法律視域下“一帶一路”沿線國家跨國警務合作障礙與對策

陳柄均 許鵬飛 趙琦睿

摘 要：在當前“一帶一路”倡議下，我國跨國警務合作也迎來了新的挑戰(zhàn)。針對“一帶一路”沿線國家跨國警務合作，通過對沿線國家的法律差異進行分析并結(jié)合沿線國家的客觀實際情況和開展跨國警務合作的現(xiàn)實需求，梳理出沿線國家開展跨國警務合作中可能產(chǎn)生的障礙與風險，最后提出解決跨國警務合作障礙的對策，推進跨國警務合作進一步發(fā)展，為加快“一帶一路”倡議推進實施提供安全穩(wěn)定的執(zhí)法保障。

關(guān)鍵詞：“一帶一路” 跨國警務 合作機制

2013年9月至10月，中國國家主席習近平在出訪哈薩克斯坦和印度尼西亞時先后提出共建“絲綢之路經(jīng)濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”的重大倡議[1]。2017年9月26日，習近平主席在國際刑警組織第86屆全體大會開幕式上講話時提到，唯有加強警務和安全方面合作，才能共同構(gòu)建普遍安全的人類命運共同體[2]?？鐕瘎蘸献魇峭苿印耙粠б宦贰背h向前發(fā)展，構(gòu)建人類命運共同體的安全保障與基石。在全球化發(fā)展背景下，跨國警務合作是維護國際社會安全穩(wěn)定，保障國際經(jīng)濟社會和平發(fā)展的重要途徑，更是提升我國警務建設國際化水平，保障國家安全發(fā)展穩(wěn)定的必由之路。

當前，“一帶一路”沿線國家的國體和政體不盡相同，各個國家的法律運行體系也不盡相同，其中包括大陸法系、英美法系、伊斯蘭法系以及社會主義法系，法律體系上的差異使得跨國警務合作面臨眾多的阻礙，導致在跨國警務合作中警務活動無法順暢開展，這就要求我們緊密圍繞“一帶一路”倡議構(gòu)建執(zhí)法合作新機制，共同維護安全穩(wěn)定、保障區(qū)域和平發(fā)展。

一、“一帶一路”倡議下跨國警務合作中法律差異的類型

（一）立法差異

立法，又稱“法的制定”，是指有權(quán)的國家機關(guān)依據(jù)法定的權(quán)限和程序制定、修改或廢止法律、法規(guī)的活動[3]。中國與“一帶一路”沿線國家都是主權(quán)國家，各國都擁有獨立的法律制度。從國體上看，“一帶一路”沿線國家中中國、老撾、越南是社會主義國家，其他國家為資本主義國家。從政體上看，我國的政體為人民代表大會制度，而柬埔寨、泰國等國家為君主立憲制，印度、新加坡、伊拉克等國家為議會制共和制，印度尼西亞、敘利亞、阿富汗等國家為總統(tǒng)制共和制，伊朗為政教合一的國家制度。不同國家國體和政體的巨大差異導致權(quán)力運行體系不同，使得立法體系也不盡相同。

（二）執(zhí)法差異

執(zhí)法是一個廣義的概念，指國家行政機關(guān)、司法機關(guān)及其公職人員，依據(jù)法定職權(quán)和程序，將法律應用于具體的人、事件或案件的活動[4]。當前在“一帶一路”沿線國家中，跨國執(zhí)法合作機制在探索和發(fā)展之中，國家間的執(zhí)法理念和執(zhí)法能力的差異將影響各國間的合作治理，導致在執(zhí)法過程中產(chǎn)生巨大的差異。例如在構(gòu)建湄公河流域聯(lián)合執(zhí)法體系過程中，由于各國法律基礎和經(jīng)濟實力的差異，使得各國都希望付出較少的安全成本，而獲得有利于自身發(fā)展的政治和經(jīng)濟效益，這些訴求使得跨國聯(lián)合執(zhí)法的治理效果很難達到理想的水平。

