國(guó)有林場(chǎng)林地資源保護(hù)管理存在的問題與對(duì)策

韋昌鵬

摘 要：生態(tài)文明建設(shè)是新時(shí)代的“大政治”，是“五位一體”總體布局的重要內(nèi)容，林業(yè)是生態(tài)文明建設(shè)的重要組成。國(guó)有林場(chǎng)承擔(dān)著林業(yè)生態(tài)保護(hù)的重要職責(zé)，做好林地資源保護(hù)，對(duì)維護(hù)國(guó)有林地的完整性具有重要意義。該文以廣西國(guó)有黃冕林場(chǎng)為例，總結(jié)了林地被占4種類型，分析了林地保護(hù)管理存在的6個(gè)主要問題，提出了5個(gè)應(yīng)對(duì)策略，旨在為國(guó)有林場(chǎng)林地保護(hù)管理提供參考。

關(guān)鍵詞：國(guó)有林場(chǎng);林地資源;保護(hù)管理;對(duì)策

中圖分類號(hào) F326.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A文章編號(hào) 1007-7731（2020）08-0053-02

1 引言

黨的十八大把生態(tài)文明納入“五位一體”總體布局，將生態(tài)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會(huì)建設(shè)提到了同等重要的地位，做出了大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略決策，林業(yè)具有生態(tài)環(huán)境和生態(tài)產(chǎn)業(yè)雙重使命，是生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分。黨的十九大提出要加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度，開展國(guó)土綠化行動(dòng)，完善天然林保護(hù)制度。國(guó)有林場(chǎng)是國(guó)家生態(tài)修復(fù)和建設(shè)的重要力量，是維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全最重要的基礎(chǔ)設(shè)施[1]，林地資源保護(hù)是林業(yè)生態(tài)文明建設(shè)的重要工作，是生態(tài)文明建設(shè)中最為關(guān)鍵的一部分[2]，隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，房地產(chǎn)、工業(yè)園區(qū)等建設(shè)項(xiàng)目的快速實(shí)施，林地征用越來越多，國(guó)有林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)管理的林地逐年減少，而維護(hù)不到位是加速國(guó)有林地面積減少的重要原因，加強(qiáng)國(guó)有林地的管理是解決國(guó)有林場(chǎng)生存與發(fā)展的重要措施[3]，是國(guó)有林場(chǎng)推進(jìn)林業(yè)生態(tài)建設(shè)的有力保障。

2 黃冕林場(chǎng)林地資源保護(hù)現(xiàn)狀

廣西國(guó)有黃冕林場(chǎng)是自治區(qū)直屬國(guó)有林場(chǎng)，承擔(dān)區(qū)域生態(tài)保護(hù)重要職責(zé)。根據(jù)2018年度森林督查暨森林資源管理統(tǒng)計(jì)，林場(chǎng)現(xiàn)有林地21713.02hm2，其中林地20103.85hm2，灌木林地591.56hm2，未成林地226.32hm2，苗圃地19.7hm2，無立木林地627.42hm2，宜林地33.8hm2，林業(yè)輔助用地110.37hm2。林地資源中，包含自治區(qū)級(jí)以上公益林地6614.14hm2（自治區(qū)級(jí)2387.71hm2，國(guó)家級(jí)4226.43hm2），占林地的30.5%。

林場(chǎng)被占地類型主要有：（1）地方相關(guān)部門在項(xiàng)目建設(shè)中違法占用林地。如電力部門、水利部門，在其實(shí)施行業(yè)項(xiàng)目建設(shè)過程中，在使用林地建設(shè)時(shí)，忽視辦理林地使用手續(xù)，僅根據(jù)自己項(xiàng)目的需要就開工建設(shè)，導(dǎo)致一些項(xiàng)目建設(shè)違法使用林地。（2）林地靠近農(nóng)地邊緣，農(nóng)民逐步占有林地。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致林地價(jià)值增加，與農(nóng)地相鄰的林地邊緣易被占開墾種植果樹，導(dǎo)致林地慢慢減少，變成農(nóng)民的果園。（3）地方土葬民俗侵占林地。國(guó)家大力推行火葬制度，但在農(nóng)村仍存在土葬行為，即使是強(qiáng)制火化后仍然有人按照土葬習(xí)俗進(jìn)行后事辦理，國(guó)有林場(chǎng)的林地常被占有用，偷安葬或突擊安葬的行為逐年上升。（4）歷史遺留侵占。在林業(yè)三定時(shí)由于政府部門管理疏忽，重發(fā)林權(quán)證或林權(quán)證管理疏漏，部分國(guó)有林地與集體林地權(quán)屬出現(xiàn)糾紛，在未處理清楚前，農(nóng)民擅自經(jīng)營(yíng)導(dǎo)致林地侵占。

