公安績(jī)效考核中處理民事糾紛指標(biāo)體系構(gòu)建初想

吳道霞,孫艷鑫

(中國(guó)人民公安大學(xué)法學(xué)與犯罪學(xué)學(xué)院，北京 100038)

公安績(jī)效考核是通過建立科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)估體系，對(duì)各級(jí)公安機(jī)關(guān)和民警個(gè)人職責(zé)履行和權(quán)力行使情況進(jìn)行監(jiān)督與衡量，以作為公安機(jī)關(guān)隊(duì)伍建設(shè)與部門發(fā)展的重要參考依據(jù)。公安機(jī)關(guān)的部門高覆蓋性與職能多樣性決定了公安績(jī)效考核的復(fù)雜性與長(zhǎng)期發(fā)展性，為此，筆者對(duì)我國(guó)中部、西部、南部、東部部分地區(qū)的公安績(jī)效考核情況進(jìn)行了走訪調(diào)查。在本次調(diào)查中，筆者共發(fā)放調(diào)查問卷105份，收回有效問卷105份，調(diào)查對(duì)象均為在職民警，警種涉及治安警、刑警、交警、鐵警等多個(gè)警種。筆者發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前公安績(jī)效考核中缺少對(duì)民事糾紛處理的考核。

一、公安績(jī)效考核中引入處理民事糾紛指標(biāo)的正當(dāng)性分析

民事糾紛的處理情況是民警個(gè)人以及機(jī)關(guān)整體各項(xiàng)能力的體現(xiàn)，體現(xiàn)民警個(gè)人的法律素養(yǎng)、交流能力，也體現(xiàn)機(jī)關(guān)的工作規(guī)劃、警力協(xié)調(diào)情況等，將處理民事糾紛的考核納入公安績(jī)效考核內(nèi)容具有正當(dāng)性。一方面，現(xiàn)行《人民警察法》第21條規(guī)定，在“公民提出要求”的情況下，人民警察具有幫助處理民事糾紛的義務(wù)，條文中更是以“應(yīng)當(dāng)給予幫助”予以明確表述。同時(shí)，《治安管理處罰法》中也有關(guān)于公安機(jī)關(guān)人民警察處理民事糾紛的規(guī)定：因民間糾紛引起的違反治安管理的行為，如果情節(jié)輕微，公安民警可以進(jìn)行調(diào)解。如果在公安機(jī)關(guān)調(diào)解下雙方達(dá)成一致協(xié)議，免于處罰；如果經(jīng)公安機(jī)關(guān)調(diào)解未能達(dá)成一致協(xié)議或者達(dá)成了但是未能履行的，公安機(jī)關(guān)可以給予處罰，并告知當(dāng)事人就此糾紛可以向人民法院提起訴訟。[1]2016年12月1日，公安部發(fā)布《人民警察法》修訂草案稿，其中第12條關(guān)于公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)中規(guī)定了“(十一)調(diào)解處理民間糾紛”?？梢姡瑹o論是我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定還是未來立法趨向，對(duì)公安機(jī)關(guān)處理民事糾紛均有所涉及與設(shè)想，因此，將處理民事糾紛考核納入公安績(jī)效考核體系具有合法性。另一方面，公安機(jī)關(guān)是維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的中堅(jiān)力量，具有警力覆蓋面廣、行動(dòng)能力強(qiáng)、與人民群眾聯(lián)系密切等特點(diǎn)。除打擊普通刑事犯罪和維護(hù)社會(huì)治安外，在公民日常生活中，公安機(jī)關(guān)還擔(dān)任著“調(diào)解員”、“救助站”等角色。由于社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，利益紛爭(zhēng)增多，民事侵權(quán)案件頻發(fā)，加之公民維權(quán)意識(shí)覺醒，司法資源嚴(yán)重不足，司法維權(quán)成本相對(duì)較高，公民在面臨糾紛、遇到?jīng)_突、尋求幫助時(shí)大多第一時(shí)間選擇撥打110報(bào)警電話求助。公安民警，特別是派出所民警、治安民警與交通警察對(duì)民事糾紛化解發(fā)揮了重要作用。

綜上可知，公安民警處理民事糾紛具有合法性與合理性，也具有處理民事糾紛的職責(zé)與權(quán)力。但現(xiàn)階段公安績(jī)效考核體系中，不僅沒有對(duì)于民事糾紛處理情況的考核，對(duì)于民事糾紛處理情況的統(tǒng)計(jì)也有相當(dāng)大比例的公安機(jī)關(guān)處于缺失狀態(tài)。在筆者的調(diào)查中，對(duì)于“目前您所在或了解的公安機(jī)關(guān)是否有對(duì)民事糾紛處理的相關(guān)記錄和統(tǒng)計(jì)”的調(diào)查結(jié)果如圖1所示。

圖1 公安機(jī)關(guān)處理民事糾紛是否有相關(guān)記錄與統(tǒng)計(jì)情況調(diào)查示意圖

對(duì)于權(quán)力行使應(yīng)當(dāng)加以監(jiān)督，對(duì)于職責(zé)履行應(yīng)當(dāng)進(jìn)行考核，因此，將處理民事糾紛情況納入公安績(jī)效考核體系不僅具有正當(dāng)性，而且具有緊迫性。本文將對(duì)處理民事糾紛考核指標(biāo)體系進(jìn)行探索性構(gòu)建，以求科學(xué)合理地將處理民事糾紛考核納入公安績(jī)效考核體系中。

