環(huán)境訴訟制度研究

代仁達

[摘 要]20世紀六十年代以來，生態(tài)環(huán)境問題日益成為全人類共同關(guān)注的重要問題，世界各國紛紛利用政治、經(jīng)濟、法律等手段解決各自國內(nèi)日趨嚴重的環(huán)境問題，并共同攜手積極構(gòu)建和完善環(huán)境保護的國際法框架。全國人大常委會通過了民訴法修正案，新的民訴法最終讓環(huán)境公益訴訟由理論變?yōu)楝F(xiàn)實，拓寬了環(huán)境侵害的法律救濟渠道，一定程度上開啟了我國環(huán)境保護立法新紀元。但這僅僅是開始，新民訴法對環(huán)境公益訴訟僅做了原則性規(guī)定——“可以訴訟”已經(jīng)明確，“如何訴訟”則語焉不詳。同時，環(huán)境侵害因為一些獨特性質(zhì)，使得環(huán)境訴訟有別于民事、刑事、行政三大傳統(tǒng)訴訟。為了更好地解決環(huán)境糾紛，加大環(huán)境保護力度，我國有必要向前更邁進一步，將建立和完善環(huán)境訴訟制度提上議事日程。

[關(guān)鍵詞]環(huán)境;訴訟;推廣;執(zhí)行

[中圖分類號]D925.1? ? ? ?[文獻標識碼]A? ? ? ? ? ?[文章編號]1672—4496（2020）01—076—04

一、司法實踐及外域法制中的環(huán)境訴訟制度

（一）我國司法實踐中的環(huán)境訴訟制度——環(huán)境法庭

當(dāng)前，我國已進入環(huán)境糾紛高發(fā)期。面對日益增長的環(huán)境糾紛訴訟，全國各地法院在審判實踐中積極探索一些有效的應(yīng)對方式，環(huán)境法庭就是其中一個鮮活的例子。今年來，多地成立了環(huán)保法庭，如：大連市沙河口區(qū)法院環(huán)境保護巡回法庭，貴陽市中級人民法院環(huán)境保護審判庭，清鎮(zhèn)市法院環(huán)境保護審判庭，無錫市中級人民法院設(shè)立了環(huán)境保護審判庭，同時在轄區(qū)內(nèi)的五個基層法院設(shè)立了環(huán)境保護合議庭，負責(zé)轄區(qū)內(nèi)涉及環(huán)境保護的民事、行政和刑事案件審理，昆明市、玉溪市中級人民法院環(huán)境保護審判庭也相繼成立。隨后，環(huán)境保護巡回法庭或?qū)徟型プ鳛榄h(huán)境保護司法實踐的一種形式在我國江蘇、遼寧、海南等地推廣開來?？梢灶A(yù)見，在今后一段時間內(nèi)我國環(huán)境法庭的數(shù)量會保持持續(xù)增長態(tài)勢。

二、我國環(huán)境訴訟制度構(gòu)想

（一）環(huán)境訴訟的審判組織、審級制度以及管轄制度

成立專門的環(huán)境法庭（院），是環(huán)境司法的一大趨勢。在我國，設(shè)立環(huán)境法庭專門審理環(huán)境糾紛案件既有實踐基礎(chǔ)，更有法律依據(jù)。[1]同時，設(shè)立環(huán)境法庭既體現(xiàn)了司法專業(yè)化要求，又能很好地解決當(dāng)前審判人員在環(huán)境訴訟中表現(xiàn)的專業(yè)知識和審判技能缺乏等問題。筆者建議我國建立專門的環(huán)境訴訟審判機構(gòu)。第一步，推廣設(shè)立環(huán)境法庭。具體來說，在有需要的中級、高級法院設(shè)立環(huán)境庭，在有需要的基層法院設(shè)立環(huán)境巡回法庭或環(huán)境合議庭。第二步，待條件成熟，可仿效海事等專門法院建制，設(shè)立專門的環(huán)境法院，負責(zé)重大、復(fù)雜環(huán)境糾紛案件的審理。

關(guān)于環(huán)境訴訟審級制度及管轄制度的設(shè)計，完全可以參照民事、刑事、行政傳統(tǒng)三大訴訟制度的相關(guān)規(guī)定，沒有必要“特立獨行”。只不過在成立專門環(huán)境法院之后，需要考慮并解決環(huán)境法院與普通法院在審級和管轄上的沖突問題。