近年林場(chǎng)加大被占國(guó)有林地回收的工作力度，截止2019年仍有林地7.58 hm2被占，占林場(chǎng)林地面積的0.03%，部分被占林時(shí)間長(zhǎng)、占地類型復(fù)雜。

3 林地保護(hù)管理中存在的問題

3.1 對(duì)林地征占用重視不夠 建設(shè)部門長(zhǎng)期存在先建設(shè)后完善手續(xù)的思想，甚至出現(xiàn)工程完成手續(xù)不辦理的現(xiàn)象，不規(guī)劃的林地使用造成植被破壞和水土流失，給生態(tài)環(huán)境建設(shè)帶來了極大的危害[4]。非法使用林地問題主要表現(xiàn)在：一是對(duì)林場(chǎng)范圍內(nèi)經(jīng)各級(jí)林業(yè)主管部門審核（批）的林地項(xiàng)目監(jiān)管不力，超范圍使用林地現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生;二是臨時(shí)用地管理不規(guī)范，在審批的臨時(shí)用地上修筑永久性建筑，或者臨時(shí)用地到期，沒有回收和恢復(fù)植被;三是為林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的設(shè)施使用林地不規(guī)范，一些林道建設(shè)沒有按照林地管理要求辦理林地使用備案手續(xù)，部分貯木場(chǎng)、苗圃等設(shè)施沒有嚴(yán)格按照審批的用途使用。

3.2 對(duì)林地保護(hù)的意識(shí)不強(qiáng) 長(zhǎng)期以來，廣西區(qū)直國(guó)有林場(chǎng)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主，林場(chǎng)差額撥款少、財(cái)務(wù)經(jīng)費(fèi)缺口大，主要靠發(fā)展產(chǎn)業(yè)來維持林場(chǎng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。林場(chǎng)的工作重點(diǎn)基本放在產(chǎn)業(yè)發(fā)展和增加林場(chǎng)收入上，依法依規(guī)使用林地的意識(shí)比較淡漠。在對(duì)待和處理國(guó)有林地非法使用問題上，林場(chǎng)沒有對(duì)非法使用林地的違法行為進(jìn)行立案查處、收回林地，只是要求用地單位對(duì)使用的林地進(jìn)行補(bǔ)償。同時(shí)，對(duì)已經(jīng)審核（批）的林地征占用項(xiàng)目，只要辦理了使用手續(xù)，補(bǔ)償資金到位后，林場(chǎng)對(duì)林地使用缺乏有效監(jiān)管，林地保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)。

3.3 國(guó)有林場(chǎng)林地保護(hù)力量不足 一是區(qū)直林場(chǎng)隸屬自治區(qū)，林政執(zhí)法權(quán)限需要地方委托，辦案能力有限。二是林場(chǎng)林政范圍工作內(nèi)容單純，內(nèi)部林政隊(duì)伍執(zhí)法辦案不多，導(dǎo)致隊(duì)伍行政執(zhí)法基礎(chǔ)薄弱，個(gè)別業(yè)務(wù)不熟悉，難以適應(yīng)新時(shí)期資源管理工作的要求。三是基層護(hù)林隊(duì)伍管理不力，雖然建立了從林場(chǎng)到分場(chǎng)、到管護(hù)站、到護(hù)林員的資源管護(hù)網(wǎng)絡(luò)，但是大部分流于形式，管理不到位。