二、構(gòu)建處理民事糾紛考核指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)思路

構(gòu)建民警處理民事糾紛考核指標(biāo)體系主要是依據(jù)公安民警對(duì)處理民事糾紛的客觀行為和主觀評(píng)價(jià)來制定的，對(duì)考核內(nèi)容進(jìn)行行為界定，對(duì)考核方法進(jìn)行實(shí)踐性設(shè)計(jì)，由此實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)考核指標(biāo)內(nèi)容和操作方法從抽象到具體。公安機(jī)關(guān)在處理民事糾紛方面的考核，屬于政府績(jī)效考核的范疇，從人力資源管理角度來看，具有管理目標(biāo)(即糾紛種類)多樣、產(chǎn)出效果無形(服務(wù)類效益)、考核指標(biāo)多維等特點(diǎn)。[2]因此，在處理民事糾紛考核指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)和構(gòu)建過程中，應(yīng)全面考慮公安機(jī)關(guān)處理民事糾紛的工作目標(biāo)與職能體現(xiàn)，堅(jiān)持系統(tǒng)性與科學(xué)性相結(jié)合，參考和整合人力資源管理學(xué)的績(jī)效考核指標(biāo)設(shè)計(jì)思路，建立與公安機(jī)關(guān)職責(zé)與權(quán)力相匹配、與原有考核指標(biāo)體系相銜接的處理民事糾紛考核指標(biāo)體系。

在考核指標(biāo)體系構(gòu)建初期，應(yīng)當(dāng)根據(jù)民事糾紛及其處理特點(diǎn)考慮指標(biāo)體系設(shè)計(jì)中應(yīng)遵循的基本原則，作為指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的指導(dǎo)思想。確定基本原則后，在構(gòu)建思路與邏輯上采用演繹邏輯，遵循概念—變量—指標(biāo)—取值的過程。[3]在確定構(gòu)建思路與邏輯后，進(jìn)行考核指標(biāo)構(gòu)建方法的選用，選用考核方法時(shí)，需要思考的最重要問題是如何將民事糾紛化解體系嵌入整體公安績(jī)效考核體系中，實(shí)現(xiàn)其可操作性?，F(xiàn)有的公安績(jī)效考核體系大多采用“平衡記分卡”指標(biāo)體系設(shè)計(jì)思路，為實(shí)現(xiàn)均衡性與可操作性，我們沿用這一總體指標(biāo)考核體系，將處理民事糾紛作為“平衡記分卡”下的公安職能戰(zhàn)略愿景之一，處理民事糾紛的考核自然作為公安績(jī)效考核整體中的一級(jí)指標(biāo)之一。但基于民事糾紛化解的過程性與演化性，其溝通過程與調(diào)解方案或和解方案的促成需耗費(fèi)大量時(shí)間與心力，工作過程中的調(diào)查、溝通、建議等對(duì)糾紛的化解具有關(guān)鍵性作用。因此，在用“平衡記分卡”大體系指標(biāo)的基礎(chǔ)上，需要結(jié)合關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)，即KPI(Key Performance Index)對(duì)處理民事糾紛關(guān)鍵履職行為的指標(biāo)予以具體分解設(shè)計(jì)。關(guān)于這兩種體系構(gòu)建方法的介紹和應(yīng)用，下文將作詳述。

三、處理民事糾紛考核指標(biāo)體系的構(gòu)建原則與選用方法分析

(一)處理民事糾紛考核指標(biāo)體系的構(gòu)建原則

處理民事糾紛考核體系的構(gòu)建是公安機(jī)關(guān)履行其公共管理職責(zé)、實(shí)現(xiàn)其維護(hù)社會(huì)安定團(tuán)結(jié)職能的重要體現(xiàn)。科學(xué)合理的考核體系不僅可以作為公安人力資源管理的參考與依據(jù)，而且有助于調(diào)動(dòng)民警的工作積極性，有助于反映一地區(qū)的民事糾紛發(fā)生情況，有助于公安部門根據(jù)考核情況安排工作重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)其人民公安為人民的部門承諾。在處理民事糾紛考核指標(biāo)體系的構(gòu)建中為實(shí)現(xiàn)科學(xué)性與可操作性，應(yīng)遵循以下原則：

1.堅(jiān)持考核指標(biāo)與調(diào)解目標(biāo)一致性原則[4]

調(diào)解民事糾紛是公安民警的職責(zé)之一，績(jī)效考核指標(biāo)的構(gòu)建也應(yīng)反映公安機(jī)關(guān)處理民事糾紛所希望達(dá)到的管理目標(biāo)。民事糾紛是治安案件、行政案件甚至刑事案件的萌芽狀態(tài)，多發(fā)于鄰里間、社區(qū)中、道路上，通常是面對(duì)面的沖突，最為普遍，最具張力。化解民事糾紛是公安機(jī)關(guān)履行維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定職能最基本的體現(xiàn)。因此，此種指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的價(jià)值導(dǎo)向也應(yīng)適應(yīng)糾紛化解需要，與民事糾紛化解戰(zhàn)略保持一致，符合糾紛化解目標(biāo)的要求，盡可能調(diào)動(dòng)民警處理民事警情、化解民事糾紛的積極性與創(chuàng)造性。同時(shí)，通過對(duì)民事糾紛處理情況進(jìn)行考核，將民事糾紛化解、區(qū)域社會(huì)秩序穩(wěn)定與民警利益相關(guān)聯(lián)，引導(dǎo)公安機(jī)關(guān)化解民事糾紛走向規(guī)范化道路；通過區(qū)域及部門績(jī)效的提高，帶動(dòng)民警個(gè)人能力與素質(zhì)的發(fā)展；通過民警個(gè)人績(jī)效的提高來實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)民事糾紛發(fā)生率與演化率的降低。

2.堅(jiān)持定量考核與定性考核相結(jié)合原則[9]

定量考核是指對(duì)民警處理民事糾紛予以量化上的評(píng)價(jià)，考核具有最直觀的呈現(xiàn)，它包括一切可以量化為評(píng)價(jià)指標(biāo)的數(shù)據(jù)與“分值”，例如，各種分值、比率等。與定量考核的直接性不同，定性考核帶有評(píng)價(jià)性，例如，將民警工作分為“優(yōu)秀”、“稱職”、“基本稱職”、“不合格”四個(gè)等級(jí)予以評(píng)價(jià)。單獨(dú)采用定量標(biāo)準(zhǔn)沒有評(píng)價(jià)性和激勵(lì)性，“冰冷的數(shù)字”呈現(xiàn)讓民警在處理民事糾紛中因?yàn)槿鄙賹?duì)比與評(píng)價(jià)而缺少行動(dòng)力；單獨(dú)采用定性評(píng)價(jià)則不具有公開性，易讓民警對(duì)于考核結(jié)果產(chǎn)生質(zhì)疑，因此應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持定量考核與定性考核相結(jié)合的原則。舉例來說，將民警在民事糾紛處理中的各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行量化，根據(jù)完成情況進(jìn)行加減分，對(duì)于分值予以定性描述，規(guī)定“優(yōu)秀”、“稱職”、“基本稱職”、“不合格”等級(jí)各自對(duì)應(yīng)的分值區(qū)間。如此一來，民警對(duì)自身工作完成情況就有了基本評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)考核結(jié)果也能做到心中有數(shù)。

