海綿城市PPP模式激勵機制應用研究

摘 要 PPP模式作為解決海綿城市試點建設困境的重要方式之一，在武漢市作為第一批試點城市建設以來，發(fā)揮了重要作用。本文以武漢市南干渠片區(qū)海綿城市建設為例，深入研究PPP模式激勵機制和應用實例，分析激勵效果，為其他城市運用PPP模式激勵機制進行海綿城市建設提供參考依據。

關鍵詞 海綿城市;PPP模式;激勵機制

2014年之前，城市基礎設施建設的主要承擔者是政府融資平臺，隨著人民日益增長的美好生活愿景需求迫切，綠色基礎設施建設成為重點領域之一，僅僅依靠政府財政直接投資，滿足不了人民的急切需求。2014年至今，政府陸續(xù)出臺多個文件，加大海綿城市運用PPP模式的支持力度，規(guī)范了PPP項目識別、準備、采購、執(zhí)行、移交各環(huán)節(jié)操作流程。2015年10月，國務院辦公廳發(fā)布的《關于推進海綿城市建設的指導意見》（國辦發(fā)〔2015〕75號），初步提出了PPP模式的構想，指出進行海綿城市建設在完善融資支持方面可采取多種募集資金方式。

本文以武漢市青山示范區(qū)海綿城市（南干渠片區(qū)）建設PPP項目作為研究對象，分析了南干渠片區(qū)PPP模式下多種激勵方式和實施效果，為其他城市選用PPP模式的激勵選擇提供參考依據。

1研究區(qū)概況

武漢作為首批海綿城市，試點工作已經持續(xù)了五年多，積累了豐富的實踐經驗。武漢市青山示范區(qū)海綿城市（南干渠片區(qū)）建設PPP項目是武漢市第一個市級財政PPP項目，涉及市政道路類11項，小區(qū)公建類59項、公園綠地1項、城市管渠3項、城市水系1項，其他配套項目3項總共78個子項。本項目西起工業(yè)路，東至建設十路，北抵和平大道，南至友誼大道，涉及區(qū)域面積3.84平方公里。2018年5月，項目已完成第一批次的工程建設竣工驗收工作，同年6月轉入運營維護期[1]。

2PPP模式及特點

2.1 PPP模式

武漢市政府方負責以特許經營權與社會資本方組成特許經營公司（項目公司）。項目公司通過建立有效的監(jiān)督管理制度，如合資協議、PPP項目合同、公眾及行業(yè)主管部門的監(jiān)督，使得政府方與社會資本方在整個項目建設和運營過程中，必須互相合作，出現風險共同承擔，獲得效益共同分享，成為經濟損益共同體。因此，PPP模式引入到海綿城市等基礎設施建設，減輕了政府的財政負擔，同時風險共同分擔，以政府為主，減輕了社會資本的投資風險。

2.2 特點

（1）創(chuàng)新投融資模式，推動國家治理能力提升。海綿城市建設PPP模式，其必要條件就是，政府和社會資本“按照合同辦事”、平等參與、公開透明，這與現代國家治理注重契約精神、市場觀念相一致。大力推進海綿城市運用PPP融資模式，以創(chuàng)新的方式籌集公共服務綠色設施投入資金，并進行運營和管理，有利于提升國家的治理能力。

（2）轉變政府職能，開拓市場調節(jié)作用新領域。海綿城市建設運用PPP模式，將社會資本引入公共資源，減輕了政府在公共設施建設和運營維護壓力，轉變了政府職能，在合作過程中政府保留了風險承擔職責，能夠不斷吸引社會資本進入，盤活社會資本。

（3）創(chuàng)新財政管理理念，適應建立現代財政制度。PPP模式強調市場機制的作用，強調政府與社會資本各盡所能，強調社會資本的深度參與，有效減輕政府債務壓力，將一部分政府的負債轉化為社會和企業(yè)的負債，平滑年度間財政支出，有助于創(chuàng)新財政管理理念，從以往單一年度的“預算收支管理”，逐步轉向強化中長期財政規(guī)劃和“資產負債管理”，與現代財政制度在公共資源管理要求和管理方式上具有高度的一致性[2]。

3激勵方式及激勵效果

3.1 激勵方式

（1）運營商環(huán)境激勵。武漢市政府在推動實施武漢市海綿城市（南干渠片區(qū)）PPP項目啟動過程中，多次組織政府各部門、區(qū)建設局、財務、法律咨詢機構、潛在各社會資本方就項目實施方案的核心條款以不同形式進行探討，以合作平等的方式充分考慮各方需求。如社會資本方在建設期提出的各種設計方案、實施方案以及招投標形式給予充分考慮，有較大的自由選擇權;可根據自身風險承受能力、產品盈余等因素在可行性缺口補貼支付年限方面提出補助訴求，政府的環(huán)境激勵為項目實施創(chuàng)造良好的合作環(huán)境[3]。

（2）社會資本方選擇激勵。武漢市海綿城市（南干渠片區(qū)）PPP項目在社會資本方選擇上充分考慮上述相關因數，特別是在考慮投標人的工程管理水平、運營維護能力、投融資渠道、投標報價等因素的同時，還考慮其實施區(qū)域內居民單位屬性、企事業(yè)單位的關聯性、土地使用權限性、海綿城市在生資源產品研發(fā)制造創(chuàng)新性、多渠道宣傳性特點。在同等條件下優(yōu)先選擇類似項目經驗更豐富、技術力量更先進、科研能力更強大、實施片區(qū)內居民60%以上為該企業(yè)員工及其關聯人、實施片區(qū)70%以上物業(yè)管理為該公司管理的武鋼聯合體。

