新時代推進(jìn)行政體制改革的思考

游昭妮

摘要：行政體制改革是我國全面深化改革的重要組成部分，也是推進(jìn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。新時代對行政體制改革的廣度、深度提出了更高要求，需要在深刻把握改革必然性，精準(zhǔn)把脈改革關(guān)鍵點(diǎn)的基礎(chǔ)上，從職能轉(zhuǎn)變、機(jī)構(gòu)改革、治理能力等方面著手進(jìn)一步推進(jìn)行政體制改革。

關(guān)鍵詞：行政體制改革;政府;治理能力

行政體制改革是黨和國家對建設(shè)什么樣的政府，怎樣建設(shè)政府作出的系統(tǒng)性的回答。改革開放以來，我國共開展了八次以機(jī)構(gòu)改革為主線的行政體制改革，在政府理念、職能體系、行政方式和治理能力上不斷提升和優(yōu)化，積累了寶貴經(jīng)驗。新時代新起點(diǎn)新要求，我們必須深刻把握行政體制發(fā)展演變的內(nèi)在規(guī)律，推動新時代行政體制改革走向深入。

一、新時代推進(jìn)行政體制改革的必然性

（一）解決社會主要矛盾的重要保障

縱觀歷年行政體制改革，都是以解決社會主要矛盾為邏輯起點(diǎn)，充分體現(xiàn)了行政體制改革的問題導(dǎo)向。新矛盾的出現(xiàn)必然會對政府的組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力關(guān)系、管理手段及方式產(chǎn)生沖擊。十九大報告明確指出：“中國特色社會主義進(jìn)入新時代，社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。”無論是需求側(cè)上人民需求層次的遞進(jìn)和需求內(nèi)容的深化，還是供給側(cè)上社會供給的不平衡不充分，都對行政體制改革提出了更高要求。政府必須直面新矛盾新要求，通過科學(xué)的頂層設(shè)計、合理的資源分配、有效的力量整合等，及時回應(yīng)群眾關(guān)切與需求，充分體現(xiàn)行政的公共性，確保公共利益的實現(xiàn)。

（二）適應(yīng)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的必然選擇

行政體制改革是聯(lián)系政治改革和經(jīng)濟(jì)改革的結(jié)合點(diǎn)。在前端，完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，核心是處理好政府與市場之間的關(guān)系。深化行政體制改革實際上就是一個根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化不斷對上層建筑進(jìn)行調(diào)適的過程，再以合理的制度安排設(shè)計帶動經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)入關(guān)鍵領(lǐng)域的改革。例如金融體制改革、財稅體制改革、土地改革、戶籍制度改革等，改革的成功與否很大程度上取決于行政體制改革的程度和力度。在后端，行政體制改革是政治體制改革的實質(zhì)和重點(diǎn)。在從嚴(yán)治黨、全面反腐等多項政治要素改革上，行政體制改革都起到了關(guān)鍵性的作用，適應(yīng)了社會主義政治制度自我完善和發(fā)展的要求，為深化政治體制改革提供了有力支點(diǎn)。

（三）推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求

國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，現(xiàn)代化就是要適應(yīng)新時代發(fā)展要求，不斷提高制度及其執(zhí)行能力的綜合水平。政府治理體系是國家治理體系不可或缺的關(guān)鍵部分。十九屆四中全會明確，“堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”，強(qiáng)調(diào)完善國家行政體制、優(yōu)化政府職責(zé)體系、優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)、健全充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性體制機(jī)制。這一系列的詳盡部署正是為了推進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化，進(jìn)而為實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化夯實基礎(chǔ)。

二、全面推進(jìn)行政體制改革的原則

（一）必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)

在我國，黨與政府之間的關(guān)系，是政治領(lǐng)導(dǎo)與行政管理的關(guān)系，黨的領(lǐng)導(dǎo)發(fā)揮著方向性、戰(zhàn)略性、核心性統(tǒng)領(lǐng)作用，政府管理發(fā)揮著路徑性、戰(zhàn)術(shù)性、推進(jìn)性運(yùn)行作用?；仡櫄v史，歷次行政體制改革雖然分別在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人事制度、政府職能等方面作出了不同程度的調(diào)整，但無論改革要點(diǎn)和核心如何變化，都是在黨的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，始終保持了堅強(qiáng)的政治定力和正確的政治方向。黨的正確領(lǐng)導(dǎo)確保了行政體制改革的社會主義方向，也為行政體制改革營造了穩(wěn)定的政治環(huán)境，使整個行政體制改革蹄疾步穩(wěn)、有序推進(jìn)。

