轉(zhuǎn)政策的時(shí)空演化特征或路徑，本文通過(guò)分析京津冀土地流轉(zhuǎn)政策擴(kuò)散的特征，有利于豐富政策擴(kuò)散的案例分析。

一、京津冀農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策擴(kuò)散的時(shí)空演化機(jī)理分析

實(shí)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策，有利于促進(jìn)碎片化土地集中經(jīng)營(yíng)、提升農(nóng)村土地的閑置利用率并促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。從2005年至今政府陸續(xù)出臺(tái)了一系列政策文件來(lái)規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的具體實(shí)踐，在2014年中央政府接連下發(fā)兩個(gè)中央一號(hào)文件，為進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供政策支持。隨后地方政府依據(jù)政府文件精神，在地方區(qū)域逐步推進(jìn)土地確權(quán)以及土地流轉(zhuǎn)工作。本文以京津冀地區(qū)為研究對(duì)象，分析農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策的擴(kuò)散特征。

（一）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策的時(shí)間演化：典型的S型政策擴(kuò)散曲線

對(duì)政府是否采納農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策，以當(dāng)?shù)卣雠_(tái)政策文件或者開(kāi)展推進(jìn)會(huì)議的最早時(shí)間為標(biāo)準(zhǔn)，以此確定京津冀政府對(duì)政策采納的時(shí)間。本文運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)抽樣方法在地方政府網(wǎng)站以“土地流轉(zhuǎn)”或“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”為關(guān)鍵字進(jìn)行搜索，根據(jù)搜索內(nèi)容的相關(guān)度不斷進(jìn)行篩選，以確定兩個(gè)直轄市及河北省各個(gè)地級(jí)市采納政策的精準(zhǔn)時(shí)間。依據(jù)搜集的數(shù)據(jù)，天津地區(qū)率先在2005年推出了穩(wěn)定并完善土地承包關(guān)系的舉措，其次北京地區(qū)在2010年出臺(tái)了規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)性文件;此外河北唐山市、邢臺(tái)市為率先實(shí)踐區(qū)來(lái)推行土地流轉(zhuǎn)政策，其他地區(qū)緊隨其后采納土地流轉(zhuǎn)政策。圖1所示土地流轉(zhuǎn)政策擴(kuò)散的時(shí)間效應(yīng)：

根據(jù)圖1所示，京津冀地區(qū)隨時(shí)間變化土地流轉(zhuǎn)政策采納的數(shù)量不斷累積，清晰的顯示了京津冀地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策符合政策擴(kuò)散時(shí)間變化的一般規(guī)律即總體上呈現(xiàn)漸進(jìn)式的S型曲線分布，政策擴(kuò)散的過(guò)程根據(jù)曲線圖可分為政策早期采納期、中期加速發(fā)展期、后期平穩(wěn)期這三個(gè)時(shí)間段。在政策早期采納期，天津地區(qū)為擴(kuò)散來(lái)源，天津政府率先依據(jù)中央政府的精神，對(duì)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行政策試點(diǎn)。天津地區(qū)作為直轄市，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，政府開(kāi)放包容性高，為推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策提供了有力的經(jīng)濟(jì)與政策支持。在中期加速發(fā)展期，地方政府對(duì)于土地流轉(zhuǎn)政策的采納數(shù)量隨時(shí)間變化不斷增加，其中2010年也是一個(gè)重要的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，國(guó)務(wù)院下發(fā)文件為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展提供指導(dǎo)性意見(jiàn)，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策更加清晰明確，促使地方政府進(jìn)一步推行土地流轉(zhuǎn)政策。在后期平穩(wěn)發(fā)展期，土地流轉(zhuǎn)政策采納的數(shù)量逐漸平穩(wěn)，在這一時(shí)期，基本上京津冀大部分地區(qū)均已經(jīng)采納了土地流轉(zhuǎn)政策并付諸實(shí)踐中。

（二）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策的空間演化：區(qū)域臨近效應(yīng)與層級(jí)效應(yīng)

