社會(huì)治理檢察建議制度設(shè)計(jì)與實(shí)踐發(fā)展

胡淑梅 欒鈴雪

摘 要：檢察建議制度在過(guò)去數(shù)十年的發(fā)展進(jìn)程中，對(duì)促進(jìn)社會(huì)治理體現(xiàn)出獨(dú)特的制度優(yōu)勢(shì)。進(jìn)一步運(yùn)用好、發(fā)展好檢察建議制度，特別是增強(qiáng)社會(huì)治理檢察建議的服務(wù)和保障效能，是檢察建議由辦案向社會(huì)治理延伸的根本需求，當(dāng)前社會(huì)治理檢察建議存在立法和理論研究的邊緣化、制度發(fā)展不平衡、運(yùn)行機(jī)制較為粗糙和功效發(fā)揮不充足等問(wèn)題，可通過(guò)實(shí)踐的積累完善立法、專家咨詢制度向?qū)＜艺撟C制度延伸和構(gòu)建系統(tǒng)化運(yùn)行機(jī)制多個(gè)方面進(jìn)行探索，伴隨著制度化的不斷進(jìn)步和完善，社會(huì)治理檢察建議也將充分發(fā)揮更大的作用。

關(guān)鍵詞：檢察建議 社會(huì)治理 制度設(shè)計(jì) 運(yùn)行模式

近年來(lái)，社會(huì)治理檢察建議作為檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)治理所發(fā)揮作用的優(yōu)勢(shì)受到普遍關(guān)注。根據(jù)新修訂人民檢察院組織法的規(guī)定，檢察建議正式確定為檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督職權(quán)的重要方式，這一定位是中國(guó)特色社會(huì)主義檢察制度創(chuàng)新發(fā)展的重要內(nèi)容。2019年《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）修訂出臺(tái)，正式確立社會(huì)治理檢察建議為一種檢察建議的類型，如何充分履行法律監(jiān)督職責(zé)，更好地在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中發(fā)揮社會(huì)治理檢察建議的功能作用，是今后一段時(shí)期內(nèi)，社會(huì)治理檢察建議工作需要重點(diǎn)研究的方向和問(wèn)題。

一、關(guān)于社會(huì)治理檢察建議的制度設(shè)計(jì)

（一）社會(huì)治理檢察建議制度的演進(jìn)

檢察建議制度是伴隨著檢察權(quán)配置和檢察制度的改革而不斷變化的。1978年，修訂憲法延續(xù)《共同綱領(lǐng)》和1954年憲法恢復(fù)了一度被取消的檢察制度，明確提及檢察機(jī)關(guān)的一般法律監(jiān)督權(quán)。以普遍的法律監(jiān)督為基礎(chǔ)，檢察建議的外延極其寬泛。不過(guò)當(dāng)時(shí)的檢察建議還未脫胎于司法建議制度，也未形成“檢察建議”的固定名稱，其法律效力并不十分明確。

1979年人民檢察院組織法的出臺(tái)，對(duì)檢察機(jī)關(guān)一般法律監(jiān)督權(quán)進(jìn)行了一次“限縮”，是“檢察機(jī)關(guān)的具體職權(quán)在法律監(jiān)督理論的指導(dǎo)下進(jìn)行局部的憲法性重塑”[1]。而其后的1982年憲法，也對(duì)這種局限性重塑進(jìn)行了追認(rèn)，這成為近40年來(lái)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)“有限法律監(jiān)督論”的制度濫觴[2]。但是檢察建議制度承襲于司法建議制度的特性，使其保留了針對(duì)社會(huì)治理的“司法外職能”。值得注意的是，也是在1982年，“從最高人民檢察院檢察長(zhǎng)黃火青在向全國(guó)人大的工作報(bào)告中提出了‘檢察建議這一名詞開始，‘檢察建議逐漸成為一個(gè)獨(dú)立的概念?！盵3]1991年2月，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的決定》將司法建議和檢察建議并提，對(duì)二者明確加以區(qū)分[4]。檢察建議制度自此從主體、范圍、功能上逐步形成獨(dú)有的法律定位。