（二）必須堅持以人民為中心

政府的一切權(quán)力都是人民賦予的，行政活動必須將人民的利益擺在首位，這是人民主體地位的內(nèi)在要求，也是為人民服務(wù)宗旨的集中體現(xiàn)。首先，改革必須為了人民。行政體制改革成敗的評判標(biāo)準(zhǔn)就在于人民群眾滿意不滿意、答應(yīng)不答應(yīng)。其次，改革必須依靠人民。行政體制改革不是閉門造車，而要堅持問題導(dǎo)向，想群眾之所想、急群眾之所急、解群眾之所困，重視與依靠人民群眾這一推動改革和社會進(jìn)步的主要力量。最后，改革成果必須由人民共享。行政體制改革的最終目的在于實現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益，讓廣大人民群眾共享改革成果。

（三）必須堅持優(yōu)化協(xié)同高效

行政體制改革牽一發(fā)而動全身，必須堅持統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)推進(jìn)。宏觀上，行政體制改革與政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等方方面面均有千絲萬縷的關(guān)系，在全面深化改革的大背景下，必須統(tǒng)籌把握各方改革之間的相互適應(yīng)、相互促進(jìn)的規(guī)律性。微觀上，行政體制改革涉及到政府職能、機(jī)構(gòu)改革、制度建設(shè)等諸多方面，這些要素環(huán)環(huán)相扣，要想使行政體制改革高效，必須有清晰的改革目標(biāo)、方向和路徑，統(tǒng)一謀劃，實現(xiàn)長遠(yuǎn)目標(biāo)與近期目標(biāo)相結(jié)合，全面推進(jìn)和重點(diǎn)突破相結(jié)合，避免改革左右搖擺或急于求成。

三、新時代行政體制改革的重點(diǎn)任務(wù)

（一）轉(zhuǎn)變政府職能要有新作為

行政體制改革的核心議題是政府職能轉(zhuǎn)變，落腳點(diǎn)在于規(guī)范政府、市場、社會的關(guān)系。多年來政府職能轉(zhuǎn)變已卓見成效，但還應(yīng)在把政府職能總量做精做小、職能履行做強(qiáng)做好上下功夫。一是以清單管理制度構(gòu)建合理高效的權(quán)責(zé)體系。清單管理制度以清單方式列明政府的具體職能，明確權(quán)力邊界，減少行政活動的不確定性。目前各級政府已全部公布權(quán)責(zé)清單，但因其仍是新生事物，還存在清單編制內(nèi)容安排不一、清單數(shù)量差距較大、邊界描述模糊不清、可操作性不強(qiáng)等新問題，實用性亟待提高。政府內(nèi)部應(yīng)盡快統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范清單內(nèi)容、權(quán)責(zé)分類、法律依據(jù)等，提供“參考樣板”，強(qiáng)調(diào)清單的規(guī)范性和清晰度，同時建立監(jiān)督檢查和問責(zé)追責(zé)機(jī)制，提升清單的可操作性;政府外部則應(yīng)以政務(wù)公開為基礎(chǔ)，建立清單反饋機(jī)制，形成清單監(jiān)督投訴、核實處理、結(jié)果反饋的閉環(huán)管理，使企業(yè)和公眾力量真正參與到清單管理當(dāng)中來。二是以簡政放權(quán)激發(fā)市場活力。簡政放權(quán)的要義在于還權(quán)于市場，破解市場主體準(zhǔn)入、準(zhǔn)營、準(zhǔn)建難的問題。自由貿(mào)易試驗區(qū)的設(shè)立為新時代簡政放權(quán)提供了新思路。比如在降低市場準(zhǔn)入門檻上，以行政審批制度改革和商事登記制度改革為抓手，推行“多證合一”“證照分離”“先照后證”，放寬市場準(zhǔn)入、破除隱性障礙、營造良好的營商環(huán)境。在準(zhǔn)建問題上，梳理整合項目建設(shè)全流程，推行“多評合一”“多審合一”“聯(lián)合驗收”，精簡多余重復(fù)的審批和收費(fèi)，鼓勵企業(yè)投資生產(chǎn)。三是以創(chuàng)新監(jiān)管維護(hù)公平競爭的市場環(huán)境。常規(guī)監(jiān)管注重處罰，但處罰不是目的只是手段，還需探索更加有效的監(jiān)管模式。比如加強(qiáng)信用監(jiān)管，健全市場主體征信系統(tǒng)、信用紅黑榜，把無形的信用具化可視化，在更大范圍內(nèi)有效規(guī)范約束市場主體行為。采用審慎監(jiān)管，建立符合新興業(yè)態(tài)特點(diǎn)的監(jiān)管模式，鼓勵企業(yè)創(chuàng)新，整治違法經(jīng)營。推進(jìn)綜合執(zhí)法改革，整合執(zhí)法力量，借助大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代化手段，運(yùn)用第三方評估、行業(yè)自律、投訴舉報、輿論監(jiān)督等手段，提高監(jiān)管效率。四是以完善的公共服務(wù)體系回應(yīng)民生關(guān)切。政府在提供公共服務(wù)時，應(yīng)問需問計于民，深入調(diào)研而非主觀臆想。在充分民意調(diào)查的基礎(chǔ)上，研判群眾需求點(diǎn)，實現(xiàn)公共服務(wù)從“大水漫灌”向“精準(zhǔn)滴灌”轉(zhuǎn)變。同時追蹤反饋服務(wù)效果，由群眾、社區(qū)、第三方組織等社會力量公開評議公共服務(wù)水平和質(zhì)量，倒逼政府提高公共服務(wù)績效。