（三）司法差異

司法，指司法機關(guān)和有關(guān)專門機關(guān)及其工作人員，按照法定職權(quán)和程序，運用法律處理案件的活動[5]?！耙粠б宦贰毖鼐€國家，由于不同國家所采取的法律體系不同，導致聯(lián)合執(zhí)法過程中產(chǎn)生巨大的差異。例如，“一帶一路”沿線國家中，印度、巴基斯坦、新加坡、馬來西亞等國家屬于英美法系，俄羅斯、烏克蘭等國家屬于大陸法系，伊朗屬于伊斯蘭法系國家。我國大陸地區(qū)屬于社會主義法系，香港地區(qū)屬于英美法系，臺灣、澳門地區(qū)屬于大陸法系。由于“一帶一路”沿線國家所遵循不同的法系導致其在司法程序上存在客觀差異，使得不同國家在合作的管轄范圍、犯罪成立、逮捕條件、犯罪嫌疑人權(quán)利保障、執(zhí)行程序以及引渡規(guī)則等方面至今仍存在較大分歧，這些都成為”一帶一路”沿線國家警務合作的現(xiàn)實障礙。

二、“一帶一路”倡議下各國法律差異導致開展跨國警務合作中可能產(chǎn)生的障礙與風險

（一）法律差異在警務合作中可能產(chǎn)生的障礙

1.法律協(xié)定欠缺，區(qū)域統(tǒng)籌復雜，深度融合困難。到目前為止，“一帶一路”沿線國家并未共同建立各國共同認可的國際法，僅有少部分國家通過雙邊或者多邊協(xié)定來共同開展打擊犯罪活動，絕大多數(shù)國家都仍是依據(jù)本國的國內(nèi)法來懲治犯罪。此外，中國與“一帶一路”沿線國家簽署的刑事司法條約也比較少，“一帶一路”沿線國家和地區(qū)共有65個[6]，而其中僅有部分國家與中國簽署了刑事司法條約，未簽署刑事司法條約的國家會造成執(zhí)法合作的空白，使各國在證據(jù)交換、犯罪嫌疑人遣返上產(chǎn)生困難。同時，與他國簽署刑事司法條約的時候也會耗費較大的精力，因為在與他國協(xié)商刑事司法條約時涉及我國外交部、公安部、最高人民法院等多個部門與機構(gòu)。針對引渡問題，由于與我國簽訂引渡條約的國家比較少，同時基于一些政治因素的影響，導致一些在逃罪犯無法被引渡回國。

2.執(zhí)法配合困難，信息交流不暢，共享矛盾突出。“一帶一路”倡議下，跨國警務合作是一項跨越國界的執(zhí)法合作，在這過程中也會出現(xiàn)一些阻礙執(zhí)法配合的問題，特別是各國之間信息交流共享不暢。信息交流共享工作，可以按照PEST模型進行解析，主要受政策法規(guī)環(huán)境（P）、經(jīng)濟環(huán)境（E）、社會文化環(huán)境（S）、技術(shù)環(huán)境（T）的影響[7]。在在國際執(zhí)法合作信息交流中主要體現(xiàn)共享權(quán)限和技術(shù)手段上。共享權(quán)限在信息交流共享上是一個十分敏感的問題，由于受限于維護各個國家間的基本權(quán)利，任何國家的情報信息庫不可能全部無條件的開放，所以在信息共享上依然處于被動狀態(tài)。技術(shù)環(huán)境上，影響信息共享的直接因素是技術(shù)手段和標準規(guī)范，各國信息建設過程中都有各自的標準和規(guī)范，在數(shù)據(jù)兼容性上出現(xiàn)一定的困難，數(shù)據(jù)的種類、軟件的開發(fā)、和數(shù)據(jù)庫的規(guī)格上都存在著較大的差異，造成在國際執(zhí)法合作中產(chǎn)生“信息孤島”，影響國際執(zhí)法合作的進一步發(fā)展。