（二）環(huán)境訴訟的原告主體資格

在環(huán)境法領(lǐng)域，擴大環(huán)境訴訟原告主體資格的范圍，已成為世界各國環(huán)境立法的一個普遍趨勢。但如何擴大原告主體資格，又不引發(fā)濫訴，卻是問題的關(guān)鍵，而關(guān)鍵的關(guān)鍵不外乎是以下兩個在理論及實務(wù)界產(chǎn)生廣泛爭議的問題。

1.公民是否可以成為環(huán)境公益訴訟的原告。我國新《民訴法》規(guī)定，“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”。顯然，我國是將公民排除在環(huán)境公益訴訟原告主體資格之外?？v觀世界其他國家對環(huán)境訴訟原告資格的規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，僅美國承認了公民的環(huán)境公益訴訟原告資格。（英國雖然以例外的形式規(guī)定公民個人在征得檢察長同意的情況下，可以提起環(huán)境公益訴訟，但這種主體資格并不是完全獨立的，僅是檢察長專訴權(quán)的附庸。）在我國各地的環(huán)境法庭試點運行中，或明確將公民個人排除在原告資格之外，或?qū)袷欠窬哂性尜Y格不做明確規(guī)定。筆者認為我國新《民訴法》的相關(guān)規(guī)定是比較務(wù)實的。其一，公民個人在環(huán)境訴訟舉證能力上明顯不足，賦予其原告資格往往不能收到其預(yù)想的訴訟效果，進而可能滋生大量涉訴信訪案件;其二，基于地方經(jīng)濟發(fā)展需要，防止公民個人濫訴增加企業(yè)成本，同時也為各級地方政府強化環(huán)境污染防控和治理贏得緩沖時機;其三，根據(jù)我國《環(huán)境保護法》等相關(guān)法律精神，公民個人可以用舉報、控訴等形式通過有關(guān)部門和社會組織來提起公益訴訟，以保證公民個人的環(huán)境權(quán)得到司法救助。

新《民訴法》對環(huán)境公益訴訟的法定原告類型進行了規(guī)定，但過于原則、模糊，不符合程序法的具體化、確定性特征，也不利于環(huán)境訴訟中法律適用的統(tǒng)一。建議將“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”特定化，賦予檢察機關(guān)、環(huán)保行政職能部門、民間環(huán)保組織的環(huán)境公益訴訟原告資格，并設(shè)置兜底條款，以適應(yīng)不斷發(fā)展的環(huán)境訴訟發(fā)展形勢。同時，可借鑒德國的團體性環(huán)境公益訴訟制度關(guān)于環(huán)境公益訴訟“信托”及判決“既判力”的規(guī)定，以便最大限度地保護公民個人的環(huán)境權(quán)。

2.是否要求原告與環(huán)境糾紛（侵害）具有直接利害關(guān)系。環(huán)境糾紛案件與傳統(tǒng)訴訟案件最大的區(qū)別，在于環(huán)境訴訟的原告可能不是直接利害關(guān)系人，這是由環(huán)境糾紛特別是環(huán)境侵害兼具公益性和私益性的特性決定的。如果嚴格要求原告必須具有直接利害關(guān)系，那么就否定了具有間接利害關(guān)系的檢察機關(guān)、環(huán)保職能部門、民間環(huán)保組織等的環(huán)境訴訟原告資格，也從根本上否認環(huán)境公益訴訟的存在。同時，在涉及環(huán)境權(quán)益的行政訴訟中，可能導(dǎo)致因環(huán)保職能部門的行政不作為或濫作為使遭受環(huán)境侵害的公民、法人或者其他組織因為不是行政相對人而得不到司法救濟。[2]由此可見，在環(huán)境訴訟中適用“直接利害關(guān)系”規(guī)則顯然不符合當(dāng)今環(huán)境訴訟制度演進潮流。建議我國借鑒美國公民環(huán)境訴訟制度相關(guān)規(guī)定，用“直接利害關(guān)系”和“法律上的利害關(guān)系”相結(jié)合的標準來認定環(huán)境訴訟原告資格，由法律明確規(guī)定間接利害關(guān)系的原告類型，以彌補僅適用“直接利害關(guān)系”標準而導(dǎo)致環(huán)境司法救濟乏力的問題。

