河湖長制推進(jìn)過程中的關(guān)系處理

高立龍

[提要] 河湖長制作為我國河湖治理與保護(hù)領(lǐng)域中的一項重大制度創(chuàng)新，從根本上解決了以往的“九龍治水”與“碎片化”問題。但是，作為一種新的制度，河湖長制也存在固有的缺陷與不足。河湖長制在推進(jìn)過程中，需要正確處理好流域整體與流域內(nèi)部、政府與市場、權(quán)利與責(zé)任、補(bǔ)償主體與補(bǔ)償客體、政府監(jiān)管與社會監(jiān)管之間的關(guān)系，建立健全長效機(jī)制。

關(guān)鍵詞：制度創(chuàng)新;內(nèi)在關(guān)系;河湖長制

本文系湖南省社會科學(xué)院智庫研究專項課題：“‘一湖四水河湖長制實施績效評價與推進(jìn)機(jī)制研究”（項目編號：19ZHC17）階段性成果

中圖分類號：C93 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2020年3月20日

一、河湖長制存在制度上的缺陷與不足

（一）河湖流域沒有實現(xiàn)統(tǒng)籌管理。2016年底和2017年底，國家分別提出了河長制和湖長制的概念，在我國大部分地區(qū)，河湖是連通的，在地理空間上屬于同一個流域，然而在我國現(xiàn)行管理體制中，河長與湖長卻是截然分開的，分屬不同的人進(jìn)行管理，這樣就容易造成河湖治理與保護(hù)中的不同步，進(jìn)而導(dǎo)致交互污染問題。同時，針對跨省界河湖，國家并沒有指定更高一層級的河長與湖長，而是由水利部下屬的流域水利委員會統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各省市之間的關(guān)系，水利委員會由于層級和管理權(quán)限不足，很難從根本上消除跨省界河湖治理中的“九龍治水”和“碎片化”問題，從而影響河湖治理與保護(hù)的效率與效果。

（二）涉水主體積極主動性不足。國家在“意見”中明確提出，要建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級河（湖）長體系，由總河長（湖長）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)上下游、左右岸、涉水行業(yè)與部門之間的關(guān)系，形成治理與保護(hù)的合力。但是河長和湖長是行政事務(wù)的管理者而不是具體事務(wù)的執(zhí)行者，河湖長制的出臺對于流域各地區(qū)和涉水各行業(yè)部門而言是一個額外的“負(fù)擔(dān)”。作為一種典型的“行政發(fā)包制”，河湖長制在推進(jìn)過程中往往會面臨涉水主體主動性積極性不足的問題，難免會出現(xiàn)“踢皮球”“出工不出力”現(xiàn)象，從而也會影響河湖治理與保護(hù)的成效。

（三）市場化機(jī)制明顯缺失。市場是資源配置的最有效方式，但是國家出臺的實施意見更多的是強(qiáng)調(diào)政策和行政命令的推動，市場化機(jī)制明顯缺失，多主體參與渠道明顯不足。突出表現(xiàn)在河湖污染第三方治理機(jī)制沒有建立，基于全流域的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有待建立與完善，針對涉水主體的自然資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易制度、排污權(quán)交易制度仍在探索之中。這些市場化機(jī)制和制度的建立與完善，對于河湖長制的縱深推進(jìn)和可持續(xù)發(fā)展，具有不可替代的重要作用。

（四）考核獎懲機(jī)制不完善。國家在“意見”中明確提出，由省級河湖長對市級河湖長進(jìn)行監(jiān)督考核，市級對縣級進(jìn)行監(jiān)督考核，一級考核一級。但是針對省級河湖長，國家并沒有明確提出監(jiān)督考核主體與考核辦法，這樣，在省級河湖長可能不積極不作為的前提下，就會對整個流域的治理與保護(hù)成效產(chǎn)生影響。同時，各級河湖長作為河湖事務(wù)的實際參與者，是“運(yùn)動員”，又是河湖治理保護(hù)成效的考核監(jiān)督者，是“裁判員”，自己監(jiān)督考核自己，河湖治理保護(hù)的考核獎懲結(jié)果難免會失去公正性。社會公眾是河湖治理保護(hù)成效的見證者和受益者，更應(yīng)該是積極的參與者，“意見”提出，要強(qiáng)化社會監(jiān)督考核，但是在具體的形式、渠道、內(nèi)容方面沒有做出明確規(guī)定，社會監(jiān)督考核主體權(quán)限明顯不足，渠道有待完善，也會影響考核監(jiān)督結(jié)果的公平公正。

二、河湖長制推進(jìn)過程中需要正確處理好的五個關(guān)系

（一）正確處理好流域整體與流域內(nèi)部之間的關(guān)系。堅持全流域管理理念，加快推動河長制和湖長制向河湖長制轉(zhuǎn)變，基于河湖整體流域設(shè)立省、市、縣、鄉(xiāng)四級河湖長，由流域河湖長統(tǒng)籌管理河湖上下游、左右岸、涉水各行業(yè)與各部門，形成治理與保護(hù)的合力，省級河湖長負(fù)責(zé)對市級河湖長、市級負(fù)責(zé)對縣級、縣級負(fù)責(zé)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的管理、監(jiān)督和考核，考核結(jié)果可作為年度工作成效的重要組成部分。針對國內(nèi)七大流域和跨省界湖泊，在國務(wù)院設(shè)立派出機(jī)構(gòu)或賦予各水利委員會更多的管理權(quán)限，建立聯(lián)席會議制度，統(tǒng)籌管理流域各省市、涉水行業(yè)企業(yè)與部門，由派出機(jī)構(gòu)或水利委員會對涉水各主體進(jìn)行管理、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和考核，實現(xiàn)統(tǒng)籌管理、協(xié)同運(yùn)行、合力推進(jìn)。