3.司法尺度不一，法律內(nèi)容多樣，體系梳理困難。在“一帶一路”沿線國家中，各國間不同的司法制度會對一種違法行為會產(chǎn)生不同的界定，由此對于同一個人的犯罪行為根據(jù)不同國家的司法制度會產(chǎn)生不同的罪名和量刑程度。比如賭博在我國屬于違法行為，而此類行為在他國則可能是合法行為。又如在菲律賓、柬埔寨、土耳其等國家法律規(guī)定廢除死刑，其在與中國等有死刑刑罰國家開展國際執(zhí)法合作時，由于這些國家考慮到引渡會導致犯罪嫌疑人被判處死刑，處于人權(quán)主義而不愿意開展警務執(zhí)法合作，從而阻礙了跨區(qū)域國際警務合作的進一步發(fā)展。

（二）法律差異在警務合作中可能產(chǎn)生的風險

1.對犯罪行為的認定不同，為犯罪分子逃避罪責留有空間。由于“一帶一路”沿線國家的意識形態(tài)、經(jīng)濟文化水平以及宗教信仰的不同，導致各個國家的法律體系和制度也不盡相同，使得一些國家在犯罪行為的認定上也存在差異。例如，在恐怖主義犯罪的認定上，中國與部分東盟國家存在不同的標準。在中國在《中華人民共和國反恐怖主義法》中對恐怖主義做了明確的界定，而菲律賓是依靠《國際人道主義法》和《人身安全法》對恐怖主義做了界定，由于不同國家對恐怖主義的界定不同，使得在開展警務合作過程中，不同國家對恐怖主義的認定無法達成共識，使得部分恐怖分子在他國被捕后，通過其國家法律認定不是恐怖主義犯罪的情況。此種情況不僅為犯罪分子留有空間，而且使得犯罪分子的行為更加猖獗。

2.對聯(lián)合執(zhí)法的認知差異，使各國之間容易產(chǎn)生外交摩擦?，F(xiàn)階段，“一帶一路”沿線國家在新時代下的合作越來越緊密，隨著跨國犯罪不斷的蔓延，各方都加強了跨國警務合作。但是由于各國之間法律的差異，導致在打擊犯罪上各國之間產(chǎn)生摩擦?！耙粠б宦贰毖鼐€國家的跨國警務合作涉及到沿線各個國家之間部分司法權(quán)力的讓渡，并不是所有的參與國家都愿意秉持自愿平等的合作理念，這就有可能出現(xiàn)即使國家之間簽訂了警務合作協(xié)定。但是各國之間也未必能開展合作，例如中國要求將外逃的貪污犯罪人員引渡回國時，一些國家處于政治原因或者大國博弈原因，對引渡要求不配合，此時就極易產(chǎn)生國家之間的摩擦。

3.對打擊力度的尺度不均，造成犯罪分子“外溢”趨勢明顯?！耙粠б宦贰毖鼐€各國的執(zhí)法水平不一，造成各國對犯罪分子的打擊力度也不一樣，一些犯罪分子在本國遭受嚴重打擊或察覺本國打擊力度上升時，便會選擇向周邊打擊力度偏小的國家“外溢”發(fā)展，致使眾多犯罪組織不斷向其他國家轉(zhuǎn)移人員物資，企圖向他國轉(zhuǎn)移來逃避法律懲罰。

