環(huán)境執(zhí)法外部監(jiān)督體系的建構(gòu)與作用探析

董克鉆

環(huán)境監(jiān)察隊伍是我國環(huán)境保護領(lǐng)域唯一一支現(xiàn)場執(zhí)法監(jiān)督隊伍，承擔著各類污染源現(xiàn)場檢查、環(huán)境應(yīng)急、環(huán)境信訪、舉報接待工作，以及執(zhí)行生態(tài)環(huán)境部門作出的處罰決定等[1]。我國環(huán)境監(jiān)察隊伍經(jīng)過多年的建設(shè)，在規(guī)范企業(yè)排污、協(xié)調(diào)資源保護和開發(fā)、應(yīng)對突發(fā)環(huán)境事件發(fā)揮了重要作用。然而，就環(huán)境監(jiān)察隊伍而言，內(nèi)部存在人手不足、專業(yè)人員匱乏、執(zhí)法水平參差不齊，外部存在基層輿情錯綜復雜、監(jiān)管對象面廣量大、環(huán)境信訪糾紛增多、環(huán)保法律復雜多變等系列問題。因此，建立并完善行之有效的環(huán)境執(zhí)法外部監(jiān)督體系，對環(huán)境行政執(zhí)法進行有效監(jiān)督，規(guī)避環(huán)境監(jiān)管過失風險，保障一線執(zhí)法人員的人身安全顯得尤為迫切。

一、公眾監(jiān)督是環(huán)境執(zhí)法外部監(jiān)督體系的基石

環(huán)境是人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，環(huán)境保護事業(yè)離不開社會大眾的參與和支持。當前，我國環(huán)境執(zhí)法突出的問題之一就是基層執(zhí)法力量匱乏，面對數(shù)量眾多的監(jiān)管對象力不從心。以浙江省蒼南縣①經(jīng)國務(wù)院批準，原蒼南縣龍港鎮(zhèn)已于2019 年9 月25 日從蒼南縣析出，成立縣級龍港市，但截至本文發(fā)稿，龍港市生態(tài)環(huán)境職能工作仍由溫州市生態(tài)環(huán)境局蒼南分局負責，本文數(shù)據(jù)包含龍港市。為例，根據(jù)2019 年全國第二次污染源普查數(shù)據(jù)，全縣清查對象將近5 萬家，入戶調(diào)查對象超過1 萬家[2]。相比之下，根據(jù)2019 年1 月生態(tài)環(huán)境部組織的生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域綜合執(zhí)法改革基本情況調(diào)查，蒼南縣一線環(huán)境執(zhí)法人員僅為67 名，其中19 人為混崗。顯然，生態(tài)環(huán)境治理僅憑基層生態(tài)環(huán)境部門單打獨斗已力不從心，群眾的舉報和投訴有助于生態(tài)環(huán)境部門快速查找、及時介入、易于解決生態(tài)問題。

（一）設(shè)立獨立環(huán)境信訪受理機構(gòu)

環(huán)境執(zhí)法和信訪受理機構(gòu)分工協(xié)作、互相監(jiān)督，可增強環(huán)境污染糾紛處理的公正性。目前，仍有部分生態(tài)環(huán)境部門特別是縣級生態(tài)環(huán)境部門尚未設(shè)立獨立的信訪機構(gòu)，環(huán)境信訪通常由監(jiān)察支（大）隊個別同志兼任，負責環(huán)境信訪上傳（答復市級生態(tài)環(huán)境部門、同級信訪部門）、下達（鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察中隊或環(huán)保所具體查處）。信訪處理監(jiān)督機制和監(jiān)督手段缺失，何時處理、如何處理通常由基層執(zhí)法人員決定，信訪處理的時效性、公正性缺乏保證。生態(tài)環(huán)境部門可根據(jù)實際情況設(shè)立環(huán)境信訪受理機構(gòu)，如“12369”環(huán)境保護舉報熱線或環(huán)境污染投訴受理中心等，培養(yǎng)獨立的環(huán)境信訪處置隊伍，為實現(xiàn)公眾監(jiān)督搭建一個專業(yè)、高效的交流互動平臺[3]。