3.4 國(guó)有林場(chǎng)處理林地被占案件能力有限 2020年前，林業(yè)公安隸屬自治區(qū)林業(yè)廳森林公安局管理，區(qū)直林場(chǎng)林業(yè)公安辦案責(zé)權(quán)復(fù)雜：一是沒有直接建立一套可行的執(zhí)法機(jī)制。自治區(qū)層面沒有出臺(tái)區(qū)直林場(chǎng)涉林刑事案件、治安案件和行政案件的受理和查處制度，區(qū)直林業(yè)公安需要地方委托，導(dǎo)致部分區(qū)直林場(chǎng)的林業(yè)公安沒有執(zhí)法權(quán)限。同時(shí)，區(qū)直林場(chǎng)委托行政執(zhí)法權(quán)，委托的內(nèi)容、年限各有不同，各地執(zhí)法程序十分混亂。二是國(guó)有林場(chǎng)辦案力量普遍不足，案件辦理水平不高。區(qū)直林場(chǎng)行政案件名義上由林政科辦理，但是林政科編制少，日常事務(wù)繁多，沒有時(shí)間和專門人員辦理行政案件，非法占用林地的案件發(fā)現(xiàn)后不能及時(shí)有效處理。作為辦案主力的林業(yè)派出所，辦理的案件主要是盜伐濫伐林木、非法經(jīng)營(yíng)加工木材、無證超證運(yùn)輸木材等容易辦理的案件，對(duì)非法占用林地案件辦理的比較少，辦案經(jīng)驗(yàn)不足。三是受林政執(zhí)法權(quán)所限，涉林地行政案件不能有效查處。部分市的林業(yè)主管部門沒有委托區(qū)直林場(chǎng)行政執(zhí)法權(quán)，林場(chǎng)林政無法辦理涉林地行政案件，這也是區(qū)直林場(chǎng)涉林地違法案件高發(fā)、頻發(fā)的最主要原因，直接導(dǎo)致了區(qū)直林場(chǎng)林地被更多的非法侵占，國(guó)有林地不斷流失。

3.5 政府部門維護(hù)國(guó)有林地完整意識(shí)不強(qiáng) 在處理林地糾紛案件時(shí)，即使是林場(chǎng)依法取得林地所有權(quán)，但地方政府和相關(guān)單位對(duì)林地回收工作不重視、不支持，部分地方政府出于維穩(wěn)需要，從而損害國(guó)有林場(chǎng)利益，在面對(duì)群眾集體上訪時(shí)，片面追求穩(wěn)定，無原則地要求國(guó)有林場(chǎng)犧牲自身利益，以滿足農(nóng)民的需求。

3.6 林地保護(hù)政策法規(guī)宣傳力度不夠 每年林場(chǎng)對(duì)于森林防火宣傳比較到位，周邊群眾基本認(rèn)識(shí)到防火的重要性。然而在林地資源保護(hù)上，國(guó)有林場(chǎng)仍有不足，林地保護(hù)的法律法規(guī)、案件剖析等方面沒有得到很好宣傳，人們對(duì)于侵占林地的嚴(yán)重性認(rèn)識(shí)不足。

4 加強(qiáng)林地管理的應(yīng)對(duì)策略

4.1 落實(shí)林地保護(hù)管理職責(zé) 一是國(guó)有林場(chǎng)的職責(zé)。國(guó)有林場(chǎng)改革完成后，按照分類經(jīng)營(yíng)原則，納入事業(yè)單位管理的國(guó)有林場(chǎng)功能轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)修復(fù)和建設(shè)為主，提供森林生態(tài)服務(wù)，維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全。因此，林地保護(hù)是國(guó)有林場(chǎng)管理工作的重中之重，在林地管理中要將林地分區(qū)布置、管理職責(zé)落實(shí)到個(gè)人，明確巡山管理要求，按時(shí)檢查林地巡察工作情況，工作與個(gè)人績(jī)效掛鉤。二是政府部門的職責(zé)。林地保護(hù)管理按照屬地管理原則，將林地保護(hù)列入政府部門年終考核，促使政府部門重視處理林地侵占和回復(fù)工作，保障國(guó)有林地的完整性。