（3）合作合同激勵。武漢市海綿城市南干渠片區(qū)PPP項目采取兩層合同結構理順三方關系，第一層為武漢市建委作為政府方與中標社會資本武鋼聯合體之間簽訂的合同體系。合同主體為項目特許經營協議，協議附件體系包括合資協議、公司規(guī)章制度、公共資源產品評判標準及其他支撐性文件等，二者共同組成PPP項目第一層合同體系。在項目公司設立之前，PPP項目協議由武漢市建委和中標社會資本武鋼聯合體簽署，并約定待項目公司設立完成后，由項目公司繼承已簽署的特許經營協議，通過這種方式完成社會資本和項目公司之間的角色轉換。第二層為項目公司在建設和運營過程中與設計方、施工方、金融機構等各有關主體簽署的合同體系。如項目公司與設計范圍簽訂的設計委托協議、與項目實施單位簽署的施工合同、與金融機構簽署的貸款合同等。

（4）誠信體系建立激勵。南干渠片區(qū)項目政府方為武漢市建委，在項目實施轄區(qū)設立區(qū)海綿項目管理辦公室，統籌協調項目實施過程中投訴、居民及企事業(yè)單位訴求、拆遷、項目變更等工作，為社會資本方在該項目實施過程中創(chuàng)造良好的實施環(huán)境。同時，項目公司也積極履行社會資本方在投標時的承諾。以項目為載體，與國內外知名高校、海綿城市研究結構、海綿城市產品研發(fā)機構等組成海綿研究體系，從基礎課題研究到應用項目研究，從海綿產品研究到新型海綿產品研發(fā)，形成穿透式研發(fā)體系，且效果明顯。

（5）量化績效評價維護長效收益激勵。武漢市海綿城市（PPP）南干渠片區(qū)項目公司在成立之初，就進行全項目壽命策劃，量化績效評價，大大激發(fā)社會資本方的全壽命管理。在該項目建設期推行金融驅動、技術驅動、流程驅動、目標驅動的四輪驅動模式打造精品項目;在質量管理工作上，將民用建筑的樣板間模式引入海綿城市建設，形成獨創(chuàng)的沒樣板不施工、沒標準流程不施工、沒技術交底不施工、沒作業(yè)指導書不施工、沒檢查驗收合格下到工序不施工的“五不”施工法;各項海綿元素建設工序，需優(yōu)于國家規(guī)范及標準要求，形成高精度的企業(yè)標準及工法;在技術管理工作上，根據人行道大量停車的具體現狀，進行項目設計優(yōu)化，在滿足海綿特性的同時，提高人行道承載力，減少運營維護成本;在管理流程上，提前成立運營管理項目部，提前介入項目建設期技術、質量管理工作，督促、檢查建設成果，為后期長效運營創(chuàng)造條件[4]。

3.2 激勵效果分析

秉持“海綿為民才是真海綿”的建設理念，以問題為導向，緊貼群眾需求開展改造工作，切實解決了改造區(qū)域內漬水、停車、雨污分流等群眾關注關心的問題，南干渠片區(qū)實施五年來，主要實施結果如下：惠及周邊近10萬居民;新增活動場所12000余m2，新增生態(tài)停車位1500余個;改造疏通雨污水井7000余個;新增便民石桌椅600余個;完成雨污分流258處;完成9條市政道路海綿化改造。海綿建設已顯成效，居民各項合理需求得到逐步滿足。另外，南干渠片區(qū)海綿城市建設過程中，將武鋼生產中產生的工業(yè)廢料進行二次資源回收利用，實現可持續(xù)發(fā)展，還社會于自然[5]。

4結論及建議

南干渠片區(qū)采取PPP模式推進武漢市城市海綿化建設具有重大意義，是解決武漢市政府在城市公共設施投資、建設、管理中面臨的資金、技術等多方面問題的嘗試。PPP 模式強調職責分工，各司其職，密切配合，能夠較快推進城市海綿化建設步伐。南干渠片區(qū)PPP項目雖然不具備使用者付費基礎，但此類海綿化改造工程可帶動項目周邊土地升值，提供新增水資源供給量。市政府可通過土地出讓金收入及水資源增量實現增值收益。通過武漢市相關部門積極支持和督導武漢市青山示范區(qū)海綿城市（南干渠片區(qū)）建設PPP項目推進工作，將形成一批可推廣、可復制的海綿城市建設示范項目。

參考文獻

[1] 韓立紅，尹巧玲，劉俊偉.海綿城市建設PPP項目的風險分擔研究[J].工程經濟，2019，29（1）：63-67.

[2] 李陽，蘇時鵬.海綿城市建設中的PPP機制探討[J].生態(tài)經濟，2018，

34（9）：116-122.

[3] 劉想，黃歌.PPP模式下海綿城市的物有所值評價研究[J].山西建筑，2018，44（26）：253-255.

[4] 李陽，蘇時鵬.海綿城市建設中的PPP機制探討[J].生態(tài)經濟，2018，

34（9）：116-122.

[5] 張毅，劉玉嬌.海綿城市建設項目運作模式淺析[J].建設科技，2018

（14）：78-82.

作者簡介

向運濤，（1982-），男，湖北恩施人;畢業(yè)院校：武漢科技大學，專業(yè)：土木工程，學歷：本科，現就職單位：中國寶武-武鋼綠色城市建設發(fā)展有限公司，研究方向：海綿城市設計、施工與運行管理。