美國(guó)大城市公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制與應(yīng)急體系研究

聶鑫

摘要：在城市公共危機(jī)預(yù)警管理實(shí)踐中，美國(guó)城市政府在高度分化和多元化的城市社會(huì)的基礎(chǔ)上，依托城市政府之外發(fā)達(dá)的社會(huì)組織系統(tǒng)，逐步建立了一整套社會(huì)參與機(jī)制，形成了公共危機(jī)管理過程中全社會(huì)性公共危機(jī)預(yù)警與應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，發(fā)揮了重要的功能。在美國(guó)，城市應(yīng)急體系管理從理論到實(shí)踐都已經(jīng)發(fā)展成為一門成熟學(xué)科，政府設(shè)有專門管理機(jī)構(gòu)、專門從業(yè)人員、相應(yīng)法律法規(guī)、具體應(yīng)急指揮中心（911指令中心），學(xué)校也設(shè)有相關(guān)專業(yè)及課程，在自然災(zāi)害救助、恢復(fù)安置、社會(huì)治安等方面發(fā)揮了重要的保障作用，成為美國(guó)城市不可缺少的組成部分。

關(guān)鍵詞：公共危機(jī); 預(yù)警機(jī)制;美國(guó)

一、美國(guó)大城市的社會(huì)參與機(jī)制

（1） 塑造發(fā)達(dá)的城市應(yīng)急文化。美國(guó)大城市積極運(yùn)用各種.渠道和機(jī)制，進(jìn)行公共危機(jī)應(yīng)急知識(shí)的宣傳和應(yīng)急能力的教育培訓(xùn)和演習(xí)，把塑造發(fā)達(dá)的城市應(yīng)急文化，提高市民和各種社會(huì)組織的應(yīng)急意識(shí)和應(yīng)急能力，作為城市公共危機(jī)預(yù)警與應(yīng)急管理建設(shè)的一項(xiàng)基礎(chǔ)工程。例如，紐約市危機(jī)管理辦公室專門在其網(wǎng)站.上公布了該市平時(shí)幾乎所有可能對(duì)市民生命和財(cái)產(chǎn)安全所造成威脅的突發(fā)性事件，包括建筑物的崩塌或爆炸、氧化碳中毒、海岸颶風(fēng)、傳染性疾病的爆發(fā)、地震、炎熱酷暑天氣、嚴(yán)寒天氣、龍卷風(fēng)、雷電、暴風(fēng)雨、火災(zāi)、有毒或化學(xué)物質(zhì)泄漏、放射性物質(zhì)泄漏、公用設(shè)施故障、社會(huì)秩序動(dòng)蕩和恐怖襲擊等在內(nèi)的所有公共危機(jī)事態(tài)種類，對(duì)每一種公共危機(jī)事態(tài)，均至少有一套或幾套具有針對(duì)性的應(yīng)急預(yù)案。美國(guó)紐約、華盛頓、洛杉磯等大城市政府通過政府各部門、社區(qū)志愿者、學(xué)區(qū)、紅十字會(huì)、計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)等大量的渠道和機(jī)制，為市民和工商企業(yè)等提供危機(jī)應(yīng)對(duì)知識(shí)，提供眾多的求生技巧和安全培訓(xùn)內(nèi)容，其內(nèi)容包括市民城市社會(huì)生活中所可能遭遇到的所有各種可能的危險(xiǎn)及其應(yīng)對(duì)技巧，塑造了發(fā)達(dá)的城市應(yīng)急文化。政府還努力和市民建立良好的合作關(guān)系，共同應(yīng)對(duì)大大小小的各種公共危機(jī)，并且使每個(gè)市民都充分認(rèn)識(shí)到，公共危機(jī)預(yù)防和公共危機(jī)應(yīng)對(duì)是城市每個(gè)成員的基本責(zé)任和義務(wù)。

（2）城市社區(qū)組織的公共危機(jī)治理機(jī)制。社區(qū)自治組織是城市公共治理系統(tǒng)的末梢。社區(qū)自治組織的健全發(fā)展，以及它在公共危機(jī)預(yù)警管理全過程中功能的發(fā)揮，直接延伸和擴(kuò)展著城市政府的公共危機(jī)預(yù)警能力。社區(qū)自治組織在社區(qū)的公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制建設(shè)過程中，都能夠發(fā)揮重要的輔助甚至主導(dǎo)作用。美國(guó)大城市主要的形式有：①社區(qū)危機(jī)反應(yīng)團(tuán)隊(duì)：這是美國(guó)一種輔助性的社區(qū)救援組織，是關(guān)于災(zāi)難準(zhǔn)備、社區(qū)互助、救災(zāi)安全，并以為多數(shù)人的最大利益服務(wù)為目的的機(jī)構(gòu)，是一種對(duì)災(zāi)難環(huán)境的積極而現(xiàn)實(shí)的解決方式;②街區(qū)守護(hù)者：街區(qū)守護(hù)者負(fù)責(zé)訓(xùn)練社區(qū)居民，使他們掌握基本的技巧，充當(dāng)警察局的耳目;③輔助警察：由自愿協(xié)助當(dāng)?shù)刂伟膊块T工作的志愿者組成。