4.2 加強(qiáng)林業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè) 一是完善依法行政的林政執(zhí)法體系，出臺(tái)國(guó)有林場(chǎng)涉林違法案件查處規(guī)定，確立工作責(zé)權(quán)，明確辦案范圍，落實(shí)林政處置權(quán)限，清晰案件辦理流程，對(duì)違法侵占林地行為進(jìn)行及時(shí)處置。二是建立涉林案件聯(lián)合辦案機(jī)制，明確國(guó)有林場(chǎng)林政與地方公安對(duì)涉林違法案件的處置規(guī)定，分類落實(shí)案件管轄權(quán)限，避免推卸責(zé)任。三是加強(qiáng)國(guó)有林場(chǎng)林政隊(duì)伍的執(zhí)法培訓(xùn)，提高行政執(zhí)法人員的能力和水平。

4.3 科學(xué)開展林地保護(hù)管理 針對(duì)林地廣袤邊遠(yuǎn)、林地巡察難度大、強(qiáng)度高的問題，可利用長(zhǎng)航時(shí)無人機(jī)進(jìn)行林地巡察，用高科技手段開展林地保護(hù)管理工作，具有效率高、時(shí)效短、發(fā)現(xiàn)快的特點(diǎn)，及早處理林地侵占問題。

4.4 依法開展林地回收工作 十九大工作報(bào)告提出要堅(jiān)持全面依法治國(guó)，依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)[5]，依法回收林地是維護(hù)國(guó)有林地完整的有效手段。針對(duì)林地糾紛出現(xiàn)的具體情況，應(yīng)積極收集歷史資料，認(rèn)真查對(duì)問題所在，以協(xié)商為主開展林地回收，雙方協(xié)商不一致時(shí)，可采用法律手段依法訴訟回收。

4.5 加大林地保護(hù)宣傳力度 嚴(yán)厲打擊非法侵占林地行為，加大林地保護(hù)方面的法律法規(guī)宣傳，讓更多的人意識(shí)到林地管理的重要性[6];對(duì)相關(guān)部門要做好林地使用的引導(dǎo)宣傳，助其理清產(chǎn)業(yè)發(fā)展與林地保護(hù)的關(guān)系，促使項(xiàng)目建設(shè)合法合規(guī)使用林地;同時(shí)，加強(qiáng)林場(chǎng)內(nèi)部人員林地保護(hù)意識(shí)，杜絕以林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的設(shè)施名義違法使用林地。

5 結(jié)語(yǔ)

國(guó)有林場(chǎng)承擔(dān)著國(guó)家生態(tài)安全的重?fù)?dān)，林地資源保護(hù)工作任重道遠(yuǎn)，要完善林地保護(hù)機(jī)制，建設(shè)有力的執(zhí)法隊(duì)伍，依法解決林地侵占問題，維護(hù)國(guó)有林地資源的完整，促進(jìn)國(guó)有林場(chǎng)森林資源的可持續(xù)發(fā)展，充分發(fā)揮國(guó)有林場(chǎng)在生態(tài)文明建設(shè)中的重要作用。

參考文獻(xiàn)

[1]中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)《國(guó)有林場(chǎng)改革方案》和《國(guó)有禁區(qū)改革指導(dǎo)意見》的通知[Z].2015.

[2]易勝?gòu)?qiáng).新形勢(shì)下林地資源保護(hù)管理問題及對(duì)策[J].綠色科技，2018（23）：181-182.

[3]唐秀新.國(guó)有林場(chǎng)林地管理問題及其應(yīng)對(duì)措施探析[J].現(xiàn)代園藝，2017（11）：157-158.

[4]陳日紅，余峰.淺談林地資源保護(hù)管理與生態(tài)林業(yè)建設(shè)[J].浙江林業(yè)科技，2001，21（4）：68-70.

[5]中共中央.決勝全面建成小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利[R].十九大報(bào)告.2017.

[6]黃平.六個(gè)嚴(yán)禁專項(xiàng)行動(dòng)對(duì)林地保護(hù)利用中的問題與對(duì)策[J].中國(guó)林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2019，158（5）：141-142.

（責(zé)編：張 麗）