新型投融資方式在公共服務(wù)供給中的運(yùn)用研究

馮秀萍

摘要：在城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)的背景下，公共服務(wù)供給需要大量資金投入，單純依靠傳統(tǒng)融資模式難以為繼，亟需吸引社會資本、創(chuàng)新投融資方式以拓寬資金來源渠道。以PPP、資產(chǎn)證券化、政府引導(dǎo)基金等為典型代表的新型結(jié)構(gòu)化融資產(chǎn)品，在突破地方融資瓶頸方面非常有效。未來應(yīng)當(dāng)綜合運(yùn)用多種新型投融資方式，破解公共服務(wù)供給面臨的資金難題。

關(guān)鍵詞：新型投融資方式;公共服務(wù)供給;PPP;資產(chǎn)證券化

社會公共服務(wù)供給規(guī)模和服務(wù)水平是衡量社會進(jìn)步程度、人民生活質(zhì)量和城市綜合實(shí)力的重要標(biāo)志。公共服務(wù)供給需要大量資金投入，但較重的政府債務(wù)負(fù)擔(dān)、有限的地方財(cái)力供給、單一的傳統(tǒng)融資模式等客觀現(xiàn)實(shí)，又凸顯出資金缺口較大的矛盾。在全面建成小康社會的決勝階段，建立多元化、多層次、多渠道、綜合性的投融資體系，由過去以銀行信貸為主導(dǎo)的間接融資方式向項(xiàng)目融資、股權(quán)融資、長期債券融資等直接融資方式轉(zhuǎn)變，對于健全公共服務(wù)供給體系，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)共建共享，有著極其重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、新型投融資方式在公共服務(wù)供給中運(yùn)用的必要性

（一）資金剛性需求巨大

目前我國人均公共基礎(chǔ)設(shè)施資本存量相對較低，公共服務(wù)供給水平不高，針對于此，2019年1月23日，國家發(fā)改委等18個(gè)部門聯(lián)合印發(fā)了《加大力度推動社會領(lǐng)域公共服務(wù)補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)提質(zhì)量促進(jìn)形成強(qiáng)大國內(nèi)市場的行動方案》，要求到2020年基本實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)能力全覆蓋、質(zhì)量全達(dá)標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)全落實(shí)、保障應(yīng)擔(dān)盡擔(dān)，到2022年建成覆蓋全民、普惠共享、城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)體系?！斗桨浮吠瑫r(shí)還設(shè)置了明確的目標(biāo)，如2020年推動50%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建有一所農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、每千人口縣級醫(yī)療機(jī)構(gòu)床位數(shù)達(dá)到1.8張左右、建設(shè)100個(gè)左右中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承基地等。公共服務(wù)補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)、提質(zhì)量蘊(yùn)藏著巨大的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給空間，具體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)離不開龐大的資金投入，資金剛性需求巨大。

（二）政府債務(wù)負(fù)擔(dān)較重

公共服務(wù)供給需要政府大量投入資金，但從目前政府尤其是地方政府財(cái)承狀況來看，顯然力不從心。2013年國家審計(jì)署曾對全國政府性債務(wù)展開摸底，結(jié)果顯示，截至2013年6月月底，中國各級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)20.69萬億元，盡管債務(wù)負(fù)擔(dān)尚未超過償債能力，但這一債務(wù)總額已經(jīng)占到2013年GDP的1/3，超過2013年全國財(cái)政收入。其中地方政府債務(wù)問題尤為突出，審計(jì)結(jié)果顯示，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)有10.88萬億元，顯性債務(wù)尚可統(tǒng)計(jì)公布，但隱性債務(wù)莫衷一是。盡管債務(wù)形勢嚴(yán)峻，但2018年仍有部分地區(qū)在高壓態(tài)勢下違規(guī)舉債形成地方政府隱性債務(wù)，有4個(gè)省的4個(gè)地區(qū)以簽訂借款合同等方式，新增地方政府隱性債務(wù)30.01億元。這也從側(cè)面反映，地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)較重，甚至不惜以違規(guī)舉債解決資金難題，在這一形勢下，要拿出大量財(cái)政資金用于增加公共服務(wù)供給，無疑雪上加霜，迫切需要借由新型投融資方式緩解資金壓力。