2009年，最高人民檢察院出臺(tái)的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定（試行）》），第一次從規(guī)范性文件層面對(duì)檢察建議工作加以規(guī)制?！兑?guī)定（試行）》中對(duì)檢察建議的界定是：“檢察建議是人民檢察院為促進(jìn)法律正確實(shí)施、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，在履行法律監(jiān)督職能過(guò)程中，結(jié)合執(zhí)法辦案，建議有關(guān)單位完善制度，加強(qiáng)內(nèi)部制約、監(jiān)督，正確實(shí)施法律法規(guī)，完善社會(huì)管理、服務(wù)，預(yù)防和減少違法犯罪的一種重要方式?！边@也是首次從規(guī)范性文件層面對(duì)社會(huì)治理檢察建議的確立。立足檢察職能，根據(jù)檢察建議的作用領(lǐng)域大致可以分為法律監(jiān)督和社會(huì)治理兩類，隨著刑事訴訟法、民事訴訟法和行政訴訟法等程序法寫入檢察建議相關(guān)條款，訴訟保障和服務(wù)社會(huì)治理的方向區(qū)分更加明顯。這一階段，社會(huì)治理型檢察建議主要作用于對(duì)行業(yè)制度的梳理和違法犯罪的預(yù)防上。盡管仍然沒(méi)有明確的硬性保障機(jī)制，但檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵防職能在很大程度上起到外部震懾作用。

直至2017年底職務(wù)犯罪偵防職能轉(zhuǎn)隸使檢察建議制度失去了原有的體制支撐，增強(qiáng)檢察建議剛性的需求越發(fā)緊迫。在此背景下，2019年修訂出臺(tái)人民檢察院組織法和《規(guī)定》?！兑?guī)定》是對(duì)檢察建議制度的一次全新的調(diào)整，解決了以往界定不清、適用范圍不明、程序不規(guī)范、制式不統(tǒng)一、缺乏督促落實(shí)措施等種種問(wèn)題，可說(shuō)是制度層面力度最大、適用性最強(qiáng)的一次改革。

（二）社會(huì)治理檢察建議的性質(zhì)

有學(xué)者指出“司法建議是一項(xiàng)具有中國(guó)特色的制度，集中體現(xiàn)了司法機(jī)關(guān)的司法外職能。它表明在當(dāng)下中國(guó)，司法機(jī)關(guān)的職能并非單純定位于司法，而是作為國(guó)家治理系統(tǒng)的一部分，需主動(dòng)或被動(dòng)扮演社會(huì)角色和政治角色，發(fā)揮社會(huì)職能和政治職能，實(shí)現(xiàn)法律效果、社會(huì)效果與政治效果的統(tǒng)一?！盵5]對(duì)社會(huì)治理的需求是根植于我國(guó)制度建設(shè)和立法根基之中。這與歐美法系以維護(hù)公共利益為主要特征的法律監(jiān)督，大陸法系以維護(hù)法律秩序?yàn)樘卣鞯姆杀O(jiān)督都不相同。

在2019年人民檢察院組織法修訂和《規(guī)定》頒布之前，由于檢察建議概念的模糊和制度運(yùn)行的粗疏，法律監(jiān)督與社會(huì)治理的二重性基本符合檢察建議現(xiàn)實(shí)屬性，也是被廣泛接受的主流觀點(diǎn)。而2019《規(guī)定》的出臺(tái)，對(duì)檢察建議的概念進(jìn)行了一次全新的界定：“檢察建議是人民檢察院依法履行法律監(jiān)督職責(zé)，參與社會(huì)治理，維護(hù)司法公正，促進(jìn)依法行政，預(yù)防和減少違法犯罪，保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，維護(hù)個(gè)人和組織合法權(quán)益，保障法律統(tǒng)一正確實(shí)施的重要方式?！边@點(diǎn)與人民檢察院組織法將檢察建議規(guī)定為行使法律監(jiān)督權(quán)方式的精神是一致的。筆者認(rèn)為，中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系體現(xiàn)出人民群眾對(duì)社會(huì)治理的制度需求，過(guò)于清晰的分辨二重性是對(duì)法律監(jiān)督職能方式和社會(huì)治理本質(zhì)追求的一種割裂。社會(huì)治理檢察建議的性質(zhì)更傾向于法律監(jiān)督職能向社會(huì)治理融合轉(zhuǎn)化，是立足法律監(jiān)督職能屬性向法律監(jiān)督職能外的延展，其本質(zhì)是法律監(jiān)督屬性在社會(huì)治理中發(fā)揮的職能優(yōu)勢(shì)。