本文研究的區(qū)域是京津冀地區(qū)，在研究政策擴(kuò)散的空間演化時(shí)，將北京市、天津市這兩個(gè)直轄市單列出來(lái)，將河北省區(qū)域的地級(jí)市進(jìn)行劃分，由于劃分標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一，作者依據(jù)資料以及地理區(qū)域分布圖，將區(qū)域具體劃分為冀北地區(qū)、冀中地區(qū)、冀東地區(qū)、冀南地區(qū)。其中冀北地區(qū)包括張家口、承德，冀中地區(qū)包括廊坊、保定、石家莊、滄州，冀東地區(qū)包括秦皇島、唐山，冀南地區(qū)包括衡水、邢臺(tái)、邯鄲市。依據(jù)政策采納的時(shí)間在京津冀地理區(qū)域的擴(kuò)散分布，明顯能看出土地流轉(zhuǎn)政策在空間上的臨近效應(yīng)顯著，其中天津市采納時(shí)間最早，其次是在天津附近的唐山市、北京市采納了土地流轉(zhuǎn)政策，秦皇島、廊坊、張家口、滄州受到鄰近區(qū)域的影響也采納了政策，主要集中于冀北、冀中地區(qū)。此外邢臺(tái)在河北省區(qū)域中算是土地流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)區(qū)，由于邢臺(tái)市距離較早采納土地流轉(zhuǎn)政策的地區(qū)較遠(yuǎn)，鄰近區(qū)域的效應(yīng)不顯著。在冀南地區(qū)中，由于受到邢臺(tái)市采納政策的影響，其他幾個(gè)相鄰地級(jí)市相繼采納土地流轉(zhuǎn)政策。

另外在土地流轉(zhuǎn)政策的空間演化維度，層級(jí)效應(yīng)也比較明顯。在京津冀地區(qū)中，采納農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策的區(qū)域可具體劃分為先進(jìn)區(qū)與后進(jìn)區(qū)。像天津市、唐山市、邢臺(tái)市、北京市等較早采納農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策的區(qū)域均屬于先進(jìn)區(qū)，除邢臺(tái)市外，其他三個(gè)市均屬于相鄰區(qū)域，也體現(xiàn)了地理擴(kuò)散的效應(yīng)。河北省其他地級(jí)市由于受到先進(jìn)區(qū)采納政策的影響，競(jìng)相進(jìn)行學(xué)習(xí)并采納了政策，體現(xiàn)了先進(jìn)區(qū)與后進(jìn)區(qū)的跟進(jìn)模式的效應(yīng)。此外，在政策采納過(guò)程中，由于中央政府率先推出政策，京津冀地區(qū)各市區(qū)依據(jù)中央政府文件的精神，逐漸推行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策，體現(xiàn)了自上而下的縱向擴(kuò)散的層級(jí)效應(yīng)。由于我國(guó)的政治權(quán)力機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)金字塔型，大多推行的政策均是自上而下進(jìn)行推行的，具有某種強(qiáng)制性的特征;這也是我國(guó)政策擴(kuò)散的特色之一，對(duì)于分析構(gòu)建我國(guó)特色的政策擴(kuò)散解釋框架具有一定的意義。

二、京津冀農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策擴(kuò)散的優(yōu)化對(duì)策

在土地流轉(zhuǎn)中，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及政府政策引導(dǎo)是推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)政策擴(kuò)散的主要推動(dòng)力量。通過(guò)分析京津冀農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策擴(kuò)散的時(shí)空特征，京津冀地區(qū)在政策擴(kuò)散過(guò)程中存在一定的問(wèn)題，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及政策執(zhí)行差異，河北省大部分地級(jí)市在政策采納上均落后于北京、天津市，在層級(jí)效應(yīng)上，河北省大部分區(qū)域均是跟進(jìn)學(xué)習(xí)先進(jìn)區(qū)的措施，因此土地流轉(zhuǎn)政策擴(kuò)散后在實(shí)踐階段也會(huì)引致相應(yīng)的問(wèn)題。另外在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中主要參與主體即農(nóng)民是最容易遭受利益風(fēng)險(xiǎn)損失的主體，因此政府需要著重保護(hù)流轉(zhuǎn)參與主體的利益。

首先，在土地流轉(zhuǎn)政策擴(kuò)散實(shí)踐中，為預(yù)防出現(xiàn)相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)，京津冀地方政府要在制度建設(shè)上加以規(guī)范，根據(jù)本區(qū)域的特點(diǎn)，適當(dāng)學(xué)習(xí)其他地區(qū)的流轉(zhuǎn)措施。另外要協(xié)調(diào)組織完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)權(quán)制度，進(jìn)一步明晰土地權(quán)屬關(guān)系，用具體標(biāo)準(zhǔn)來(lái)規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為;并且健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)社會(huì)保障制度，出臺(tái)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼制度，政府可制定適宜、規(guī)范的流轉(zhuǎn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，為流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民建立流轉(zhuǎn)補(bǔ)償專(zhuān)戶(hù)，進(jìn)而提升土地流轉(zhuǎn)政策擴(kuò)散的有效性。