（三）環(huán)境訴訟的受案范圍

關(guān)于環(huán)境訴訟受案范圍存在爭議和不確定性，主要是環(huán)境侵害類案件。我國《侵權(quán)責(zé)任法》第6條規(guī)定，侵權(quán)責(zé)任的追究要以侵權(quán)行為具有“違法性”為必須要件，行為人只對違法行為承擔(dān)責(zé)任。但大多數(shù)的環(huán)境侵害行為是某些生產(chǎn)、建設(shè)或者經(jīng)營活動，這些活動可以創(chuàng)造社會財富并增進公眾福祉，“在相當(dāng)程度上具有阻卻違法之性質(zhì)”。如果嚴格遵照侵權(quán)法中所要求的違法性要件，則有些環(huán)境侵害行為不能被認定為“環(huán)境侵權(quán)”，受害人亦無法尋求司法救濟。同時，《侵權(quán)責(zé)任法》第65條規(guī)定，“因污染環(huán)境造成損害的，污染者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任?！痹诖肆⒎ㄋ悸废拢M入司法救濟的只能是環(huán)境污染致人損害行為而排除了生態(tài)破壞行為。

我國《侵權(quán)責(zé)任法》的上述規(guī)定限制了環(huán)境訴訟的受案范圍，使大量環(huán)境侵害案件無法進入司法程序。因此，筆者建議以建立環(huán)境訴訟制度為契機，擴大環(huán)境訴訟受案范圍：一是不再注重環(huán)境侵害行為的違法性要求，而以事實上發(fā)生的侵害結(jié)果（即對環(huán)境造成了污染與破壞的客觀事實）作為環(huán)境侵害行為的構(gòu)成要件;二是將環(huán)境侵害行為擴展為環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為。

（四）環(huán)境訴訟的證據(jù)規(guī)則

在環(huán)境訴訟中適用傳統(tǒng)訴訟制度的證據(jù)規(guī)則，常常會出現(xiàn)問題，甚至導(dǎo)致有違司法實質(zhì)正義的裁判。

首先是舉證責(zé)任的分配問題。環(huán)境訴訟舉證責(zé)任的分配直接關(guān)系到環(huán)境訴訟程序價值的實現(xiàn)。傳統(tǒng)的舉證責(zé)任是“誰主張，誰舉證”，要求受害人要對加害人有過錯、有損害事實、加害行為與損害結(jié)果之間有因果關(guān)系提供相應(yīng)的證據(jù)。這樣的規(guī)定對環(huán)境訴訟中的受害方過于苛刻：其一，在多數(shù)環(huán)境訴訟案件中，受害方為普通公民，而加害人都是實力雄厚的大企業(yè)、大集團，二者在經(jīng)濟實力、訴訟資源上差距巨大，如果要求受害人嚴格遵循“誰主張、誰舉證”，無疑會使其面臨極大的敗訴風(fēng)險。其二，造成環(huán)境侵害的企業(yè)可以用諸如保護商業(yè)和技術(shù)秘密的理由，阻礙受害方進入企業(yè)內(nèi)部收集證據(jù)和資料，受害方往往舉證不能。其三，環(huán)境損害的發(fā)生是以環(huán)境為媒介的，從污染物的排放到對環(huán)境造成損害，再到對受害人產(chǎn)生侵害，有一個積累、漸進的漫長過程，其間所涉及的物理、化學(xué)等方面的變化，即使是在科學(xué)技術(shù)發(fā)達的今天，有些問題也無法得到確切證實，此時要求受害人對因果關(guān)系提供證據(jù)根本沒有可能。環(huán)境糾紛的特殊性使得傳統(tǒng)舉證責(zé)任分配制度在環(huán)境訴訟中顯得無能為力。理論及實務(wù)界已長久關(guān)注這一問題，并積極推動了立法的糾偏補正，在我國確立了環(huán)境侵害類訴訟的舉證責(zé)任倒置和因果關(guān)系推定制度。[3]筆者認為，在建立環(huán)境訴訟制度中，應(yīng)延續(xù)《侵權(quán)責(zé)任法》等相關(guān)法律關(guān)于“特殊侵權(quán)特殊對待”的規(guī)定，實行環(huán)境訴訟的舉證責(zé)任倒置和因果關(guān)系推定。但對損害事實、損害結(jié)果的舉證，還應(yīng)遵循傳統(tǒng)的“誰主張，誰舉證”原則。[4]其次，環(huán)境訴訟中的鑒定問題。環(huán)境訴訟經(jīng)常會遇到涉及環(huán)境科學(xué)的專門性、技術(shù)性的法律事實的認定問題，由于專業(yè)性很強，大多需要委托專門的鑒定機構(gòu)進行鑒定。目前我國有關(guān)環(huán)境問題鑒定的法定機構(gòu)基本上都是按照行政管理體制建立的，隸屬于環(huán)境保護行政部門。在一般的環(huán)境民事糾紛案件中，其鑒定結(jié)論還能為當(dāng)事人所信服，而一旦涉及環(huán)境行政訴訟，其鑒定結(jié)論往往會受到質(zhì)疑。因此，筆者建議建立獨立的不隸屬于環(huán)境行政部門的環(huán)境司法鑒定機構(gòu)。同時，關(guān)于鑒定費用的承擔(dān)，可以考慮借鑒美國《清潔水法》的做法，在保證公平的前提下，判決環(huán)境加害方承擔(dān)部分或全部鑒定費用，以減輕受害方訴訟成本。