（三）社會(huì)治理檢察建議的制度設(shè)計(jì)

檢察建議相較于其他剛性法律監(jiān)督方式，優(yōu)缺之處同時(shí)集中于“柔性”。優(yōu)點(diǎn)在于這種協(xié)商型方式能夠有效降低被建議單位的“本能對(duì)抗”，使建議內(nèi)容更易被接受。而缺點(diǎn)在于這種溫和的措施缺乏相應(yīng)制度保障，施行的力度有限。最高人民檢察院張軍檢察長(zhǎng)提出要將檢察建議“做成剛性、做到剛性”，并不是針對(duì)程序和手段的剛性，主要是指實(shí)體方面的剛性。用柔性措施實(shí)現(xiàn)剛性監(jiān)督，對(duì)檢察建議內(nèi)容和運(yùn)行機(jī)制提出更為嚴(yán)格的要求。

首先，程序上更加規(guī)范，2019年修訂的《規(guī)定》首次明確了檢察建議的立項(xiàng)審批和調(diào)查程序，這既是檢察建議“案件化辦理”的必然要求，也是提升檢察建議專業(yè)性和實(shí)用性的主要路徑。尤其是社會(huì)治理檢察建議，比訴訟保障類或個(gè)案、類案糾正違法類檢察建議對(duì)調(diào)查程序的需求更強(qiáng)，因?yàn)榇穗A段是打破行業(yè)封閉、消除“外行”監(jiān)督的重要突破點(diǎn)。高質(zhì)量的調(diào)查程序可以顯著提升社會(huì)治理檢察建議的采納率。

其次，內(nèi)容上更加完善，《規(guī)定》對(duì)社會(huì)治理檢察建議增設(shè)了一個(gè)審查程序。這種獨(dú)特程序的設(shè)定，將業(yè)務(wù)部門從個(gè)案或類案中挖掘的問(wèn)題和剖析上升到理論研究層面，能夠增強(qiáng)建議制發(fā)層級(jí)、地區(qū)或行業(yè)之間的系統(tǒng)性，有助于多種社會(huì)制度的銜接運(yùn)轉(zhuǎn)。當(dāng)然，目前這種系統(tǒng)性的效果還不夠明顯，主要是實(shí)務(wù)中欠缺相應(yīng)的配套制度予以貫徹。

再次，制度上的適度強(qiáng)化。《規(guī)定》中對(duì)抄送、宣告送達(dá)和督促落實(shí)程序，就是一種有限的制度強(qiáng)化。與訴權(quán)相銜接的檢察建議伴隨著一定的訴權(quán)程序，不必然排除啟動(dòng)相應(yīng)保障措施的情況。相比之下，社會(huì)治理檢察建議對(duì)抄送、宣告送達(dá)和督促落實(shí)措施依賴度更高。客觀上看，這是一種程序剛性的改革成果，主觀上看，因其作用范圍更廣且突出對(duì)社會(huì)治理效能的根本追求，相應(yīng)的抄送、宣告形式也不失為一種高效的宣傳手段。

二、社會(huì)治理檢察建議面臨的發(fā)展困境和難點(diǎn)