3.堅(jiān)持績(jī)效管理的基本原則(“SMART”原則)

辯證唯物主義方法論要求我們?cè)诮鉀Q問題時(shí)，既要尊重事物的共性又要結(jié)合個(gè)性進(jìn)行把握。在構(gòu)建處理民事糾紛績(jī)效考核指標(biāo)的過程中，首先要尊重績(jī)效管理指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的普遍原則，也是國(guó)際通用原則——“SMART”原則。“SMART”是Specific(明確具體性)、Measurable(可測(cè)量性)、Attainable(可實(shí)現(xiàn)性)、Realistic(現(xiàn)實(shí)性)與Time-bounded(時(shí)限性)的簡(jiǎn)寫，它要求績(jī)效管理指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)具備以上性質(zhì)。[5]在構(gòu)建處理民事糾紛考核指標(biāo)體系時(shí)也應(yīng)當(dāng)遵循該原則，具體表現(xiàn)為：(1)明確具體性?？己酥笜?biāo)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)具體明確，表述簡(jiǎn)潔通俗，易于民警理解。(2)可測(cè)量性。考核指標(biāo)應(yīng)當(dāng)具有量或者質(zhì)的表現(xiàn)形式或數(shù)據(jù)來源，易于量化為考核標(biāo)準(zhǔn)。(3)可實(shí)現(xiàn)性?？己酥笜?biāo)應(yīng)當(dāng)是民警可以達(dá)到或者通過努力可以達(dá)到的，易于民警通過改善自身行為或方法對(duì)指標(biāo)產(chǎn)生正面影響。(4)現(xiàn)實(shí)性。指標(biāo)應(yīng)當(dāng)是與民事糾紛處理情況相關(guān)的，與民警的職責(zé)相聯(lián)系，易于民警找到職責(zé)落實(shí)與績(jī)效考核的連接點(diǎn)。(5)時(shí)限性?？己酥笜?biāo)應(yīng)當(dāng)設(shè)定時(shí)限要求，使民警對(duì)民事糾紛處理具有效率上的追求，也能確保階段性的戰(zhàn)略目標(biāo)能夠按期完成。

4.堅(jiān)持系統(tǒng)性原則

民事糾紛具有普遍性強(qiáng)、難以事先預(yù)測(cè)、演化張力大等特點(diǎn)，同時(shí)也具有沖突指數(shù)低于其他案件、可化解性強(qiáng)等優(yōu)點(diǎn)。因此，在處理民事糾紛時(shí)民警采用的方法因人而異，獲得的效果也不盡相同，這就要求在指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)和構(gòu)建中堅(jiān)持系統(tǒng)性、全面性原則。該原則主要體現(xiàn)于以下幾個(gè)方面：(1)個(gè)人指標(biāo)和單位指標(biāo)結(jié)合。[6]個(gè)人指標(biāo)體現(xiàn)的是民警個(gè)人對(duì)于民事糾紛處理的智慧，單位指標(biāo)體現(xiàn)的是區(qū)域內(nèi)所有民警的辦案成果與單位人力資源管理情況。在實(shí)際工作中，將個(gè)人指標(biāo)考核與單位指標(biāo)考核相結(jié)合，民警在實(shí)現(xiàn)自身績(jī)效的同時(shí)也能將其貢獻(xiàn)作為單位績(jī)效的一部分加以記錄，能夠最大程度激勵(lì)民警的辦案積極性，力求在單位績(jī)效中貢獻(xiàn)自己的力量，快速實(shí)現(xiàn)其職位認(rèn)同感與個(gè)人成就感。(2)積極指標(biāo)和消極指標(biāo)相結(jié)合。[7]這里的積極指標(biāo)是指公安民警在處理民事糾紛中所做出的積極努力以及所取得的成果，如“調(diào)解技巧運(yùn)用”、“和解促成數(shù)”等，它反映民警在工作中的主動(dòng)性與能動(dòng)性。消極指標(biāo)是民警在糾紛處理中出現(xiàn)的失誤、失職與違法違規(guī)行為的反映，如“違規(guī)違紀(jì)情況”、“差錯(cuò)率”等，意在通過此類考核消除民警違法違規(guī)現(xiàn)象與消極履職行為。(3)主觀指標(biāo)與客觀指標(biāo)相協(xié)調(diào)。主觀指標(biāo)是指民警在調(diào)解民事糾紛或促成雙方當(dāng)事人和解后，雙方當(dāng)事人對(duì)糾紛的處理過程、處理結(jié)果給予的主觀評(píng)價(jià)，如“調(diào)解滿意率”、“被投訴次數(shù)”等?？陀^指標(biāo)是指民警處理民事糾紛質(zhì)與量的客觀記錄，如“糾紛調(diào)解數(shù)”、“調(diào)解成功率”等。主觀指標(biāo)帶有很強(qiáng)的感情色彩與價(jià)值取向，而客觀指標(biāo)則盡可能排除資歷、地位影響力等因素，較為直接和快速。因此，在構(gòu)建指標(biāo)內(nèi)容時(shí)應(yīng)將二者相結(jié)合，并在使用量上予以多主觀、少客觀的平衡。(4)行為指標(biāo)與結(jié)果指標(biāo)相結(jié)合。在理論界“績(jī)效行為論”與“績(jī)效結(jié)果論”的爭(zhēng)議中[8]，筆者傾向于“行為與結(jié)果綜合論”，既要看到民警化解民事糾紛的成果與效率，同時(shí)也要看到民警在糾紛化解過程中所付出的體力和腦力勞動(dòng)。因此，在設(shè)定指標(biāo)體系時(shí)也應(yīng)將二者相結(jié)合，全面體現(xiàn)公安民警的工作情況與工作狀態(tài)。