（二）正確處理好政府與市場之間的關(guān)系。充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，能夠由市場解決的堅決交給市場，最大化河湖治理與保護(hù)的效率。要在省、市、縣、鄉(xiāng)四級“官方”河湖長體系之外設(shè)立相應(yīng)的“民間”河湖長，“民間”河湖長可由企業(yè)負(fù)責(zé)人、環(huán)保志愿者等以正規(guī)流程選聘后擔(dān)任，“官方”河湖長負(fù)責(zé)河湖整體事務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、戰(zhàn)略實施、監(jiān)督考核，“民間”河湖長負(fù)責(zé)具體事務(wù)的執(zhí)行和操作。要賦予“民間”河湖長更多的組織管理權(quán)限和資金設(shè)備支持，嚴(yán)格選聘程序和監(jiān)督考核，建立末位淘汰機(jī)制和問責(zé)機(jī)制，強(qiáng)化管理效能。在河湖生態(tài)治理與日常巡查工作中，要充分發(fā)揮環(huán)境治理與保護(hù)市場主體的規(guī)范化和專業(yè)化水平，著力引進(jìn)第三方治理和巡查公司，由河湖長辦公室負(fù)責(zé)出資，以項目委托的形式進(jìn)行推進(jìn)，由“民間”河湖長進(jìn)行監(jiān)督和考核。

（三）正確處理好權(quán)利與責(zé)任之間的關(guān)系。針對涉水主體積極主動性不足的問題，要正確處理好權(quán)利與責(zé)任之間的關(guān)系，實現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)責(zé)對等、有權(quán)必有責(zé)，堅決杜絕權(quán)大于責(zé)，避免責(zé)大于權(quán)現(xiàn)象的出現(xiàn)。具體來講，就是要明晰涉水各行業(yè)部門、各主體的權(quán)利與責(zé)任，明確哪些區(qū)域、哪些領(lǐng)域、哪些行業(yè)、哪些現(xiàn)象由誰來管、怎么管的問題，全力消除河湖治理保護(hù)中的交叉部分和空白地帶，徹底杜絕“環(huán)保不下水、水利不上岸”現(xiàn)象。同時，要嚴(yán)格獎懲問責(zé)，對于超額完成任務(wù)的單位和個人，予以獎勵;對于“出工不出力”或者履職不力的，堅決予以問責(zé)，做到權(quán)力到部門、責(zé)任到領(lǐng)導(dǎo)、獎懲到個人。

（四）正確處理好補(bǔ)償主體與補(bǔ)償客體之間的關(guān)系。貫徹執(zhí)行中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》，加快推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，清查自然資源資產(chǎn)底數(shù)、明晰自然資源資產(chǎn)所有者以及所有者的權(quán)責(zé)與權(quán)益、健全相關(guān)監(jiān)管保護(hù)制度等。在制度改革的基礎(chǔ)上加快建立完善基于河湖全流域的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，以環(huán)境污染來源、環(huán)境污染現(xiàn)狀、經(jīng)濟(jì)社會犧牲程度等為依據(jù)，以區(qū)域政府為主體明確補(bǔ)償?shù)某鲎尫剑ㄖ黧w）和受讓方（客體）以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。推進(jìn)科學(xué)研究和國內(nèi)外典型經(jīng)驗借鑒，創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償模式，在資金補(bǔ)償方式的基礎(chǔ)上探索開展產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移補(bǔ)償、技術(shù)援助補(bǔ)償、跨地區(qū)產(chǎn)業(yè)合作等新形式。加快研究探索自然資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易制度和排污權(quán)交易制度，建立排污權(quán)、水權(quán)、用能權(quán)、衍生品等各類交易平臺，以企業(yè)為主體整體布局、試點推進(jìn)。

（五）正確處理好政府監(jiān)管與社會監(jiān)管之間的關(guān)系。針對監(jiān)督考核機(jī)制不完善的問題，要健全河湖治理與保護(hù)中的多主體參與渠道和嚴(yán)格考核獎懲制度。企業(yè)、非政府組織、廣大公眾等是河湖治理與保護(hù)的見證者與受益者，同樣也應(yīng)該是積極的參與者，要加快建立河湖環(huán)境信息交流與反饋平臺，賦予各類主體更多的參與、交流和監(jiān)督權(quán)限，在河湖生態(tài)環(huán)境的日常巡查、環(huán)境污染問題報告、治理成效評估等方面更多地發(fā)揮非政府組織和公眾的積極性、主動性、創(chuàng)造性。同時，要加強(qiáng)信息交流與反饋平臺的管理，由省級河湖長辦公室組織專門的管理團(tuán)隊，及時接受信息、反饋問題、公布結(jié)果。在嚴(yán)格考核獎懲制度方面，要強(qiáng)化對省級河湖長的監(jiān)督考核，由國務(wù)院派出機(jī)構(gòu)或流域水利委員會分年度，以國控水質(zhì)斷面為主體對省級河湖長進(jìn)行考核，考核結(jié)果作為年度工作成果的重要組成部分并及時向社會公布，接受監(jiān)督。之后，由省級河湖長對市級河湖長、市級對縣級以及由“官方”河湖長對“民間”河湖長進(jìn)行考核，強(qiáng)化考核結(jié)果的導(dǎo)向與引領(lǐng)作用，建立獎懲機(jī)制，對于工作不力的，分別予以資金懲罰、行政問責(zé)、解雇解聘等懲處，對于表現(xiàn)優(yōu)良的河湖長予以資金發(fā)放、通報表揚(yáng)等獎勵，所需資金由河湖長辦公室和懲罰資金兩部分組成。

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