（三）傳統(tǒng)融資難以為繼

2017年5月3日，財(cái)政部等六部委下發(fā)了50號文，該文強(qiáng)調(diào)地方政府要嚴(yán)格規(guī)范其舉債行為，切斷過去地方政府對地方融資平臺公司的隱性擔(dān)保關(guān)系，并給出時(shí)間節(jié)點(diǎn)，要求在2017年7月31日之前將不規(guī)范的融資擔(dān)保行為進(jìn)行清理和整改，在違規(guī)處罰方面也給出了前所未有的力度，直接追究處理到有關(guān)責(zé)任人，并對地方政府、融資平臺公司以及金融機(jī)構(gòu)等實(shí)行并聯(lián)處罰。2017年5月28日，財(cái)政部公布了87號文，規(guī)范政府購買服務(wù)管理，制止地方政府違法違規(guī)舉債融資行為，以防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。近年來，中央著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，更是加大了對地方融資渠道和融資方式的規(guī)范力度，嚴(yán)格整治地方政府、金融機(jī)構(gòu)以及非金融機(jī)構(gòu)的不規(guī)范融資行為，力推融資平臺公司市場轉(zhuǎn)型?？梢?，過去依靠銀行信貸、融資平臺公司等傳統(tǒng)方式籌集公共服務(wù)供給所需要的大量資金難以為繼。

二、新型投融資方式在公共服務(wù)供給中運(yùn)用的可行性

（一）投資仍是拉動我國經(jīng)濟(jì)增長的重要引擎之一

我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一條重要經(jīng)驗(yàn)就是依靠大規(guī)模投資拉動經(jīng)濟(jì)快速增長。盡管新常態(tài)下，投資這駕“馬車”增速有所回落，引領(lǐng)作用有所放緩，但自2008年國際金融危機(jī)以來，全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力，外需明顯陷入低迷，一定程度上制約了需求對經(jīng)濟(jì)的拉動作用，所以在當(dāng)前和今后一定時(shí)期內(nèi)投資仍然是拉動我國經(jīng)濟(jì)增長的重要引擎之一，在支撐經(jīng)濟(jì)增長中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。同時(shí)目前我國正處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的階段，有兩億多人口市民化空間，對公共服務(wù)和公共產(chǎn)品有巨大需求，但在公共領(lǐng)域我們的歷史欠賬還很多，需要通過大量的投資來補(bǔ)齊發(fā)展短板。換言之，今后中國經(jīng)濟(jì)雖然不會過度依賴投資拉動，但也不能低估投資的作用，尤其是投資在公共服務(wù)供給中的關(guān)鍵作用。

（二）中央鼓勵地方政府探索新型投融資路徑

事實(shí)上，在規(guī)范地方政府融資行為的同時(shí)，中央也在大力推進(jìn)投融資體制改革，“堵后門”的同時(shí)積極“開前門”，鼓勵地方政府探索合理合法的投融資路徑，以滿足公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)Y金的巨大訴求。如2014年以來，PPP模式蓬勃發(fā)展，不僅解決了一些融資問題，為吸引社會資本進(jìn)入公共領(lǐng)域提供了新的途徑，而且在化解地方政府債務(wù)和創(chuàng)新管理機(jī)制方面發(fā)揮了其獨(dú)特優(yōu)勢。2016年7月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深化投融資體制改革的意見》，《意見》指出在財(cái)承許可且有需要的情況下，政府可以在環(huán)保、養(yǎng)老、交通、醫(yī)療等領(lǐng)域，以特色經(jīng)營、政府購買服務(wù)等方式，就單個(gè)項(xiàng)目、組合項(xiàng)目或連片開發(fā)項(xiàng)目與社會資本開展合作，擴(kuò)大公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給。之后2017年5月，財(cái)政部和國土資源部兩部委聯(lián)合發(fā)布《地方政府土地儲備專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》，《辦法》提出的土地儲備專項(xiàng)債券被視為中國版的“市政專項(xiàng)債”，之所以允許各省級政府發(fā)行這一債券，目的是保障土地項(xiàng)目的合理融資需求，這預(yù)示著我國地方政府專項(xiàng)債券管理取得了新的突破。

（三）新型結(jié)構(gòu)化融資產(chǎn)品蓬勃發(fā)展

近年來，以PPP為載體，諸如PPP產(chǎn)業(yè)投資基金、政府引導(dǎo)基金、資產(chǎn)證券化等一批新型結(jié)構(gòu)化融資產(chǎn)品蓬勃發(fā)展，成為破解我國融資難題的一條非常有效的途徑。以資產(chǎn)證券化為例，2016年年底，國家發(fā)改委、中國證監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作（PPP）項(xiàng)目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》，明確了資產(chǎn)證券化PPP項(xiàng)目的范圍和標(biāo)準(zhǔn)。不到3個(gè)月的時(shí)間，首批4家PPP資產(chǎn)證券化項(xiàng)目，即“華夏幸福固安工業(yè)園區(qū)新型城鎮(zhèn)化PPP項(xiàng)目供熱收費(fèi)收益權(quán)資產(chǎn)支持專項(xiàng)計(jì)劃”、“首創(chuàng)股份污水處理PPP項(xiàng)目收費(fèi)收益權(quán)資產(chǎn)支持專項(xiàng)計(jì)劃”、“網(wǎng)新建投慶春路隧道PPP項(xiàng)目資產(chǎn)支持專項(xiàng)計(jì)劃”和“廣晟東江環(huán)?；㈤T綠源PPP項(xiàng)目資產(chǎn)支持專項(xiàng)計(jì)劃”就獲準(zhǔn)發(fā)行。2018年12月，第十二屆中國城市建設(shè)投融資論壇發(fā)布了《2019中國PPP行業(yè)發(fā)展趨勢報(bào)告》，其中預(yù)測指出，2019年政策效應(yīng)疊加背景下PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債和PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化的推出個(gè)案會增多，充分表明以新型結(jié)構(gòu)化融資產(chǎn)品運(yùn)用前景廣闊。