（3）志愿者組織的公共危機(jī)應(yīng)急功能。志愿者服務(wù)是公民參與社會(huì)生活的一種非常重要的方式，是公民社會(huì)和公民社會(huì)組織的精髓。在紐約市危機(jī)管理辦公室的協(xié)調(diào)之下，設(shè)立了市民梯隊(duì)行動(dòng)委員會(huì)。市民梯隊(duì)行動(dòng)計(jì)劃開展了社區(qū)危機(jī)反應(yīng)團(tuán)隊(duì)、醫(yī)療預(yù)備隊(duì)、街區(qū)守護(hù)者、輔助警察等二十多個(gè)志愿者服務(wù)項(xiàng)目，其目的是幫助紐約市市民做好準(zhǔn)備，一旦危機(jī)爆發(fā)，就可以迅速動(dòng)員起來，投入應(yīng)急救援之中。例如醫(yī)療預(yù)備隊(duì)是一個(gè)由醫(yī)療衛(wèi)生和健康服務(wù)界的志愿者組成的志愿者隊(duì)伍，包括醫(yī)生、藥劑師、牙醫(yī)、護(hù)士、醫(yī)師助理、危機(jī)醫(yī)療技術(shù)人員等醫(yī)療專業(yè)人士。在紐約市爆發(fā)危機(jī)時(shí)，該項(xiàng)目可以保證有一支專業(yè)醫(yī)療隊(duì)伍，能夠迅速被動(dòng)員起來，協(xié)助紐約市.健康與心理衛(wèi)生局進(jìn)行危機(jī)救助。尤其是當(dāng)爆發(fā)嚴(yán)重的公共衛(wèi)生危機(jī)事件時(shí)，紐約市就會(huì)需要成千.上萬的醫(yī)療專業(yè)人士，與其他應(yīng)對(duì)人員通力合作，醫(yī)療預(yù)備隊(duì)中的志愿者就可能被安排去做各種不同的工作，指導(dǎo)危機(jī)應(yīng)對(duì)工作。

（4）政府和社會(huì)組織在公共危機(jī)管理中的伙伴合作關(guān)系。紐約市危機(jī)管理辦公室-直重視開展公私合作應(yīng)對(duì)公共危機(jī)，目前正努力通過與工商業(yè)界的積極互動(dòng)，發(fā)展出多種具體的公私合作項(xiàng)目，如幫助工商業(yè)機(jī)構(gòu)規(guī)劃和發(fā)展一套有效的危機(jī)應(yīng)對(duì)方案;幫助它們建立良好的危機(jī)信息交流機(jī)制和危機(jī)監(jiān)控系統(tǒng);鼓勵(lì)它們采取一切措施，如購(gòu)買保險(xiǎn)，以最大限度減少危機(jī)可能造成的負(fù)面影響;在大規(guī)模的危機(jī)發(fā)生后，允許工商業(yè)組織進(jìn)入危機(jī)現(xiàn)場(chǎng)，搶救那些對(duì)它們的業(yè)務(wù)開展具有決定性影響的資料和設(shè)備;吸納主要的私人工商業(yè)組織代表進(jìn)入危機(jī)指揮中心;承諾支持受危機(jī)影響的工商業(yè)主，通過不懈努力，恢復(fù)正常業(yè)務(wù)運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇等。

二、美國(guó)大城市的公共危機(jī)應(yīng)急體系

（1）美國(guó)大城市應(yīng)急機(jī)構(gòu)建設(shè)。根據(jù)各州的要求，1979年成立了聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署，作為聯(lián)邦政府處置緊急事件的最高管理機(jī)構(gòu)。該署負(fù)責(zé)人由總統(tǒng)親自任命，以立法形式要求各州、縣、市都設(shè)有相應(yīng)機(jī)構(gòu)，形成了縱向垂直協(xié)調(diào)指揮、橫向相互溝通交流、信息資源和社會(huì)資源充分共享、指揮協(xié)調(diào)高效、組織機(jī)構(gòu)完備的全國(guó)范圍的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。