5.堅(jiān)持獨(dú)立性原則

堅(jiān)持民事糾紛考核獨(dú)立性原則包括兩方面的含義。一方面，處理民事糾紛考核應(yīng)獨(dú)立于治安考核或社區(qū)考核等其他考核指標(biāo)，成為獨(dú)立的一級(jí)考核指標(biāo)，擁有獨(dú)立的考核指標(biāo)體系，不因民警其他方面的考核結(jié)果情況影響處理民事糾紛履職行為和結(jié)果的考核情況。例如，對(duì)于社區(qū)民警的職責(zé)涉及“一標(biāo)三實(shí)”信息錄入、法制宣傳、民間糾紛調(diào)解等工作，民事糾紛調(diào)解應(yīng)作為單獨(dú)的考核項(xiàng)，單獨(dú)計(jì)分單獨(dú)評(píng)價(jià)，不因?qū)τ凇耙粯?biāo)三實(shí)”錄入信息的準(zhǔn)確率影響處理民事糾紛考核的成績(jī)。另一方面，在設(shè)立處理民事糾紛各類具體考核指標(biāo)時(shí)，對(duì)于同一位階的各類指標(biāo)應(yīng)當(dāng)相互獨(dú)立，不應(yīng)具有包容或交叉關(guān)系。若出現(xiàn)指標(biāo)重復(fù)或重疊現(xiàn)象，對(duì)于此項(xiàng)指標(biāo)的考核權(quán)重在配比中就會(huì)出現(xiàn)疊加現(xiàn)象，導(dǎo)致考核結(jié)果與真實(shí)的民事糾紛處理情況存在偏差。

(二)考核指標(biāo)構(gòu)建方法選用——“平衡記分卡”與KPI

在處理民事糾紛考核指標(biāo)的設(shè)計(jì)方法中，我們選用“平衡記分卡”與KPI相結(jié)合的辦法。一則能夠保證處理民事糾紛考核指標(biāo)體系不脫離公安績(jī)效考核的整體，實(shí)現(xiàn)其可操作性；二則能夠保證處理民事糾紛考核的系統(tǒng)性與關(guān)鍵因素的結(jié)合，抓住重點(diǎn)的同時(shí)便于操作。

1.“平衡記分卡”下處理民事糾紛考核體系的嵌入

“平衡記分卡”(balanced score card, BSC)是一個(gè)管理類概念。在20世紀(jì)80年代末期，羅伯特·卡普蘭與戴維·諾頓就企業(yè)傳統(tǒng)績(jī)效考核模式的不足在《哈佛商業(yè)評(píng)論》上提出了“平衡記分卡”的績(jī)效考核改革方向。林新奇教授在他的《績(jī)效管理技術(shù)與應(yīng)用》一書中提到，“平衡記分卡”考核模式是將企業(yè)的戰(zhàn)略愿景目標(biāo)化和具體化的有效方法，它將員工的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)與企業(yè)的發(fā)展方向及未來定位相結(jié)合，把宏觀的愿景分解為員工的具體工作目標(biāo)與評(píng)測(cè)指標(biāo)。由于這一構(gòu)建方法的優(yōu)越性與前瞻性，這一考核指標(biāo)構(gòu)建方法自提出即被各種營(yíng)利性組織廣泛應(yīng)用，并不斷發(fā)展完善。同時(shí)，隨著“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的興起，“平衡記分卡”擴(kuò)展到政府績(jī)效管理領(lǐng)域[10]，并基于政府職能、戰(zhàn)略目標(biāo)、發(fā)展規(guī)劃與所得效益進(jìn)行了適應(yīng)性改進(jìn)，被廣泛應(yīng)用。

目前我國(guó)公安機(jī)關(guān)績(jī)效考核指標(biāo)體系的構(gòu)建大多選用這一方法，由于一方面“平衡記分卡”自身具有優(yōu)越性，另一方面處理民事糾紛考核指標(biāo)體系應(yīng)與已有體系相匹配，筆者在對(duì)處理民事糾紛考核總體指標(biāo)體系嵌入上依然沿用“平衡記分卡”。在構(gòu)建邏輯上，首先確立公安機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)其職能的戰(zhàn)略與愿景，即打造和諧穩(wěn)定的轄區(qū)環(huán)境。在確立“轄區(qū)和諧穩(wěn)定”的戰(zhàn)略愿景后，進(jìn)行戰(zhàn)略主題定位，分解為四個(gè)戰(zhàn)略主題：警務(wù)資源運(yùn)用與管理、處理各類糾紛與案件、群眾滿意度、反饋及方法改進(jìn)。這四個(gè)戰(zhàn)略維度間相互銜接，具有清晰的邏輯條理，即通過警務(wù)資源運(yùn)用與管理實(shí)現(xiàn)對(duì)接警的各類糾紛與案件的處理，最終實(shí)現(xiàn)群眾滿意、幸福感提升，對(duì)公安機(jī)關(guān)信任感增加，在化解過程中通過群眾反饋不斷改進(jìn)工作方法，更好地使用和調(diào)配警務(wù)資源，在這樣的循環(huán)下實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展，最終打造和諧穩(wěn)定的轄區(qū)環(huán)境。在“平衡記分卡”的邏輯體系下，進(jìn)行處理民事糾紛考核的嵌入：在四個(gè)維度間我們提取達(dá)成戰(zhàn)略愿景的首要領(lǐng)域(KPA，Key Performance Area)[11]，即“處理各類糾紛與案件”，在此領(lǐng)域中我們進(jìn)一步提取目標(biāo)領(lǐng)域，即“處理民事糾紛”，同其他三個(gè)領(lǐng)域共同作為公安業(yè)務(wù)考核的一級(jí)指標(biāo)，分列于公安績(jī)效考核指標(biāo)體系內(nèi)(見圖2)。由此可以清晰地看到該邏輯中處理民事案件的考核在整個(gè)公安績(jī)效考核中的定位。至此，完成對(duì)民事糾紛處理考核的嵌入工作，將其嵌入公安績(jī)效考核大體系中，并實(shí)現(xiàn)相關(guān)銜接。