三、新型投融資方式在公共服務(wù)供給中運(yùn)用的具體思路

政府投融資改革的目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)重大項(xiàng)目投融資行為的市場化和投融資主體的多元化，改革的核心是要探索政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作、社會參與的多元化、多層次、多渠道綜合性的投融資體系，逐步由以銀行信貸為主導(dǎo)的間接融資方式，向項(xiàng)目融資、股權(quán)融資、長期債券融資等直接融資方式轉(zhuǎn)變。

（一）積極盤活存量資產(chǎn)，穩(wěn)妥推進(jìn)PPP模式

PPP模式具有以時(shí)間換空間、以資產(chǎn)換資金的功能，能夠作為替代融資平臺公司化解政府存量債務(wù)和籌措增量資金的有效載體，從而為公共服務(wù)供給贏得更多資金支持。如何合理運(yùn)用PPP模式，可以考慮從以下幾個(gè)方面入手：一是用活PPP財(cái)承空間，將部分城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目采取PPP模式實(shí)施;二是拿出一部分經(jīng)營性或公益性存量資產(chǎn)，采取TOT或ROT方式，將經(jīng)營管理權(quán)交由基金等投資人，從基金換回等量現(xiàn)金用于還債或新建項(xiàng)目;三是留一部分PPP財(cái)承空間，做一些城市立體停車場、特色小鎮(zhèn)、養(yǎng)老旅游項(xiàng)目等使用者付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助PPP項(xiàng)目，然后在運(yùn)營期做發(fā)債、IPO、ABS等，從資本市場再融資。

（二）推行資產(chǎn)證券化，讓項(xiàng)目流動起來

2016年12月，國家發(fā)改委與證監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作（PPP）項(xiàng)目資產(chǎn)證券化工作的通知》，標(biāo)志著PPP項(xiàng)目融資中正式引入了資產(chǎn)證券化。在PPP資產(chǎn)證券化中，諸如高速公路的收費(fèi)權(quán)、純公益類項(xiàng)目的政府補(bǔ)貼等，均可以通過企業(yè)資產(chǎn)證券化實(shí)現(xiàn)融資，換句話說，資產(chǎn)證券化就是以項(xiàng)目未來收益權(quán)作為保證的一種融資方式。運(yùn)用這種方式，不僅可以盤活存量資產(chǎn)以吸引更多社會資本，更可以降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)以提高穩(wěn)定運(yùn)營能力。在具體運(yùn)用時(shí)，一方面，對于有現(xiàn)金流的經(jīng)營性項(xiàng)目，可以通過資產(chǎn)證券化盤活，把凝固的資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為流動資金;另一方面，對于已經(jīng)進(jìn)入運(yùn)營期的PPP項(xiàng)目，可以考慮進(jìn)行資產(chǎn)證券化，使社會資本方有機(jī)會提前收回投資，這就等于鋪設(shè)了一條社會投資可進(jìn)可退的通道，將大幅提高社會資本的資金使用效率，提升社會資本的投資熱情和投資信心。

（三）探索運(yùn)用產(chǎn)業(yè)基金，發(fā)揮綜合效益

產(chǎn)業(yè)基金實(shí)際上是一種融資媒介，由政府成立基金，以較小比例的股權(quán)加入投融資項(xiàng)目，其最終目的是撬動社會資本，吸引大量社會資本以股權(quán)形式介入項(xiàng)目公司，并且參與項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營。運(yùn)用產(chǎn)業(yè)基金，一方面能有效解決資金瓶頸問題，另一方面對提高項(xiàng)目運(yùn)營效率大有裨益。在具體運(yùn)用方面，一是設(shè)立新興或重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，以財(cái)政資金為杠桿，撬動社會資本方跟投項(xiàng)目，同時(shí)地方可以配套一些優(yōu)惠政策以提高項(xiàng)目吸引力。二是對于新建項(xiàng)目，可以由政府發(fā)起母基金，吸引銀行、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)和實(shí)業(yè)資本提供項(xiàng)目建設(shè)所需要的資金，解決當(dāng)前項(xiàng)目籌建過程中資金不足的問題。三是對于存量項(xiàng)目，為了減輕投入壓力和提高管理水平，可以通過TOT、ROT等方式，由產(chǎn)業(yè)投資基金設(shè)立的項(xiàng)目公司接手具體項(xiàng)目運(yùn)營。

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（作者單位：中共常德市委黨校）