地方政府融資平臺(tái)審計(jì)中存在的問題及對(duì)策

秦兆煜

摘 要 我國(guó)自從進(jìn)入經(jīng)濟(jì)體制改革之后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度遠(yuǎn)超現(xiàn)在國(guó)際上的大多數(shù)國(guó)家，地方工業(yè)化進(jìn)度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了地方政府所能承受的范圍。在這樣的大環(huán)境影響下，我國(guó)地方政府開始建設(shè)投資融資平臺(tái)。然而，在不能夠以政府名義借債的基本原則管轄下，我國(guó)地方融資平臺(tái)管理運(yùn)營(yíng)存在大量不規(guī)范、不正確的舉措。本文從政府融資平臺(tái)審計(jì)問題出發(fā)，提出相關(guān)的建議，以應(yīng)對(duì)當(dāng)今政府融資平臺(tái)的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)鍵詞 融資平臺(tái) 政府審計(jì) 問題 對(duì)策

一、政府融資平臺(tái)審計(jì)內(nèi)涵

所謂地方政府融資平臺(tái)，是指各個(gè)地方政府成立的以融資為主要經(jīng)營(yíng)目的的非營(yíng)利性經(jīng)營(yíng)公司，主要包含城市基建投資、城建開發(fā)、城建資產(chǎn)公司法人機(jī)構(gòu)。其以政府的營(yíng)銷收入、公共設(shè)施收費(fèi)來進(jìn)行還款。政府融資平臺(tái)不同于其他融資平臺(tái)，主要融資的是由政府出面領(lǐng)導(dǎo)的項(xiàng)目，普遍具有公益性、低利潤(rùn)性。政府融資平臺(tái)雖然采取了公司治理的特點(diǎn)，但仍然具有行政管理特征，平臺(tái)自主權(quán)不夠。

審計(jì)，多數(shù)時(shí)候是指由國(guó)家授權(quán)的人員依照國(guó)家法規(guī)對(duì)被審計(jì)對(duì)象的財(cái)政，財(cái)務(wù)收支的相關(guān)資料的真實(shí)性、正確性、合法性進(jìn)行調(diào)查。審計(jì)是企業(yè)或者部門對(duì)財(cái)政法紀(jì)進(jìn)行調(diào)查的一種手段，能夠提高經(jīng)濟(jì)效益，是一種獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng)。政府融資平臺(tái)的審計(jì)相較于其他的專業(yè)性審計(jì)，有以下幾個(gè)不同特點(diǎn)：一是組織上的獨(dú)立性。政府審計(jì)是單獨(dú)設(shè)置的，審計(jì)機(jī)構(gòu)和人員不參與日常經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和管理工作。二是主導(dǎo)地位上的強(qiáng)制性。政府審計(jì)代表國(guó)家實(shí)施審計(jì)監(jiān)督，不受被審計(jì)單位和其他方面的干擾。三是權(quán)威性。根據(jù)審計(jì)法的規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)不僅可以在微觀層面進(jìn)行監(jiān)督，還能在宏觀管理層面進(jìn)行監(jiān)督，屬于客觀公正的超脫地位。

政府融資平臺(tái)審計(jì)，本質(zhì)上是一種政府審計(jì)方式，所以其理論基礎(chǔ)還是受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任理論和防線導(dǎo)向?qū)徲?jì)理論。其能夠促進(jìn)受托經(jīng)濟(jì)的有效履行，發(fā)揮審計(jì)的預(yù)防作用，突出事先審計(jì)的免疫功能，能夠很好地促進(jìn)政府融資平臺(tái)規(guī)范管理。政府融資平臺(tái)的特殊性決定了其在風(fēng)險(xiǎn)上必會(huì)高于其他公司，其高負(fù)債率和政企雙重管理導(dǎo)致管理混亂。我們可以分析出，從盈利能力上來看，主要融資項(xiàng)目是公益性為主的城市建設(shè)項(xiàng)目，政府融資企業(yè)持續(xù)盈利能力不足、持續(xù)經(jīng)營(yíng)能力不足。這成為政府融資平臺(tái)審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)成因。在高速信息化發(fā)展的時(shí)代背景下，國(guó)家監(jiān)管要求不斷提升，增強(qiáng)融資平臺(tái)綜合管理能力的要求越來越突出。但是，地方政府融資平臺(tái)內(nèi)部審計(jì)管理的缺陷，導(dǎo)致審計(jì)質(zhì)量多數(shù)情況下達(dá)不到要求，而政府審計(jì)多數(shù)情況下審計(jì)的覆蓋面狹窄，對(duì)政府融資平臺(tái)的管理運(yùn)營(yíng)提不出有價(jià)值的建議。