此外，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策擴(kuò)散過(guò)程中，政府處于政策執(zhí)行的主體地位，因此京津冀地方政府在土地流轉(zhuǎn)政策擴(kuò)散中要加強(qiáng)政府內(nèi)部機(jī)制建設(shè)。在土地流轉(zhuǎn)政策實(shí)踐中，政府應(yīng)明確自身的職責(zé)，促進(jìn)自身職能轉(zhuǎn)變，依據(jù)相關(guān)法律政策推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)政策擴(kuò)散，以減少權(quán)力尋租行為;政府人員在土地流轉(zhuǎn)中要加強(qiáng)執(zhí)法力度，嚴(yán)格土地流轉(zhuǎn)執(zhí)法，對(duì)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程進(jìn)行有效監(jiān)管，嚴(yán)禁土地流轉(zhuǎn)違規(guī)行為的發(fā)生。另外政府可細(xì)分內(nèi)部管理職能部門(mén)，設(shè)立土地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)以及專(zhuān)門(mén)的土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督職能部門(mén);并且政府應(yīng)樹(shù)立風(fēng)險(xiǎn)管理觀念，促進(jìn)完善土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防控管理建設(shè)及事前、事中、事后的風(fēng)險(xiǎn)防范與應(yīng)對(duì)機(jī)制，以此促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)政策擴(kuò)散的有效實(shí)施。

最后，在土地流轉(zhuǎn)政策擴(kuò)散中，京津冀地方政府為解決土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的無(wú)序性與盲目性等問(wèn)題，應(yīng)強(qiáng)化政府宏觀調(diào)控的作用，規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)參與主體的實(shí)踐行為，并完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)交易體系與流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)服務(wù)體系，以構(gòu)建良性運(yùn)行的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境并形成農(nóng)地流轉(zhuǎn)良性競(jìng)爭(zhēng)服務(wù)機(jī)制。另外可推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)金融信貸扶持機(jī)制建設(shè)，要擴(kuò)大土地流轉(zhuǎn)融資貸款的渠道，鼓勵(lì)其他金融組織開(kāi)放土地流轉(zhuǎn)融資通道。在土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)民是重要的流轉(zhuǎn)參與主體，政府可組織土地流轉(zhuǎn)政策宣傳與流轉(zhuǎn)具體操作活動(dòng)，增強(qiáng)農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)，另外還應(yīng)促進(jìn)農(nóng)民文化素質(zhì)的提升，使其提高對(duì)農(nóng)業(yè)政策的接受度。

三、總結(jié)

當(dāng)前國(guó)家重視三農(nóng)問(wèn)題，重點(diǎn)推行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策，以促進(jìn)農(nóng)地集約化、規(guī)?；?jīng)營(yíng)，因此研究京津冀地區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策擴(kuò)散具有十分重要的意義。本文通過(guò)網(wǎng)絡(luò)抽樣搜集京津冀各市區(qū)的土地流轉(zhuǎn)政策的采納時(shí)間，以此分析土地流轉(zhuǎn)政策在時(shí)間上、空間上的演化機(jī)理，結(jié)果顯示，在時(shí)間演化維度，京津冀農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策擴(kuò)散呈現(xiàn)典型的S型曲線的一般規(guī)律，在空間演化維度，京津冀農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策擴(kuò)散呈現(xiàn)顯著的鄰近效應(yīng)以及自上而下、先進(jìn)區(qū)與后進(jìn)區(qū)的跟進(jìn)模式的層級(jí)效應(yīng)。最后依據(jù)土地流轉(zhuǎn)政策擴(kuò)散的時(shí)空特征、現(xiàn)狀特點(diǎn)及擴(kuò)散后潛在的風(fēng)險(xiǎn)，從農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度、社會(huì)保障制度、土地補(bǔ)貼制度建設(shè)，政府內(nèi)部機(jī)制建設(shè)、構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)良性競(jìng)爭(zhēng)服務(wù)機(jī)制及農(nóng)民自身風(fēng)險(xiǎn)防控、素質(zhì)提升建設(shè)等方面提出具體的優(yōu)化對(duì)策，以促進(jìn)京津冀地方政府推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策擴(kuò)散中及擴(kuò)散后相關(guān)舉措的有效實(shí)施。

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（作者單位：燕山大學(xué)文法學(xué)院）