（一）立法和理論研究的邊緣化

從人民檢察院組織法的修訂與《規(guī)定》的出臺(tái)來(lái)看，檢察建議作為一種監(jiān)督方式其發(fā)展方向正趨于規(guī)范化和細(xì)致化，操作性和程序性明顯增強(qiáng)。不過(guò)對(duì)于具有豐富內(nèi)涵和多元外延的檢察建議制度來(lái)說(shuō)，要進(jìn)一步釋放效能，實(shí)現(xiàn)其承擔(dān)的服務(wù)保障和執(zhí)法監(jiān)督作用，還缺少外部法律或理論支撐。一方面體現(xiàn)在高階法的模糊性上，受宜粗不宜細(xì)等立法原則的局限，實(shí)體法和程序法在檢察建議的相關(guān)條款中都規(guī)定得較為簡(jiǎn)單，法律效力和實(shí)施條件都不夠明確。另一方面，當(dāng)前法學(xué)界乃至實(shí)用法學(xué)針對(duì)檢察建議的理論研究仍以檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部研究為主導(dǎo)[6]，缺少系統(tǒng)的、整體的理論研究，很多機(jī)關(guān)單位、企業(yè)或行業(yè)、團(tuán)體對(duì)檢察建議制度缺乏了解和重視，以致常規(guī)工作中經(jīng)常出現(xiàn)一頭過(guò)熱的情況。

（二）制度發(fā)展不平衡

1.層級(jí)之間發(fā)展不平衡。高層級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)檢察建議的把握和理解更為精準(zhǔn)，重視程度更高。實(shí)踐中表現(xiàn)為基層院的社會(huì)治理檢察建議大多圍繞“點(diǎn)”來(lái)制發(fā)或執(zhí)行，而上級(jí)院的社會(huì)治理檢察建議大多體現(xiàn)對(duì)“面”的治理。

2.區(qū)域之間發(fā)展不平衡。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，經(jīng)驗(yàn)豐富、制度先進(jìn)的地區(qū)比經(jīng)濟(jì)落后、政策遲滯的地區(qū)收效更強(qiáng)。這與治理觀念、重視程度、制度科學(xué)性都息息相關(guān)。此外，因?yàn)榈貐^(qū)間差異，有時(shí)會(huì)遇到跨地區(qū)制發(fā)社會(huì)治理檢察建議不被接受的情況。

3.業(yè)務(wù)之間發(fā)展不平衡。當(dāng)前社會(huì)治理檢察建議的制發(fā)主體主要集中在刑事檢察部門，相較之下，民事檢察和行政檢察的本身業(yè)務(wù)就類屬于法律監(jiān)督，由于對(duì)社會(huì)治理檢察建議不夠敏感，重視程度也不高，不如直接采用再審檢察建議或糾正違法檢察建議解決辦案過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的機(jī)制體制漏洞，而公益訴訟訴前建議與社會(huì)治理檢察建議在內(nèi)容上非常相似，因而盡管在理論上公益訴訟檢察對(duì)社會(huì)治理檢察建議有更大的操作空間，但實(shí)際工作中，公益訴訟檢察部門的社會(huì)治理檢察建議應(yīng)用不是很廣泛，制發(fā)率不高。

（三）運(yùn)行機(jī)制較為粗糙

1.啟動(dòng)程序不夠規(guī)范。按照《規(guī)定》要求，對(duì)制發(fā)檢察建議增設(shè)了立項(xiàng)及調(diào)查環(huán)節(jié)。而實(shí)際工作中，受制于人財(cái)物等資源限制，為保證案件質(zhì)量和效率，辦案人一般會(huì)將精力投入案件辦理，不會(huì)選擇立即啟動(dòng)社會(huì)治理檢察建議。另外，對(duì)于承擔(dān)立項(xiàng)決定責(zé)任的檢察長(zhǎng)或者檢委會(huì)來(lái)說(shuō)，因缺乏案件的親歷性，在案件沒(méi)有具體處理結(jié)果之前，也不傾向于做出結(jié)論性的判斷，這就導(dǎo)致對(duì)社會(huì)治理檢察建議啟動(dòng)時(shí)間遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于案件辦理。