圖2 “平衡積分卡”下處理民事糾紛所處環(huán)節(jié)示意圖

2. KPI指標(biāo)的選用

KPI主要是指以篩選方式獲取員工所在企業(yè)成功的必要環(huán)節(jié)與關(guān)鍵元素，而后對(duì)這些元素所指向的目標(biāo)進(jìn)行分解，進(jìn)一步傳達(dá)和落實(shí)到企業(yè)各機(jī)構(gòu)層面，最終確保企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的績(jī)效管理法。[12]企業(yè)運(yùn)用KPI評(píng)估模式，是將企業(yè)客觀的發(fā)展目標(biāo)與發(fā)展動(dòng)力給予員工明確的方向指引，以求將客觀發(fā)展需求轉(zhuǎn)化為人力資源管理方向與管理目標(biāo)。運(yùn)用KPI建立處理民事糾紛考核指標(biāo)體系，一方面能夠讓民警在清晰的指標(biāo)分級(jí)中了解戰(zhàn)略驅(qū)動(dòng)因素和具體操作方法；另一方面，對(duì)KPI因素的提取，采用辦案流程與個(gè)體素質(zhì)相結(jié)合的方法，并對(duì)KPI因素進(jìn)行權(quán)重匹配，不同權(quán)重配比的KPI方法指標(biāo)即具有了導(dǎo)向性，權(quán)重較大的糾紛處理流程自然會(huì)被民警工作時(shí)著重關(guān)注和特別注意。

在使用KPI指標(biāo)體系構(gòu)建處理民事案件考核體系時(shí)，具體操作方法如下：首先，將“處理民事糾紛”作為該邏輯中的KPI總指標(biāo)。在此基礎(chǔ)上進(jìn)行“處理民事糾紛KPI”成功關(guān)鍵因素的具體分解指標(biāo)內(nèi)容設(shè)計(jì)[13]，進(jìn)行該KPI指標(biāo)的個(gè)別性分解，分解時(shí)我們采用糾紛處理程序分解思路，將其提取為四大關(guān)鍵流程，作為整體指標(biāo)中的二級(jí)指標(biāo)，即調(diào)查取證、與當(dāng)事人溝通、和解或調(diào)解協(xié)商過程、結(jié)案情況。完成后，根據(jù)各處理方法和操作流程中的具體做法篩選設(shè)計(jì)三級(jí)指標(biāo)，并對(duì)各三級(jí)指標(biāo)的具體操作予以說明。

四、處理民事糾紛KPI考核方案指標(biāo)體系的具體構(gòu)建

完成在“平衡記分卡”邏輯下的處理民事糾紛KPI考核方案的嵌入后，我們對(duì)處理民事糾紛KPI的構(gòu)建思路也在上文中進(jìn)行了梳理，以下筆者將對(duì)該KPI考核方案中的各二級(jí)指標(biāo)及三級(jí)指標(biāo)進(jìn)行詳細(xì)分析，并在此基礎(chǔ)上推薦指標(biāo)權(quán)重確定方法。

(一)處理民事糾紛KPI考核方案二級(jí)指標(biāo)

在對(duì)處理民事糾紛KPI二級(jí)指標(biāo)分解時(shí)，筆者嘗試了多種分解方法。例如，采用多種處理方式分解的方法，分為“和解”、“調(diào)解”、“移轉(zhuǎn)”,分析后發(fā)現(xiàn)此種方法雖然有助于根據(jù)權(quán)重配比給予民警方法選用上的指引，但也會(huì)因?yàn)闄?quán)重分配不均導(dǎo)致雖然“和解”與“調(diào)解”均已將矛盾化解，得分卻存在較大差異的情況。因此，筆者在對(duì)三種處理方法進(jìn)行全面比較后發(fā)現(xiàn)，其在處理流程上具有共通性，因此，選用處理流程分解方法更為適宜。

1.二級(jí)指標(biāo)分解的基礎(chǔ)——糾紛處理方法

在一級(jí)指標(biāo)“處理民事糾紛”的目標(biāo)下，筆者在問卷中對(duì)民警處理民事糾紛的方式也予以調(diào)查統(tǒng)計(jì)(見圖3)。(1)民警處理同一個(gè)民事糾紛可能采用多種方式。

圖3 民警處理民事糾紛采用方式示意圖

在被調(diào)查的105位在職民警中，采用和解、調(diào)解處理民事糾紛的選擇方式達(dá)115次，后期因“調(diào)而不決”最終采用“案件移轉(zhuǎn)”方式的選擇有53次，其他方式的選擇為10次。因此，在處理民事糾紛大指標(biāo)下，選擇和解、調(diào)解的占有絕對(duì)多數(shù)，可將民事糾紛處理流程約等同于和解、調(diào)解流程，無法調(diào)和的告知移轉(zhuǎn)。

和解與調(diào)解在處理糾紛時(shí)常常作為一對(duì)概念出現(xiàn)，民事糾紛和解是指雙方當(dāng)事人自愿就各自的利益訴求進(jìn)行磋商，以達(dá)成雙方均予以認(rèn)可的解決方案的糾紛化解方式。有學(xué)者認(rèn)為，和解作為一種當(dāng)事人雙方選擇自我解決糾紛的方式，不同于嚴(yán)格依照法律規(guī)范的解決方式，和解具有一定的靈活性，充分展示雙方意思自治的合意，將情、理、法三者有機(jī)融合，特別是對(duì)于那些欠缺法律知識(shí)的當(dāng)事人來說，一致的協(xié)議確能起到平息紛爭(zhēng)化解糾紛的作用。[14]和解與調(diào)解最大的區(qū)別在于和解是雙方當(dāng)事人的直接溝通，無需通過第三方，保證了糾紛解決的保密性、直接性與簡(jiǎn)易性。因此，我們強(qiáng)調(diào)“促成”，促成的含義是為雙方當(dāng)事人和解創(chuàng)造有利條件，如向其釋明和解優(yōu)點(diǎn)、和解必要性，提供和解場(chǎng)所等。促成和解在公安機(jī)關(guān)處理民事糾紛中也極為常用，多用于輕微的侮辱誹謗糾紛、夫妻情感糾紛等隱私類民事糾紛和家庭成員間需要關(guān)系修復(fù)類的民事糾紛。