（2）美國(guó)大城市應(yīng)急指揮系統(tǒng)。美國(guó)所有大中城市（如紐約、洛杉磯、芝加哥、巴爾蒂摩、西雅圖等）的緊急事務(wù)管理機(jī)構(gòu)都不惜重金建成了實(shí)用且各具特色的911應(yīng)急指揮系統(tǒng)，它具有雙重功能：當(dāng)遇有重大緊急事件時(shí)，它是政府最高領(lǐng)導(dǎo)處置事件的指揮司令部;在日常工作中，通過各種信息的及時(shí)收集、反饋和相關(guān)數(shù)據(jù)分析，對(duì)政府各部門的工作情況實(shí)施監(jiān)督，找出發(fā)生各種緊急事件的規(guī)律并實(shí)施預(yù)警。例如，洛杉磯設(shè)有專門門的緊急事務(wù)管理局，根據(jù)洛杉磯是地震多發(fā)區(qū)的特點(diǎn)，指揮中心大樓底層采用特殊人造合成橡膠輔助支柱，使大樓可以在任意水平方向移動(dòng)16英寸而不倒塌從而達(dá)到防震目的;大樓內(nèi)部電力、通訊等都是雙重備份，以保障在突發(fā)事件情況下能夠正常運(yùn)作。指揮中心設(shè)在大樓一樓，由洛杉磯緊急事務(wù)管理局負(fù)責(zé)管理。指揮大廳設(shè)有最高指揮官席位序言和相關(guān)部門首長(zhǎng)席位50多個(gè)。指揮中心采用先進(jìn)的電腦技術(shù)、通信技術(shù)、圖象傳輸技術(shù)，隨時(shí)準(zhǔn)確掌握救援信息和救援力量分布，保持與加州緊急事務(wù)管理部門以及聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署的熱線聯(lián)系，隨時(shí)通過新聞機(jī)構(gòu)發(fā)布決策信息。

（3）公共危機(jī)預(yù)警、應(yīng)急的權(quán)責(zé)機(jī)制。危機(jī)管理需要通過一個(gè)危機(jī)管理者來具體執(zhí)行，當(dāng)某一事件規(guī)模很大或影響較廣時(shí)，就必須建立一個(gè)危機(jī)管理小組來協(xié)調(diào)或控制危機(jī)及其產(chǎn)生的影響。但是，采取什么樣的組織結(jié)構(gòu)及組織規(guī)模，是大還是小，取決于人們對(duì)危機(jī)管理的重視程度。在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置中，即使設(shè)立了專門機(jī)構(gòu)，但如果不明確其職責(zé)和權(quán)限，特別是不賦予它行使權(quán)利和職責(zé)的合法性手續(xù)，整個(gè)危機(jī)管理設(shè)想的實(shí)現(xiàn)都會(huì)大打折扣。政府從立法角度對(duì)相關(guān)事務(wù)形成制度性設(shè)計(jì)，既有總體上作為基本法的聯(lián)邦應(yīng)急計(jì)劃（FRP） ，也有具體針對(duì)國(guó)內(nèi)恐怖主，義的運(yùn)作綱要（CONPLAV） ，使一切事務(wù)有章可循，無需另外特別授權(quán)。FRP是27個(gè)聯(lián)邦政府部門及機(jī)構(gòu)共同簽署的具有法律約束的政府文件，具體分成基礎(chǔ)計(jì)劃以及一系列的附件，其目的是為了指導(dǎo)各州政府和地方政府去應(yīng)對(duì)各種重大的自然災(zāi)害、生產(chǎn)安全事故、公共衛(wèi)生危機(jī)等，如果危機(jī)影響到國(guó)家安全時(shí)，將通過國(guó)家安全局采取適當(dāng)?shù)拇胧?。另外，F(xiàn)RP中還詳細(xì)規(guī)定了危機(jī)應(yīng)對(duì)中的政策和原則、計(jì)劃設(shè)計(jì)的前提、運(yùn)作綱要、應(yīng)對(duì)和恢復(fù)行動(dòng)、27個(gè)重點(diǎn)聯(lián)邦政府部門及機(jī)構(gòu)在危機(jī)管理中的職責(zé)和協(xié)同。FRP不僅明確了聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局在危機(jī)管理中的首要協(xié)調(diào)管理部門的地位，而且將聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的資源具體劃分為12個(gè)不同的應(yīng)急支持功能，對(duì)應(yīng)每個(gè)功能都指定了一個(gè)主要負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)及若干輔助機(jī)構(gòu)，確定了各機(jī)構(gòu)的具體責(zé)任范圍和響應(yīng)步驟。

參考文獻(xiàn)

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