基層行“一庫一房”建設(shè)項(xiàng)目矩陣式管理的思考

于飛

摘要：人民銀行會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)工作轉(zhuǎn)型規(guī)劃提出要加強(qiáng)基建項(xiàng)目投資、質(zhì)量和進(jìn)度管理，加大投資控制和風(fēng)險(xiǎn)防范力度。從建設(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制現(xiàn)狀出發(fā)，深入分析建設(shè)過程中需要關(guān)注的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，提出加強(qiáng)項(xiàng)目?jī)?nèi)控的相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：基建項(xiàng)目 矩陣式 內(nèi)部控制

基層人民銀行的基建項(xiàng)目具有投資額大、建設(shè)周期長(zhǎng)、不確定因素多等特點(diǎn)，決定了“一庫一房”等項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)較多且難以防控，基層行基本建設(shè)腐敗案件多發(fā)也與此相關(guān)。因此，夯實(shí)項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)部控制預(yù)防各類風(fēng)險(xiǎn)頗為重要。

一、建設(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制現(xiàn)狀

銀川中支新建發(fā)行庫鈔票處理中心項(xiàng)目作為十八大以來、國(guó)家發(fā)展改革委批復(fù)立項(xiàng)的項(xiàng)目，系會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)轉(zhuǎn)型以來開展基本建設(shè)矩陣式管理的試點(diǎn)項(xiàng)目，具有一定的代表性。

（一）控制環(huán)境

落實(shí)廉政教育精神，紀(jì)委書記定期與項(xiàng)目相關(guān)人員開展廉政談話，強(qiáng)化誠(chéng)信意識(shí)。成立內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一管理建設(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制。設(shè)立基本建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，研究決策建設(shè)項(xiàng)目的重大事宜。從全轄抽調(diào)專業(yè)人員，組建基建辦公室，脫離原單位或部門管理，健全強(qiáng)矩陣管理機(jī)構(gòu)。制定新建項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理辦法、項(xiàng)目建設(shè)廉政制度等7項(xiàng)制度，明確了部門職責(zé)，完善了內(nèi)控制度（見表1）。

（二）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)流程，梳理了存在的風(fēng)險(xiǎn)類型及表現(xiàn)形式，構(gòu)建了風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)評(píng)估指標(biāo)，識(shí)別評(píng)估了項(xiàng)目建設(shè)中的重大風(fēng)險(xiǎn)（見表2）。

（三）控制活動(dòng)

按項(xiàng)目批復(fù)投資和支出進(jìn)度，逐年申報(bào)投資計(jì)劃，實(shí)施項(xiàng)目預(yù)算控制。分類別核定工程支出、管理費(fèi)審批權(quán)限，大額支出須經(jīng)基本建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議同意后，由基建、財(cái)務(wù)分管行領(lǐng)導(dǎo)共同核簽。對(duì)項(xiàng)目招標(biāo)文件、合同實(shí)施電子流程控制，分別由法律、財(cái)務(wù)等部門會(huì)簽方可對(duì)外發(fā)布。委托律師事務(wù)所、工程咨詢公司對(duì)項(xiàng)目法務(wù)、工程技術(shù)提供專業(yè)服務(wù)。定期開展預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，對(duì)項(xiàng)目支出進(jìn)行運(yùn)營(yíng)分析，提高了項(xiàng)目績(jī)效。

（四）信息與溝通

橫向上，基建辦公室與內(nèi)部貨幣金銀、科技、財(cái)務(wù)等部門經(jīng)常溝通協(xié)商，統(tǒng)一技術(shù)需求、財(cái)務(wù)支出等意見;與外部律師事務(wù)所、工程咨詢公司共同協(xié)商擬定招標(biāo)文件、合同等文書?？v向上，及時(shí)向基本建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組、總行匯報(bào)基建進(jìn)展、重大事項(xiàng)等信息，并能盡快落實(shí)各項(xiàng)決策。

（五）監(jiān)督

明確紀(jì)檢、內(nèi)審部門的監(jiān)督職責(zé)與分工，內(nèi)審部門全程參與申請(qǐng)立項(xiàng)、方案設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、施工管理等環(huán)節(jié)，進(jìn)行全過監(jiān)督?；窘ㄔO(shè)歷來是內(nèi)外部審計(jì)檢查重點(diǎn)，會(huì)計(jì)等部門注重日常管理監(jiān)督，力爭(zhēng)規(guī)避各類風(fēng)險(xiǎn)。

二、建設(shè)項(xiàng)目需關(guān)注的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

（一）內(nèi)控環(huán)境較為薄弱

一是基層行新建項(xiàng)目較少，總行對(duì)變更簽證、現(xiàn)場(chǎng)管理、質(zhì)量控制等制度也未規(guī)范統(tǒng)一，存在要么缺失制度、要么制度參差不齊的問題。二是準(zhǔn)備期限過長(zhǎng)的項(xiàng)目，建設(shè)單位急于加快項(xiàng)目進(jìn)度，對(duì)必要的審核程序、審核時(shí)間能簡(jiǎn)則簡(jiǎn)，弱化了法律、財(cái)務(wù)等的制衡。三是缺少工程類專業(yè)或相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)的人才，專業(yè)勝任能力存在不足。