但在社會(huì)生活中，雙方自愿進(jìn)行和解或在民警勸和下進(jìn)行和解的顯然是少數(shù)，糾紛訴諸于公安機(jī)關(guān)必然是沖突達(dá)到一定程度，因此，無法促成和解的，在警務(wù)實(shí)踐中往往轉(zhuǎn)而由民警進(jìn)行調(diào)解。調(diào)解是指對(duì)于部分情節(jié)輕微、權(quán)利義務(wù)明確的民事糾紛，公安機(jī)關(guān)在進(jìn)行調(diào)查取證后，根據(jù)事實(shí)與法律和雙方當(dāng)事人進(jìn)行有效溝通，在雙方當(dāng)事人自愿的情況下促使雙方進(jìn)行協(xié)商、達(dá)成協(xié)議的民事糾紛處理方法。關(guān)于公安機(jī)關(guān)對(duì)于民事糾紛的調(diào)解工作，除了上文提及的《治安管理處罰法》等法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定外，2011年4月22日中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)、最高人民法院、司法部等16部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)矛盾糾紛大調(diào)解工作的指導(dǎo)意見》第9條規(guī)定，派出所參與糾紛調(diào)處工作，通過在派出所設(shè)立人民調(diào)解室，邀請(qǐng)人民調(diào)解員參與矛盾糾紛聯(lián)合調(diào)解工作。在民事糾紛多發(fā)的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，調(diào)解是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要方法，調(diào)解在公安機(jī)關(guān)民事糾紛處理過程中占有舉足輕重的地位。調(diào)解工作的適用性廣，對(duì)于大部分類型的民事糾紛，在雙方當(dāng)事人同意的情況下均可進(jìn)行調(diào)解，如家庭鄰里糾紛、輕微交通事故糾紛、消費(fèi)糾紛等。采用調(diào)解處理民事糾紛對(duì)于當(dāng)事人與公安機(jī)關(guān)均具有重要意義。一方面由公安機(jī)關(guān)主持下的調(diào)解，不同于人民調(diào)解，它基于公安機(jī)關(guān)公權(quán)力的象征意義而更具有權(quán)威性，更易于被雙方當(dāng)事人所接受和執(zhí)行。同時(shí)，它又具有與人民調(diào)解相同的優(yōu)點(diǎn)，均是基于自愿原則，雙方當(dāng)事人根據(jù)自己的意志達(dá)成調(diào)解協(xié)議。另一方面，調(diào)解建立在權(quán)利義務(wù)相對(duì)明確的基礎(chǔ)上，調(diào)解方案的提出與溝通過程不僅是法律與說理的結(jié)合，也是對(duì)雙方當(dāng)事人進(jìn)行法律宣傳與法律普及的過程，對(duì)于普法與公民守法工作的推進(jìn)具有建設(shè)性意義。

因此，和解、調(diào)解民事糾紛，不僅具有合法性，也具有優(yōu)于其他糾紛處理方式的合理性。因此，本文將“處理民事糾紛”約等同于“和解、調(diào)解民事糾紛”。唯一不同的是，民事糾紛處理中存在“案件移轉(zhuǎn)”，即在控制局面的前提下，告知當(dāng)事人訴諸于其他糾紛處理機(jī)構(gòu)，本文稱之為“案件移轉(zhuǎn)”。

之所以會(huì)發(fā)生“案件移轉(zhuǎn)”，是因?yàn)楣矙C(jī)關(guān)處理民事糾紛也具有一定的弊端，其中最為突出的就是專業(yè)性與強(qiáng)制性不足。一方面，公安民警雖然在民事糾紛發(fā)生后常常作為第一解決力量到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)，但由于公安工作覆蓋面大、涵蓋率廣，難免造成“什么都懂點(diǎn)，什么都懂得不多”的局面。面對(duì)專業(yè)性較強(qiáng)的民事糾紛，如經(jīng)濟(jì)貿(mào)易糾紛、知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛、勞動(dòng)糾紛等，如若法律關(guān)系復(fù)雜，民警難免感到力不從心，此時(shí)，將案件移轉(zhuǎn)至具有專業(yè)知識(shí)的機(jī)構(gòu)處理，如行業(yè)調(diào)解機(jī)構(gòu)、仲裁機(jī)構(gòu)等，則更具合理性與快捷性。另一方面，關(guān)于公安機(jī)關(guān)處理民事糾紛的行為是司法行為還是行政管理行為，學(xué)界雖有分歧，但大多傾向于屬于行政管理行為。[15]但是，盡管公安機(jī)關(guān)處理民事糾紛的行為性質(zhì)上屬于行政管理行為，公安機(jī)關(guān)在處理民事糾紛時(shí)也應(yīng)遵循民法中的意思自治優(yōu)先原則，和解與調(diào)解均應(yīng)建立在雙方當(dāng)事人自愿的基礎(chǔ)上，對(duì)于雙方或一方不愿調(diào)和的，公安機(jī)關(guān)無權(quán)強(qiáng)制處理。此時(shí)，將案件移轉(zhuǎn)至人民法院或仲裁機(jī)構(gòu)仲裁等，作出對(duì)雙方均具有約束力和強(qiáng)制力的裁決則更能讓雙方予以信服，也更有利于保護(hù)其合法權(quán)益。

2. 二級(jí)指標(biāo)的分解方法——從流程到目標(biāo)