政府融資平臺(tái)的功能及特殊性質(zhì)決定了政府融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)高于其他實(shí)體公司。一是其作為地方政府與資本市場(chǎng)的紐帶，高負(fù)債率是在所難免的;二是政企雙重屬性導(dǎo)致的管理相對(duì)混亂。接下來詳細(xì)闡述政府融資平臺(tái)審計(jì)存在的問題。

二、政府融資平臺(tái)審計(jì)中存在的問題

近幾年來，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)上行，大多數(shù)政府融資平臺(tái)都取得了較好的成效。但是，這并不能代表政府融資平臺(tái)運(yùn)營(yíng)管理完全沒有問題，我們還是需要深入分析相關(guān)問題背后的成因，以方便我們找出后續(xù)的對(duì)策。本文在分析多個(gè)地區(qū)的政府融資平臺(tái)審計(jì)后，發(fā)現(xiàn)幾個(gè)具有代表性的問題。

第一，針對(duì)政府項(xiàng)目的審計(jì)不夠突出。地方政府對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的期望和審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)自身的定位存在一定的不足。這導(dǎo)致審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)的過程中還是以服務(wù)為主，脫離監(jiān)督的目的，使工作定位、工作內(nèi)容存在較大的誤差。在政府投資建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)中，大多數(shù)建設(shè)單位對(duì)審計(jì)部門存在過分依賴的問題。許多本應(yīng)該由社會(huì)中介組織承擔(dān)的責(zé)任，最后全部交給了審計(jì)部門，最終導(dǎo)致審計(jì)監(jiān)督變成了行政管理，審計(jì)人員無法將重心放在審計(jì)本身之上。

第二，審計(jì)人員專業(yè)性不足。政府融資平臺(tái)頻繁進(jìn)入資本市場(chǎng)進(jìn)行融資活動(dòng)，這就要求審計(jì)人員掌握相當(dāng)廣泛的知識(shí)。除了最基本的如會(huì)計(jì)、財(cái)務(wù)管理的知識(shí)，還要求熟練掌握現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營(yíng)、金融、證券、資本市場(chǎng)等知識(shí)。但是，我國(guó)現(xiàn)在多數(shù)地方政府的審計(jì)人員是財(cái)會(huì)專業(yè)，知識(shí)結(jié)構(gòu)組成單一，對(duì)于新形勢(shì)下的政府融資平臺(tái)審計(jì)相關(guān)的要求難以適應(yīng)。金融專業(yè)審計(jì)人才數(shù)量本來就偏少，且存在人員老化現(xiàn)象，多數(shù)老同志對(duì)于現(xiàn)代計(jì)算機(jī)所帶來的高新尖科技掌握不足，對(duì)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的變更掌握不夠全面。這在一定程度上影響了審計(jì)質(zhì)量和審計(jì)監(jiān)督的有效性。

第三，債務(wù)審計(jì)覆蓋面狹窄。目前，地方政府債務(wù)雖然已經(jīng)納入了預(yù)算管理，但是地方政府各個(gè)部門之間的信息共享沒能完善，地方債務(wù)統(tǒng)計(jì)不夠詳細(xì)全面，這就導(dǎo)致了地方政府債務(wù)審計(jì)效率不高。地方政府融資平臺(tái)債務(wù)審計(jì)中必不可少的工作就是對(duì)會(huì)計(jì)核算資料的審計(jì)。但是，我國(guó)現(xiàn)在部分地方融資平臺(tái)出于自身利益的考慮，甚至做出假賬、偽造資料等事情;或是審計(jì)方案不夠完善，審計(jì)人員經(jīng)驗(yàn)缺乏而導(dǎo)致“以賬審賬”的情況出現(xiàn)，使得地方融資平臺(tái)沒有有效的監(jiān)督管理。這導(dǎo)致審計(jì)機(jī)關(guān)無法達(dá)到原有的目的，影響審計(jì)的判斷。另外，目前債務(wù)審計(jì)的思路不夠開闊，審計(jì)方案不夠嚴(yán)謹(jǐn)，地方政府融資平臺(tái)不能夠全方位、多角度地進(jìn)行審計(jì)。