（二）評(píng)估機(jī)制有待完善

對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目存在的風(fēng)險(xiǎn)成因僅停留在制度不健全、人才缺乏等表面因素，未對(duì)內(nèi)部機(jī)制、心理等因素進(jìn)行分析，也未針對(duì)性的制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略。同時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)類型及形式、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)評(píng)估指標(biāo)也存在一定的主觀性。

（三）控制措施有待加強(qiáng)

一是投資計(jì)劃安排不夠合理，存在項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)資金過大、執(zhí)行進(jìn)度過慢的風(fēng)險(xiǎn)。二是基建辦公室過于依賴工程咨詢公司，容易產(chǎn)生招標(biāo)代理公司權(quán)力過大、與供應(yīng)商合謀的風(fēng)險(xiǎn)。三是采購合同一般由供應(yīng)商制定，基層行對(duì)相應(yīng)條款審核不夠細(xì)致，存在供應(yīng)商推卸責(zé)任、霸王條款等風(fēng)險(xiǎn)。四是由于前期設(shè)計(jì)、招標(biāo)文件不準(zhǔn)確，或施工單位、監(jiān)理單位不盡責(zé)等因素，可能出現(xiàn)局部工程質(zhì)量問題。五是年度的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)僅對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題提出改正建議，并未對(duì)問題處理和問題整改后續(xù)結(jié)果進(jìn)行跟蹤，存在對(duì)采購績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果落實(shí)不到位的問題。

（四）溝通尺度難以掌握

一方面，建設(shè)項(xiàng)目涉及部門多、層次多，溝通的事項(xiàng)也多，需要內(nèi)外部充分全面的信息溝通;另一方面，一庫一房項(xiàng)目為涉密項(xiàng)目，項(xiàng)目信息溝通的范圍、方式、尺度沒有明確的規(guī)定，存在溝通范圍過小造成信息溝通不足或溝通范圍過大而造成信息泄密的風(fēng)險(xiǎn)。

（五）監(jiān)督審計(jì)存在滯后

項(xiàng)目竣工審計(jì)、內(nèi)外巡視檢查多發(fā)生在項(xiàng)目驗(yàn)收之后，缺少階段性、跟蹤性審計(jì)。且，竣工決算審計(jì)時(shí)問題已發(fā)生，多難以進(jìn)行實(shí)質(zhì)性整改。會(huì)計(jì)作為指導(dǎo)監(jiān)督部門雖參與項(xiàng)目管理過程，但缺乏處置權(quán)限，監(jiān)督有效性不足。

三、加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)部控制的建議

（一）優(yōu)化基本建設(shè)內(nèi)控環(huán)境

統(tǒng)一內(nèi)控制度建設(shè)要求，重點(diǎn)對(duì)變更簽證、施工管理等行為進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)范和約束。進(jìn)一步落實(shí)矩陣式管理要求，健全基本建設(shè)重大事項(xiàng)決策機(jī)制，發(fā)揮基層行戰(zhàn)略發(fā)展、業(yè)務(wù)規(guī)劃的決策作用。吸納具有專業(yè)背景或從業(yè)經(jīng)歷的人員加入基層行，根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目調(diào)配人力資源，增強(qiáng)工程類人才的儲(chǔ)備、調(diào)劑、使用。

（二）完善內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制

科學(xué)構(gòu)建內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，客觀地開展基本建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。定期開展業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)排查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，對(duì)識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行定性分析、定量分析和風(fēng)險(xiǎn)排序，制定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移、風(fēng)險(xiǎn)降低和風(fēng)險(xiǎn)承受等應(yīng)對(duì)措施，完善內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和管理機(jī)制。

（三）加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)環(huán)節(jié)的管控

一是強(qiáng)化源頭控制?？茖W(xué)預(yù)測(cè)項(xiàng)目進(jìn)度，與預(yù)算管理有機(jī)結(jié)合，維護(hù)投資計(jì)劃的嚴(yán)肅性。委托三家工程咨詢公司，分別為基本辦公室、會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)、采購中心服務(wù)，對(duì)工程招投標(biāo)權(quán)限進(jìn)行制衡分配。二是嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)口。采取專業(yè)咨詢、工程監(jiān)理、竣工審計(jì)多種手段健全項(xiàng)目質(zhì)量控制，規(guī)避“竣工即維修”的問題。三是完善項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。立足項(xiàng)目生命周期，結(jié)合辦公房清理等中央精神，對(duì)工程質(zhì)量、投資效益、效用進(jìn)行綜合性評(píng)價(jià)。

（四）加強(qiáng)信息共享和溝通。

明確涉密工程信息溝通的內(nèi)容、范圍，在符合規(guī)定下，加大會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)與貨金、科技部門的溝通，促進(jìn)信息的共享。將建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)展、投資計(jì)劃、工程進(jìn)度、經(jīng)驗(yàn)做法、問題建議等信息納入一庫一房數(shù)據(jù)庫，實(shí)行上級(jí)行非現(xiàn)場(chǎng)跟蹤掌握項(xiàng)目進(jìn)展，及時(shí)消除隱患。

（五）強(qiáng)化項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)外部監(jiān)督

會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門定期開展建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，內(nèi)審部門根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)度開展專項(xiàng)審計(jì)，增加內(nèi)部審計(jì)的頻度，及時(shí)糾正發(fā)現(xiàn)的問題，嚴(yán)肅追訴責(zé)任，打造基本建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)防控的多道防線。