2.調(diào)查落實(shí)不夠徹底。如上所述，由于立項(xiàng)不夠及時(shí)，實(shí)踐中社會(huì)治理檢察建議調(diào)查程序往往是在案件訴訟程序告一段落后才被啟動(dòng)。未與辦案同步開展調(diào)查很可能會(huì)因訴訟程序終結(jié)或中止造成涉案單位的反彈，容易錯(cuò)失深入調(diào)查和取證的最佳時(shí)機(jī)，往往出現(xiàn)涉案單位不予配合的情況。且辦案部門為避免案多人少的工作矛盾，時(shí)有以辦案調(diào)查代替檢察建議調(diào)查的現(xiàn)象。

3.運(yùn)行缺乏系統(tǒng)性。首先，制作程序不夠嚴(yán)謹(jǐn)，《規(guī)定》中強(qiáng)調(diào)了檢察建議以院名義制發(fā)，其目的是對(duì)檢察建議從形式到內(nèi)容上進(jìn)行規(guī)范統(tǒng)一，但目前各部門文書樣式、制發(fā)內(nèi)容都各不相同，缺乏統(tǒng)一管理。其次，內(nèi)部銜接不夠緊密，不同層級(jí)的檢察機(jī)關(guān)、以及檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)在社會(huì)治理檢察建議的制發(fā)上各自為政的情況仍然很嚴(yán)重，就同一問(wèn)題不同層級(jí)、不同環(huán)節(jié)、不同部門反復(fù)制發(fā)檢察建議的情況時(shí)有發(fā)生，部分檢察院一味追求完成考核數(shù)量而缺乏實(shí)踐調(diào)查，動(dòng)機(jī)片面且機(jī)械，已經(jīng)失去了社會(huì)治理檢察建議的本質(zhì)目的，嚴(yán)重影響社會(huì)治理檢察建議的功效和權(quán)威性。

（四）功效發(fā)揮不足

一方面體現(xiàn)在檢察建議本身論證不夠?qū)I(yè)。檢察機(jī)關(guān)在履職中發(fā)現(xiàn)的社會(huì)治理類問(wèn)題多是出于法律層面的考慮，要真正堵塞漏洞、糾正錯(cuò)誤、提升社會(huì)治理檢察建議的可操作性還需要配合更專業(yè)的論證。為應(yīng)對(duì)這種“外行監(jiān)督內(nèi)行”的難題，應(yīng)建立專家咨詢制度。而實(shí)踐中，什么情況適合啟動(dòng)專家咨詢制度、什么樣群體的可成為咨詢專家、專家咨詢制度如何發(fā)揮實(shí)效都是需要繼續(xù)探索研究的問(wèn)題。

另一方面體現(xiàn)在反饋效果不夠理想。為增強(qiáng)檢察建議落實(shí)力度，《規(guī)定》設(shè)置了宣告送達(dá)和抄送等制度來(lái)增強(qiáng)建議執(zhí)行剛性，因宣告送達(dá)需要爭(zhēng)取被建議單位或行業(yè)的同意，所以相關(guān)單位不同意就無(wú)法啟用宣告送達(dá)的方式。而抄送程序的保障作用在缺乏地方性法規(guī)的支持下，很可能因地方保護(hù)或行業(yè)保護(hù)而大打折扣。同樣的情況也體現(xiàn)在督促落實(shí)環(huán)節(jié)，如果被建議單位未落實(shí)檢察建議內(nèi)容、或者落實(shí)不到位，僅憑檢察機(jī)關(guān)非專業(yè)性的跟蹤調(diào)查能否掌握其落實(shí)程度？發(fā)現(xiàn)落實(shí)不及時(shí)不到位的情況，又怎樣能保證后續(xù)措施能有效發(fā)力？對(duì)于社會(huì)治理檢察建議的運(yùn)行機(jī)制，還需要更進(jìn)一步的細(xì)化和更大膽的嘗試。