三、我國環(huán)境訴訟制度的相關(guān)配套

（一）建立健全環(huán)境保護法律體系

完備的環(huán)境保護法律體系的建立，是環(huán)境訴訟高效運轉(zhuǎn)的制度保障。在環(huán)境實體法方面，為有效應(yīng)對環(huán)境問題的廣泛性、復(fù)雜性和多樣性，建議借當(dāng)前《環(huán)境保護法》修訂之契機，將其上升為高位階的環(huán)境基本法，以此來指導(dǎo)、統(tǒng)領(lǐng)其他關(guān)于環(huán)境保護的單行法律法規(guī)。在環(huán)境訴訟法方面，在司法實踐及理論研究準備成熟的基礎(chǔ)上，適時制定我國《環(huán)境訴訟法》，使環(huán)境訴訟真正獨立于民事、刑事和行政三大傳統(tǒng)訴訟。

（二）培養(yǎng)專業(yè)化的環(huán)境訴訟審判隊伍

由于我國環(huán)境法專業(yè)設(shè)置較晚，大多數(shù)法官對環(huán)境法知識掌握得相對較少。環(huán)境糾紛案件的審理對法官的專業(yè)技術(shù)知識要求較高，從目前來看，能滿足要求的法官數(shù)量不多。建議在國家司法考試中加重環(huán)境法內(nèi)容的測試比重，以及通過各種渠道對在職法官進行集中的必要的環(huán)境法培訓(xùn)。同時，引入環(huán)保專家陪審員、咨詢員制度，借助外部力量不斷提升環(huán)境訴訟審判水平。

（三）加大環(huán)境訴訟案件執(zhí)行力度

正義的最終實現(xiàn)有賴于司法裁判的有效執(zhí)行。當(dāng)前，法院執(zhí)行難問題依然未能從根本上得到解決，而環(huán)境案件的執(zhí)行又因為經(jīng)濟發(fā)展壓力、地方保護主義等種種阻礙因素不可避免地存在，變得“難上加難”。建議一方面建立由法院主導(dǎo)，檢察院、公安局和環(huán)境職能部門廣泛參與的環(huán)境案件綜合執(zhí)行機制，對拒不執(zhí)行主體形成強有力威懾;另一方面在環(huán)境案件執(zhí)行中引入執(zhí)行和解機制，積極爭取地方政府的支持，促成案件當(dāng)事人雙方達成諒解，最大限度地減少案件執(zhí)行阻力。

四、結(jié)語

環(huán)境訴訟兼具公益和私益雙重特性，使得傳統(tǒng)三大訴訟制度無法滿足環(huán)境案件審理的需要，在司法實踐中引發(fā)諸多問題。在我國建立專門環(huán)境訴訟制度，打破傳統(tǒng)三大訴訟之間的隔離，有利于提高環(huán)境訴訟案件審判質(zhì)效，增強對環(huán)境侵害的救濟、懲戒力度，提升社會公眾環(huán)保意識，進而為構(gòu)建環(huán)境友好型社會提供強有力的法治保障。構(gòu)建具有我國特色的環(huán)境訴訟制度是一項龐雜的系統(tǒng)工程，絕非朝夕之功，還需要理論及實務(wù)界給予長期的關(guān)注和思考，并不斷在司法實踐中加以完善。

參考文獻：

[1]中華人民共和國人民法院組織法[EB/OL]. http：//www.law-lib.com/law/law_view.asp？id=636210.

[2]周伯煌.論我國環(huán)境侵權(quán)救濟制度的完善[J].環(huán)境污染與防治，2003，（2）：95.

[3]固體廢物污染防治法[EB/OL]. http：//www.maxlaw.cn/top/20181120/gtfwfz.shtml.

[4]張新寶.侵權(quán)責(zé)任法原理[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2005：31.

責(zé)任編輯? 王紹陽