公安機(jī)關(guān)從接到民事糾紛求助到民事糾紛處理完畢，需遵循一定的程序。例如，進(jìn)行調(diào)解時(shí)一般遵循以下流程：(1)調(diào)查取證；(2)與當(dāng)事人溝通；(3)調(diào)解過程；(4)簽訂調(diào)解協(xié)議或即時(shí)履行；(5)結(jié)案或移轉(zhuǎn)。[16]促成和解時(shí)程序?yàn)椋?1)調(diào)查取證；(2)與當(dāng)事人溝通；(3)和解促成或轉(zhuǎn)為調(diào)解；(4)簽訂和解協(xié)議或即時(shí)履行；(5)結(jié)案或移轉(zhuǎn)。在對(duì)以上兩種糾紛處理方式進(jìn)行比較后可以發(fā)現(xiàn)，兩者在處理流程上具有部分一致性，均含有調(diào)查取證、提出方案、與雙方當(dāng)事人溝通、協(xié)商過程、結(jié)案或移轉(zhuǎn)。因此，在對(duì)處理民事糾紛KPI考核二級(jí)指標(biāo)進(jìn)行分解時(shí)，依據(jù)“從流程到目標(biāo)”的分解方法，將三種最終處理方式的工作流程進(jìn)行融合，分為“調(diào)查取證”、“與當(dāng)事人溝通”、“和解、調(diào)解協(xié)商過程”、“結(jié)案情況”四個(gè)二級(jí)指標(biāo)。此種分解方法一則能夠達(dá)到各指標(biāo)間的獨(dú)立性，上一指標(biāo)未完成，下一指標(biāo)無法計(jì)算，避免出現(xiàn)交叉與重復(fù)；二則遵循程序與結(jié)果相結(jié)合原則，尊重民警的工作過程與心力付出；三則能夠清晰反映民警在哪一步程序中出現(xiàn)進(jìn)程問題，給予他們努力的方向；四則調(diào)解協(xié)商過程注重民警素質(zhì)考核，將流程與個(gè)人表現(xiàn)相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)對(duì)民警工作態(tài)度與能力自我提升的督促(見圖4)。

圖4 處理民事糾紛KPI流程圖

(二)處理民事糾紛KPI考核方案三級(jí)指標(biāo)

對(duì)于處理民事糾紛KPI三級(jí)考核指標(biāo)的分解，我們使用“關(guān)鍵流程+關(guān)鍵要素”的方法對(duì)四個(gè)二級(jí)指標(biāo)逐一進(jìn)行分解，既能保證各指標(biāo)間的獨(dú)立性，避免重復(fù)，又能因?yàn)椴糠帧昂戏ㄐ躁P(guān)鍵要素”和“個(gè)體類關(guān)鍵要素”的加入實(shí)現(xiàn)考核的全面性。

1. 調(diào)查取證

作為糾紛處理的第一步，了解案情、調(diào)查取證才能有效將情、理、法相結(jié)合，提出方案，作出處理。首先，民事糾紛當(dāng)事人在沖突達(dá)到一定激烈程度后才會(huì)選擇警方介入，因此，民警必須第一時(shí)間趕赴現(xiàn)場(chǎng)，對(duì)案件糾紛類型進(jìn)行判斷。其次，到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)后，及時(shí)固定有關(guān)證據(jù)，必要時(shí)應(yīng)依法采取措施控制局面，避免事態(tài)演化為治安案件或刑事案件。[17]再次，向當(dāng)事人了解案情，厘清權(quán)利義務(wù)、損失情況，做到心中有數(shù)，為和解、調(diào)解方案的提出奠定基礎(chǔ)。最后，事實(shí)不清的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行走訪調(diào)查，查清事實(shí)，留存相關(guān)證據(jù)，以備溝通說理之需。

2. 與當(dāng)事人溝通

在對(duì)案情有了大致了解后，下一步，則是與當(dāng)事人溝通。首先，詢問雙方是否同意和解、調(diào)解。詢問時(shí)，注意與當(dāng)事人溝通，講明和解、調(diào)解的優(yōu)點(diǎn)，對(duì)雙方進(jìn)行心理疏導(dǎo)工作，緩解沖突程度，促進(jìn)雙方自愿與對(duì)方進(jìn)行利益訴求的交換，并可以在雙方當(dāng)事人的請(qǐng)求下提供必要的法律咨詢。其次，了解雙方當(dāng)事人的訴求，注意分別詢問，避免再次引起沖突。最后，鼓勵(lì)雙方當(dāng)事人分別提出和解、調(diào)解方案，若雙方均無法提出，民警應(yīng)結(jié)合自身法律知識(shí)與相關(guān)類型糾紛的處理經(jīng)驗(yàn)提出建議方案。

3. 和解、調(diào)解協(xié)商過程

在對(duì)和解、調(diào)解方案心中有數(shù)后，對(duì)雙方當(dāng)事人進(jìn)行溝通、勸說與協(xié)商。社會(huì)轉(zhuǎn)型期民事糾紛矛盾類型多元，涉及專業(yè)問題的矛盾糾紛越來越多進(jìn)入公安工作領(lǐng)域，這也對(duì)民警處理民事糾紛應(yīng)具備的各項(xiàng)素質(zhì)提出了越來越高的要求，因此，這一指標(biāo)下的三級(jí)指標(biāo)分解多為個(gè)體素質(zhì)類的考核。民事糾紛涉及范圍廣、當(dāng)事人素質(zhì)參差不齊，面對(duì)不同的當(dāng)事人需要不同的語言技巧、心理調(diào)節(jié)技巧，并根據(jù)實(shí)際進(jìn)程進(jìn)行靈活變化。例如，有的當(dāng)事人心理脆弱、情感多敏，在溝通中需要耐心與鼓勵(lì)；有的當(dāng)事人蠻不講理、固執(zhí)己見、激憤忘形，在處理中就需要民警多些語言上的警示和心理上的震懾。又如，對(duì)于家庭鄰里民事糾紛，不但要求民警對(duì)當(dāng)事人予以同理心的情感分析，而且需要民警具備《婚姻法》、《繼承法》等民事法律知識(shí)。再如，由民事侵權(quán)行為引起的債務(wù)糾紛，既要求民警具備《侵權(quán)責(zé)任法》、《合同法》等相關(guān)專業(yè)知識(shí)，又要求民警擁有恰到好處的“心理增壓”能力和處理耐心。因此，在三級(jí)指標(biāo)中設(shè)立“和解、調(diào)解技巧運(yùn)用”與“法律知識(shí)運(yùn)用”指標(biāo)模塊，力圖對(duì)民警的綜合能力進(jìn)行包容性評(píng)價(jià)。同時(shí)，由于此環(huán)節(jié)民警與當(dāng)事人直面接觸，涉及違規(guī)違紀(jì)的可能性則隨之增大，為此，我們?cè)O(shè)立消極評(píng)價(jià)指標(biāo)“違規(guī)違紀(jì)情況”作為對(duì)民警的警示?？偟膩碚f，民事糾紛處置遵從意思自治原則，與當(dāng)事人溝通時(shí)注意同理心的保持，意在勸說，切忌強(qiáng)權(quán)，同時(shí)注意證據(jù)與法律的運(yùn)用。