（二）拓寬環(huán)境污染投訴渠道

《中華人民共和國環(huán)境保護法》第五十七條第一款規(guī)定：“公民、法人和其他組織發(fā)現(xiàn)任何單位和個人有污染環(huán)境和破壞生態(tài)行為的，有權(quán)向環(huán)境保護主管部門或者其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門舉報?！蓖对V渠道做到暢通、規(guī)范。2000 年以前，因為通訊手段不發(fā)達，群眾投訴以來信來訪為主；2000 年以后，隨著網(wǎng)絡(luò)日益發(fā)達，智能手機迅速普及，來信來訪大幅減少，網(wǎng)絡(luò)、來電成為投訴舉報的主要渠道，網(wǎng)絡(luò)投訴件急劇攀升。除“12369”熱線電話外，生態(tài)環(huán)境部門可在微博、公眾號、網(wǎng)站、短視頻等互動平臺開設(shè)官方賬號，方便群眾反映環(huán)境污染問題和提出環(huán)境保護訴求。

（三）發(fā)揮公眾監(jiān)督員的監(jiān)督作用

邀請群眾監(jiān)督環(huán)境執(zhí)法，維護公眾對環(huán)境執(zhí)法工作的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。如2018 年江西省樂平市探索實踐群眾監(jiān)督環(huán)保工作模式，依托現(xiàn)有傳媒平臺，推出“環(huán)保曝光臺”“環(huán)?；匾舯凇睓谀俊！碍h(huán)保曝光臺”實行每天一報，發(fā)動老百姓舉報身邊的生態(tài)環(huán)境問題；“環(huán)保回音壁”對相關(guān)問題進行追蹤問效，讓老百姓全程監(jiān)督生態(tài)環(huán)境問題的整改進度。該舉措共解決群眾身邊的環(huán)境問題78 個，及時整改率100%，追責問責辦事拖拉、處置不力的政府工作人員12 人[4]。

（四）建立公眾參與獎勵機制

公眾通常會積極主動參與發(fā)生在身邊且涉及自身權(quán)益的生態(tài)環(huán)境問題的監(jiān)督，如果生態(tài)環(huán)境問題不發(fā)生在身邊或影響較小，其參與積極性就會顯著下降。政府部門可以建立獎勵機制，激發(fā)公眾參與的積極性。

獎勵機制涵蓋但又不限于獎勵形式、基金來源、評價體系、獎勵程序等方面。獎勵形式可以多元化，包括物質(zhì)獎、精神獎、現(xiàn)金獎等。如“環(huán)境衛(wèi)士”榮譽稱號的獲得者可獲邀參加政府部門主導的環(huán)保座談，參觀污水處理廠、垃圾發(fā)電廠、核電站等重大公共基礎(chǔ)設(shè)施，或者用積分兌換當?shù)鼐皡^(qū)門票，等等。獎勵基金來源可以是財政撥款、社會捐贈。獎勵機制評價體系主要根據(jù)環(huán)境違法情節(jié)輕重、提供線索充分有力等標準進行細化考核[5]。自2019 年1 月7 日浙江省麗水市實施《麗水市環(huán)境違法行為舉報獎勵暫行辦法（試行）》以來，一位熱心市民因提供有利線索幫助當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境部門查處一起危險廢物污染刑事案件，得到1 萬元獎金[6]。

（五）完善環(huán)境公益訴訟制度

2014 年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》宣告我國環(huán)境公益訴訟的誕生，環(huán)境公益訴訟成為公眾維護環(huán)境權(quán)益的司法救濟途徑之一?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護法》第五十八條第一款規(guī)定：“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄?！比欢?，我國尚未建立成熟的環(huán)境公益訴訟制度，環(huán)境公益訴訟面臨著原告資格門檻高、舉證責任不明晰、環(huán)境損害鑒定難、訴訟費用高等系列問題，亟需出臺行之有效的實施細則。