三、改善政府融資平臺(tái)政府審計(jì)的對(duì)策

針對(duì)上述的幾個(gè)問題，本文再次提出具有針對(duì)性的幾個(gè)改善的建議，以此優(yōu)化政府審計(jì)的作用和能力。

第一，政府審計(jì)與內(nèi)部審計(jì)相結(jié)合。政府融資平臺(tái)審計(jì)可以讓政府審計(jì)和部門內(nèi)部審計(jì)相結(jié)合。政府審計(jì)具有國(guó)家強(qiáng)制性和一定的獨(dú)立性，在審計(jì)的過程中有權(quán)力要求融資平臺(tái)拿出更詳細(xì)的資料，可以更深入地挖掘融資平臺(tái)行為。但是，政府審計(jì)多數(shù)僅僅針對(duì)資金進(jìn)行審計(jì)，政府審計(jì)方法相對(duì)比較落后，對(duì)于新型的互聯(lián)網(wǎng)市場(chǎng)化主體平臺(tái)審計(jì)缺乏足夠的經(jīng)驗(yàn)。而這正是內(nèi)部審計(jì)具有的，結(jié)合二者的優(yōu)點(diǎn)，就能讓審計(jì)發(fā)揮出更大的作用。

第二，加強(qiáng)力量，加強(qiáng)政府審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)。審計(jì)人才不足可以說從根本上制約了政府融資平臺(tái)審計(jì)的發(fā)展。在這方面，一方面，審計(jì)人員要不斷加強(qiáng)學(xué)習(xí)以提升能力，需要不斷地研究新的政策，學(xué)習(xí)跨領(lǐng)域的知識(shí)，這樣才能面對(duì)審計(jì)工作的挑戰(zhàn)。另一方面，各個(gè)地方的審計(jì)項(xiàng)目都要明確需要什么知識(shí)、技能、能力，這樣才能按照不同人員的經(jīng)歷和業(yè)務(wù)能力分配任務(wù)。另外，在整合社會(huì)方面的審計(jì)資源的時(shí)候，要在保證審計(jì)保密性要求的情況下，充分借鑒社會(huì)先進(jìn)技術(shù)和高科技成果，有針對(duì)性地購買社會(huì)服務(wù)，增強(qiáng)審計(jì)效能。

第三，理清地方債務(wù)。地方政府融資平臺(tái)作為地方政府融資的載體，高負(fù)債率是常態(tài)，但其中有多少債務(wù)是政府擔(dān)保的，這需要審計(jì)組引起重視。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)將地方政府融資平臺(tái)債務(wù)審計(jì)融入財(cái)政審計(jì)中，在了解地方政府融資平臺(tái)債務(wù)規(guī)模、融資資金結(jié)構(gòu)的前提下，通過財(cái)政審計(jì)全面了解地方政府的償債能力，確定地方政府財(cái)政可支配資金是否能夠及時(shí)足額償還債務(wù)。

總之，地方融資平臺(tái)在推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展的同時(shí)帶來了風(fēng)險(xiǎn)，地方融資平臺(tái)必須規(guī)范其融資行為，才能更好地加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。相應(yīng)地，地方審計(jì)機(jī)關(guān)也需要加大審計(jì)力度，提出審計(jì)建議，完善融資平臺(tái)機(jī)制建設(shè)，利用好不同方面的資源建立風(fēng)險(xiǎn)可控、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的融資平臺(tái)機(jī)制。

四、結(jié)語

政府融資平臺(tái)對(duì)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所作出的貢獻(xiàn)是不可否認(rèn)、不可磨滅的，但是同樣，不斷增加的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也是當(dāng)?shù)卣荒芎鲆暤摹５胤秸仨氁?guī)范好融資平臺(tái)的管理，才能夠更好地為社會(huì)服務(wù)。政府應(yīng)當(dāng)不斷督促審計(jì)部門發(fā)揮監(jiān)督的作用和職能，不斷加強(qiáng)審計(jì)理論，完善審計(jì)方法。

（作者單位為青州市政府投資審計(jì)中心）

參考文獻(xiàn)

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