（二）推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革要有新進(jìn)展

十九屆三中全會對新時代黨和國家機(jī)構(gòu)改革作出了全面部署。大刀闊斧的機(jī)構(gòu)改革已解決了“物理集成”的問題，要想實現(xiàn)“化學(xué)反應(yīng)”，還需在機(jī)構(gòu)職能整合、提升組織效能上不斷優(yōu)化。一是加快機(jī)構(gòu)職能整合優(yōu)化。處理好“新與舊”的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)處理好新老機(jī)構(gòu)的對接銜接，利用過渡時期解決原設(shè)機(jī)構(gòu)一些不盡合理的部分，科學(xué)規(guī)劃新設(shè)機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)分配、運(yùn)行體系，確保機(jī)構(gòu)協(xié)作流暢;處理好“上與下”的關(guān)系，避免在機(jī)構(gòu)設(shè)置上機(jī)械式照搬照抄，而是實事求是量體裁衣，避免“上下一般粗”;處理好“左與右”的關(guān)系，深化“最多跑一次”改革理念，強(qiáng)化機(jī)構(gòu)之間的合作交流，提高機(jī)構(gòu)運(yùn)作效率。二是推進(jìn)事業(yè)單位分類改革。推進(jìn)政事分開、事企分開和管辦分離，解決事業(yè)單位職責(zé)不清、職能缺位的現(xiàn)象。主要從事公益服務(wù)的事業(yè)單位應(yīng)逐步從行政依附關(guān)系中分離，回歸公益屬性。進(jìn)一步明確界定公益一類與公益二類事業(yè)單位的區(qū)別，建立更為靈活的用人機(jī)制和薪酬制度。三是積極培育社會組織。注重社會組織的培育，完善社會組織管理制度，提升社會組織接權(quán)能力，減少政府對社會組織的干預(yù)，將政府不該管也管不好的事項交由社會組織自主管理，充分發(fā)揮社會組織的社會服務(wù)功能。

（三）提升政府治理能力要有新舉措

實現(xiàn)政府治理能力和治理體系現(xiàn)代化是深化行政體制改革的重要環(huán)節(jié)和必要手段。一是要構(gòu)建科學(xué)系統(tǒng)的制度體系。推進(jìn)決策的科學(xué)化、民主化、法制化，健全決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互協(xié)調(diào)又相互制約的運(yùn)行機(jī)制。強(qiáng)化政府績效管理，建立科學(xué)合理的績效評估指標(biāo)和體系，確?？冃Ч芾砉院陀行?。推行行政問責(zé)制，堅持權(quán)責(zé)統(tǒng)一、客觀公正、有錯必糾。完善行政監(jiān)督制度，構(gòu)建360°綜合監(jiān)督體系。二是推進(jìn)政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。在行政流程上，全面梳理公共服務(wù)事項流程目錄，明確公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，以辦事指南、流程圖等為載體，明確辦理時限、流程、標(biāo)準(zhǔn)，打造“認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)不認(rèn)關(guān)系、認(rèn)流程不認(rèn)面孔”的標(biāo)準(zhǔn)行政模式。在行政審批上，建立行政審批服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，壓縮行政審批的設(shè)租尋租空間，實現(xiàn)“無差別審批、無差異服務(wù)”。在行政手段上，加強(qiáng)電子政務(wù)建設(shè)，以“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”打破信息壁壘，在政府部門之間形成橫縱貫通、高效協(xié)同、數(shù)據(jù)共享、資源互補(bǔ)的政務(wù)新格局，并在考慮安全性的基礎(chǔ)上，及時向公眾公布公共數(shù)據(jù)，以便企業(yè)和個人充分利用數(shù)據(jù)資源進(jìn)行創(chuàng)新。三是強(qiáng)化法治意識和服務(wù)意識。推進(jìn)法治政府建設(shè)，堅持依法行政，堅持政府職權(quán)法授、程序法定、行為法限、責(zé)任法究。推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，堅持行政為民，以市場主體和人民群眾的需求為導(dǎo)向，提供一站式、人性化、個性化的公共服務(wù)。

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