4.結(jié)案情況

對(duì)于和解成功的，或勸說下調(diào)解成功的，如若具有履行義務(wù)，應(yīng)制作和解、調(diào)解協(xié)議，能夠即時(shí)履行的也可不制作和解、調(diào)解協(xié)議，但應(yīng)記錄在案。如若未即時(shí)履行亦未簽訂協(xié)議，應(yīng)視為和解、調(diào)解失敗，應(yīng)在控制沖突局面的前提下告知雙方當(dāng)事人尋求其他解決途徑。和解、調(diào)解成功附有履行義務(wù)的，應(yīng)督促雙方當(dāng)事人依照協(xié)議進(jìn)行履行。必要時(shí)可以就雙方破裂的人際關(guān)系進(jìn)行心理疏導(dǎo)和修復(fù)，真正將糾紛化于無形。同時(shí)，由于民事糾紛呈現(xiàn)出數(shù)量多、范圍廣、類型多元、關(guān)系復(fù)雜的特點(diǎn)，部分民警難免出現(xiàn)畏難心理。現(xiàn)階段，警力配比參差不齊，有的轄區(qū)年輕民警居多，在糾紛處理中群眾工作經(jīng)驗(yàn)不足，容易缺乏耐心和積極性，難免出現(xiàn)出警后充當(dāng)“旁觀者”，以及強(qiáng)制調(diào)解、強(qiáng)迫接受協(xié)議等濫用權(quán)力的現(xiàn)象。為督促民警提高辦案效率與注意辦案態(tài)度，提醒民警避免在工作中出現(xiàn)“旁觀者”現(xiàn)象，在結(jié)案考核中增加兜底性負(fù)面KPI三級(jí)指標(biāo)“是否被投訴”。

(三)處理民事糾紛KPI考核方案指標(biāo)權(quán)重分配

在同級(jí)指標(biāo)中，各指標(biāo)由于緊急程度、可實(shí)現(xiàn)度等因素的不同，在評(píng)估體系中所占的比重也不相同，對(duì)這一比重差異，我們稱之為權(quán)重分配。[18]在處理民事糾紛KPI考核方案中，權(quán)重一方面體現(xiàn)著各必經(jīng)流程對(duì)于最終糾紛處理的貢獻(xiàn)程度；另一方面，不同的權(quán)重分配也給予民警一定的工作導(dǎo)向和活動(dòng)傾向。因此權(quán)重分配的科學(xué)合理對(duì)考核結(jié)果的公平性、合理性具有重要意義。

筆者在對(duì)各地區(qū)各警種績(jī)效考核權(quán)重分配方法進(jìn)行了解發(fā)現(xiàn)，各地區(qū)各警種，甚至各部門的考核權(quán)重分派方法均存在差異。究其原因，一則由于各地區(qū)各警種績(jī)效考核的種類與業(yè)務(wù)不同，工作方法不同；二則各地區(qū)的治安狀況、人文地理環(huán)境存在差異，工作重點(diǎn)不同，在對(duì)一級(jí)指標(biāo)的分派上存在差別，無法統(tǒng)一。因此，筆者僅對(duì)于民事糾紛處理考核權(quán)重分配提出方法參考，不予細(xì)化數(shù)值。

對(duì)于處理民事糾紛KPI指標(biāo)考核的權(quán)重分配方法的選擇，筆者建議使用“三維確定法”[19]。這一方法將定性評(píng)價(jià)與定量評(píng)價(jià)相結(jié)合，也是現(xiàn)階段大多企業(yè)和政府常用的確定方法。在三維確定法中，影響指標(biāo)權(quán)重大小的因素包括三個(gè)方面：主客觀條件下指標(biāo)的可完成度標(biāo)為A、重要程度標(biāo)為B、緊迫程度標(biāo)為C。[20]具體操作方法以二級(jí)指標(biāo)為例：(1)將二級(jí)指標(biāo)“1.調(diào)查取證”、“2.與當(dāng)事人溝通協(xié)商”、“3.和解、調(diào)解協(xié)商過程”、“4.結(jié)案情況”按照A、B、C分別打分，得到A1、B1、C1；A2、B2、C2……(2)將每一指標(biāo)得出的三個(gè)結(jié)果相乘，得出綜合分?jǐn)?shù)(記為D)。(3)將D1、D2、D3、D4相加得到總分?jǐn)?shù)M，再分別除以M，得到該指標(biāo)在同級(jí)指標(biāo)中所占比例，最終得到權(quán)重大小。

至此，我們完成了對(duì)處理民事糾紛KPI考核方案二、三級(jí)指標(biāo)的全部構(gòu)建工作。科學(xué)理論需要用于指導(dǎo)實(shí)踐，并在實(shí)踐中不斷修改完善。筆者在進(jìn)行邏輯體系的構(gòu)建中，進(jìn)行多次嘗試，聽取各方意見，包括在職民警和公司人力資源主管的意見，同時(shí)參考翻閱大量文獻(xiàn)資料，幾經(jīng)修改，力圖構(gòu)建操作性強(qiáng)、科學(xué)、合理、公平的處理民事糾紛考核指標(biāo)體系，促進(jìn)公安績(jī)效考核工作的不斷發(fā)展完善。