二、新聞媒體對環(huán)境執(zhí)法的約束功能

新聞報道影響面大、公知度高，在政府外部監(jiān)管中的地位舉足輕重。環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)應(yīng)積極扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)觀念，重視媒體尤其是微信、微博等新媒體在曝光違法環(huán)境行為和監(jiān)督環(huán)境執(zhí)法中的作用，培育相應(yīng)的應(yīng)對隊伍，建立與新聞媒體之間規(guī)范溝通的機制。如定期發(fā)布環(huán)境違法領(lǐng)域十大典型案件，讓群眾能直觀感受環(huán)境執(zhí)法的成果與環(huán)保法律的威懾力，間接推動監(jiān)管雙方對環(huán)保法律法規(guī)的重視。2018 年，浙江省蒼南縣精心編制的《2018 年上半年蒼南縣環(huán)境違法典型案例解析》先后在《今日環(huán)境》、浙江新聞網(wǎng)發(fā)布，兩周內(nèi)浙江新聞網(wǎng)點擊量達16.8 萬人次，并吸引溫州樂清、麗水縉云、衢州龍游等地環(huán)保部門來電來訪交流學習[7-8]。

此外，基層環(huán)境執(zhí)法人員常常會遇到企業(yè)抵觸、周邊群眾不理解的情況，甚至出現(xiàn)“選擇性執(zhí)法”“以公謀私”等謠言，這時候如果借助新聞媒體的正面宣傳，讓更多人了解環(huán)境執(zhí)法的來龍去脈和法律依據(jù)，讓執(zhí)法全過程在新聞媒體的監(jiān)督下進行，可以有效減少執(zhí)法阻力。

三、司法監(jiān)督在環(huán)境執(zhí)法外部監(jiān)督體系中的強制力作用

按照黨的十七大提出的公平正義的要求，需要加強環(huán)保法律、法規(guī)、規(guī)章和標準的實施，堅持公民在法律面前一律平等，堅持行政相對人在法律面前一律平等，更好地保障人民群眾環(huán)境權(quán)益和社會公平正義[9]。環(huán)境監(jiān)管權(quán)力的不法行使將嚴重削弱生態(tài)環(huán)境部門的公信力，嚴重損害環(huán)境治理成果?！吨腥A人民共和國刑法》第四百零八條對環(huán)境保護領(lǐng)域瀆職犯罪作出特別規(guī)定，即環(huán)境監(jiān)管失職罪。《中華人民共和國環(huán)境保護法》等多部法律法規(guī)對環(huán)境監(jiān)察人員的權(quán)力和義務(wù)作了明確規(guī)定，環(huán)境監(jiān)察人員在履行國家賦予的權(quán)力的同時，必須高度警惕執(zhí)法“紅線”。

表1 我國及浙江省主要環(huán)保法律法規(guī)對環(huán)境執(zhí)法的司法監(jiān)督[12]

檢察機關(guān)通常從三個方面判斷行政機關(guān)是否依法全面履職，一是從行為要件上看，違法行為是否得到有效制止，相關(guān)主體侵害公益的違法行為是否直接損害公益；二是從結(jié)果要件上看，受損的公共利益是否得到有效保護；三是從職權(quán)上看，在前面兩者均未達到的情形下，是否窮盡行政手段[10]。

2014 年，最高人民檢察院開展破壞環(huán)境資源專項立案監(jiān)督活動，嚴肅查辦一批環(huán)境資源犯罪背后的職務(wù)犯罪，這是督促環(huán)境保護行政職權(quán)落實到位的最嚴厲方式，也是切斷權(quán)力尋租、權(quán)力俘獲與嚴重侵害環(huán)境法益行為之間關(guān)聯(lián)的最后手段。2013年7 月至2015 年12 月，全國新收環(huán)境監(jiān)管失職罪刑事案件48 件，審結(jié)49 件，生效判決涉及人數(shù)63人[11]。

環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)應(yīng)定期組織培訓和風險教育，教育本單位員工如何在法律框架下履行自己的職責。同時，生態(tài)環(huán)境部門可以聘請律師事務(wù)所法律顧問、公檢法系統(tǒng)司法人員，指導環(huán)境執(zhí)法人員規(guī)范調(diào)查取證流程。

四、結(jié)語

隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展，環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件時有發(fā)生，環(huán)境保護問題日益成為全社會關(guān)注的焦點問題。黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程，生態(tài)環(huán)境部門的地位日益突出，隨之而來的是不斷提高的履職風險。在這個大背景下，迫切需要建立起公眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督、司法監(jiān)督相結(jié)合的環(huán)境執(zhí)法外部監(jiān)督體系，切實保障環(huán)境監(jiān)察隊伍的人身安全，這項工程任重道遠。