三、“一帶一路”倡議下我國與沿線國家開展跨國警務合作的策略調(diào)整

（一）完善“一帶一路”沿線國家警務合作立法

中國可以在國際公約等相關(guān)內(nèi)容的基礎上，將各國的法律制度因素考慮進來，尋找在法律合作方面上現(xiàn)存的空白，探索建立符合“一帶一路”沿線國家共同利益的法律條約。同時積極推進簽訂“一帶一路”沿線國家的刑事司法合作條約，將各個國家在跨國警務合作中的權(quán)責關(guān)系以條約或備忘錄的方式確定下來。在引渡方面，我們必須要增加與沿線各國之間簽訂引渡條約，明確懲治跨國犯罪是沿線各國必須共同承擔的責任。雖然，我國和沿線國家在意識形態(tài)、風俗文化以及宗教信仰等方面存在差異，使得我國和沿線國家開展引渡工作困難重重，但是想要解決尚存的問題，就要求我們在相互信任的基礎上加強溝通，積極簽訂雙邊引渡條約，拓展同“一帶一路”沿線國家在執(zhí)法上的全方位合作與交流。

（二）擴大“一帶一路”沿線國家聯(lián)合執(zhí)法區(qū)域

聯(lián)合執(zhí)法是指執(zhí)法機關(guān)通過直接聯(lián)系途徑而開展的執(zhí)法合作。目前，在“一帶一路”沿線國家中，我國與緬甸、越南和老撾三國建立邊境反恐聯(lián)合執(zhí)法機制，其內(nèi)容包括反恐怖情報交流、案件調(diào)查控制和涉恐案件協(xié)查協(xié)作等，可以在最短的時間內(nèi)對發(fā)生的暴恐襲擊作出反應。但“一帶一路”沿線還有許多國家沒有建立相應的聯(lián)合執(zhí)法機制，很難有效應對跨境犯罪不斷變化的新形勢。針對跨國犯罪發(fā)展的新形勢，我國可以擴大與沿線國家聯(lián)合執(zhí)法區(qū)域，以“一體化”區(qū)域協(xié)作為目標，努力實現(xiàn)認識的一致性、部署的一致性以及執(zhí)法的一致性。從數(shù)量上來講，我國應在原有合作國家的基礎上，逐步增加合作國家的數(shù)量，以達到擴大聯(lián)合執(zhí)法區(qū)域的目標。從內(nèi)容上講，我國與他國聯(lián)合執(zhí)法模式應從單一的全線巡航逐步發(fā)展到聯(lián)合巡航、聯(lián)合查緝、聯(lián)合走訪、聯(lián)合搜救、禁毒宣傳等多元化的執(zhí)法合作模式，涉及跨國網(wǎng)絡電信詐騙、販槍販毒、走私偷渡、涉恐涉暴等違法犯罪活動，針對犯罪形勢定期開展研討和交流，并制定具體合作措施。

（三）建立“一帶一路”沿線國家聯(lián)席會議機制

推動建立警務合作聯(lián)席會議機制，是“一帶一路”沿線國家為加強聯(lián)系配合，針對面臨的階段性問題定期召開的高層協(xié)調(diào)會議，作為“一帶一路”沿線國家警務合作機制的最高級別會議，旨在確定工作重點，謀劃工作思路，解決重點問題。由于跨國警務合作任務繁雜，各個國家都有自身的主張和訴求，所以在舉行聯(lián)席會議的過程中要注意以下幾點：一是舉行時間，高層溝通決策是對一段時間內(nèi)的警務合作重點工作進行交流協(xié)商，對階段性工作進行總結(jié)，一定要定期舉行，形成常態(tài)化機制;二是擴大參與國家的范圍，可以循序漸進，先召集一部分國家召開會議，慢慢擴大至“一帶一路”沿線全部國家，使之成為真正的高層之間的協(xié)調(diào)溝通平臺;三是工作重點要突出，抓住跨國警務合作的主要議題，提高協(xié)調(diào)的廣度和深度，擴大會議成果;四是作為固化機制，聯(lián)席會議制度并不是空中樓閣，會議的舉辦要形成完整的程序，按照會議紀要、信息反饋、簽署備忘錄等必要程序，確保會議效果的鞏固。

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（陳柄均，中國人民警察大學研究生部）產(chǎn)業(yè)發(fā)展中國經(jīng)貿(mào)導刊